中国国有经济战略性调整的路径依赖及其超越，本文主要内容关键词为：战略性论文,中国论文,路径论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
对于1978-2008年30年来国有经济战略性调整过程而言，不能仅停留在新古典静态均衡视角下的“华盛顿共识”中，必须使用动态调控的过程观点。如果在新古典经济学条件下，国有经济运行将处于均衡状态是不需要调整的；即使国有经济处于非均衡状态，国有经济调整过程中也将看不到国有经济布局与结构不合理问题。虽然国有经济调整可以被动地接受市场供求变化而变化，但是中国国有经济的主导地位决定了政府有能力进行战略性调整以适应市场经济体制发展的需要。因此，如果运用新古典经济学，那么就是在无摩擦、静态和完全理性条件下做出的理性选择[1]，是经济效率和福利水平提高的重要过程，看不到路径依赖。然而，在现实条件下，由于交易成本、产权界定以及有限理性，特别是经济人会犯错误和采取机会主义行为，国有经济战略调整变得十分困难，在渐进过程中不断试错和矫正，使“北京共识”得到普遍认可，路径依赖十分显著。因而需要完善各项制度，降低交易成本和不确定性，不断提高国有经济的适应性效率，消除不利的路径依赖，最终建立与市场经济要求的、灵活的、有效率的国有经济调控体系，这是中国国有经济战略调整的基本出发点和落脚点。
二、中国国有经济战略性调整的现状
1956年社会主义改造基本完成以后，基本形成以公有制为主体的公有制一统天下的格局。1978年改革开放之后，这种格局渐渐有了改变，非公有制经济成分的加入，与公有制经济形成了竞争，在某种程度上形成了混合经济体制，见表1。
国有企业的总产值占工业总产值的比重一直在下降，1998年达到最低点，以后虽有所上升，但没有超过50％，基本上改变了过去“一统天下”的经济格局。而且，在全国范围内的各个行业、各个地区，形成其特有的分布格局。
首先，从各个行业中国有经济的比重及其经营状况可以看到国有经济战略性调整的可行性。根据1995年工业普查资料，截至1995年末，第二产业中国有工业总产值占全部工业总产值的34.0％，国有工业资产总额占全部工业资产总额的53.7％，其中，工业中国有资产占全部重工业资产的50％以上的行业见表2。
其次，从国有经济自身在各个行业的分布状况可以看到国有经济战略性调整的艰巨性。1995年末，国有资产在一、二、三产业中的分布比重为2.4∶55.8∶41.8，而到了2002年底，这种分布状况有了改变，国有资产在第一产业和第二产业分布的比重都有所下降，第三产业的比重明显上升。但目前无论从哪个指标来看，第二产业都仍然占有主导地位。同时，大部分国有资产还分布在竞争性行业中，吸收了大部分就业，从而导致国有经济战略性调整非常困难，具体情况见表3。
目前国有控股的境内外上市公司共1000余家，国有权益和实现利润分别约占全国国有企业的17％和46％，累计筹集资金超过1万亿元，国有控股的上市公司已成为国有经济的骨干力量和国有资产的富集区。国有大型企业主辅分离、辅业改制迈出较大步伐，目前已有1000多家大型企业实行了这项改革，分流安置职工近200万人。国有中小企业改制面已达80％以上。在省、市(地)、县三级政府所属国有企业中，县属企业改制面最大，一些已达90％以上。[2]通过改制，国有中小企业普遍实现了产权多元化，企业转变了机制，职工转换了身份，经济效益明显提高。到2008年，长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成；到2010年，国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80～100家。[3]
三、中国国有经济战略性调整的障碍
国有经济布局战略性调整的实质(也是其重点和难点所在)是国有经济的大部分退出竞争性领域，适应经济市场化不断发展的需要，改变国有经济的主要实现形式。那么，在国有经济战略调整过程中，有什么障碍阻碍国有经济战略性调整？
第一，重工业优先发展战略往往造成资本密集型的企业比重大，通常是非常专业化和专用性的，沉淀成本是国有经济战略性调整的主要障碍。根据威廉姆森[4]资产划分，包括(1)设厂位置的专用性。例如，在矿山附近建立炼钢厂，有助于减少存货和运输成本，而一旦厂址设定，就不可转作他用，即这些资产不能流动——它们不能用于其他地方或者需要极大的成本损失，若转为他用，厂址的生产价值就会下降；(2)物质资产专用性极强。设备和机器的设计仅适用于特定交易用途，在其他用途中会降低价值；(3)人力资产专用性。在人力资本方面具有特定目的的投资，主要来自于知识和经验的积累。当用非所学时，就会降低人力资产的价值。因此，当国有企业投资是专用于特定企业或特定产业时，投资支出成为沉淀成本，很难依靠要素市场退出。
第二，由于资产市场不完全、有限理性和不确定性，以及由此产生的交易成本十分显著，也是国有经济战略性调整的障碍。在给定资产价值不变的情况下，交易成本是影响国有经济战略调整最重要的因素。资产市场不完善，实现资产交易要达成协议十分昂贵，此时中介者介入需要挣得一笔佣金，降低资产出售价值。由于交易成本极高，即使投资不是企业或产业专用性的，它们往往也是部分沉淀成本。因为旧机器市场中没有能力评价某一项目质量的购买者只支付对应于该市场中平均质量的项目价格，了解所出售项目质量的销售者将不愿意销售高于平均质量的项目，这将降低市场中项目的平均质量及其市场价格。这种“柠檬”问题[5]困扰着许多此类市场。例如，企业设备、计算机等都不是企业或产业专用性的，但是因信息不对称购买之后再出售价格仍可以小于购买价格，尽管它是新的。此时沉淀成本的产生与交易成本相关，如信息成本和运输成本等有关，导致二手资产出售价格进一步降低。更为重要的是，交易成本特别是搜寻信息成本本身也是沉淀成本，往往没有其他用途。[6]正是由于交易成本很大，劳动市场、产权市场和资本市场不完善，从而产生更大的退出障碍。
第三，折旧补偿不足也是国有经济战略性调整的障碍。不仅与企业内部资产利用率有关，而且与国有企业资产的账面价值，特别是与折旧有关。因此，折旧率也会影响沉淀成本的大小。例如，资产的账面价值因技术进步或产品更新，甚至劳动生产率提高都会给投资成本带来贬值，从而产生沉淀成本。从长期看，如果国有企业不能把过去的投资成本挣回来，它就没有能力为今后生产所必需的设备进行固定资本投资。在这里，我们以郭励弘[7]为例加以说明。1992年财政部改革，将折旧率提高到6.8％～7.8％，在1994年折旧率提高到7.2％。后来因扭亏为盈的影响，折旧率又回到财政部改革以前的折旧率水平(1998年除外)，即4％左右。如果以1994年的折旧率7.2％为衡量标准，其后各年少提折旧数额，如表4。
由表4可知，1999-2001这三年，每年都少提折旧额2000亿元左右。折旧是企业自有资金的主要来源，而且也是补偿投资成本的主要来源。每年少提折旧千亿元，也会带来极大的沉淀成本。
最后，管制或契约安排也会产生国有经济战略性调整障碍。虽然契约安排是降低交易成本的重要选择，但是在不确定性世界里，由于意外事件和不完全契约的存在，很容易导致事后讨价还价。林毅夫等[8]提出的政策性负担，主要与张军[9]提出的“隐含契约”一致，包括退休养老金、失业、医疗保险等其他一系列职工福利支出以及冗员和下岗职工的补贴等，在国有经济调整过程中都需要得到补偿。更为重要的是，国有企业目标多元化，以及企业“内部人”往往是既得利益者，更不愿意退出，从而产生更大的退出障碍。
四、中国国有经济战略性调整的方式选择
国有经济战略性调整的目标是，进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用，对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股；对于不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照“有进有退、合理流动”的原则，可实行依法转让；要积极稳妥推进，规范操作，切实防止国有资产流失。
对于一般竞争性行业，国有经济应遵循市场经济的规则与其他所有制经济进行平等竞争。其中，行业中经济效益比较好、技术水平较高的产业，国有经济要从中小企业中退出，大多采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出机制。
对于国有经济战略性调整，国有资产重组是最为重要的方式，主要包括：
第一，组建大型企业集团。大型企业集团的形成和发展主要是以盘活存量为基础，因此，要适当集中新增投资，鼓励并积极支持这种形式的资产重组。大体有两种方式：一种是国家控股，集团公司经营。这种改造形式适用于少数关系国家经济命脉的企业集团。同时，通过国家股权控制下的集团公司对不同层次企业的再控股、参股，达到运用少量国有资产控制或支配超过自身几倍乃至几十倍的资产。另一种是国家授权，集团公司控股。这种形式为国有企业股份制改造中所普遍采用。企业集团的核心即集团公司以经营合同的形式，接受国有资产管理部门的委托，管理、经营集团内部成员企业的国有资产，从而使其取得国有资产股权代表的资格，成为集团紧密层企业的母公司。在此基础上，集团公司将国有资产转化为国有股份，通过控股、参股等形式对成员企业进行股份制改造。
第二，实行公司制改造。国有企业的资产重组实际上应当是股权的重组，即实行以股权多元化为中心的公司制改造，大体有三种形式：一是对垄断性生行业、支柱产业中国有大型企业，以国有独资为主要形式的国有控股公司制改造，但数量上应严格控制；二是对产品有市场、经营管理比较好的国有中小企业，主要以有限责任公司的形式进行改制，以实现其资产重组；三是改造成为规范的股份公司后上市。通过上市在资本市场上筹集资金，也可以借助于股权的出售转让实现国有资产的战略性转移，还可以购买其他企业的股份实现扩张。
第三，实行股份合作制改制。对于一般的国有小型企业，可以通过吸收职工入股，向企业内部职工出售股权等形式，将企业改制为股份合作制。将这部分国有资产出售给企业职工，实现国有资产从竞争性行业中退出。股份合作制改制的主要形式有：增资扩股、先售后股、量化配股等。
第四，借助资本市场进行资产重组。包括：一是收购兼并。通过收购兼并进行资产重组，企业无须重复投资，重建生产线，可以迅速形成规模优势；二是出售资产。将企业的一部分资产出售，以减轻债务负担；三是利用资本或股票市场进行运作，主要包括：(1)“借壳上市”。集团公司或某个大型企业先将一个子公司或部分资产改造后上市，然后再次注入其他资产，实行重组上市；(2)“买壳上市”。非上市公司通过收购上市公司，获得上市公司的控股权后，再由上市公司收购非上市公司的实体资产，从而将非上市公司的主体注入到上市公司中去，实现非上市的控股公司、间接上市的目的；(3)资产置换。企业用其自身闲置不用的资产，将企业发展所需要的资产交换过来的活动；(4)股权再分配。通过出让、购买等方式，改变股份制企业股东股票的持有额和持有方式，使股东股票的比例和股东股票的持有额和持有方式发生变化，从而使资产重新配置，以达到股权结构的重组。
此外，国有企业重组方式还包括：(1)引资嫁接，即对有一定发展前景，但因缺乏资金，发展受限制的企业，将其与非国有企业进行资产联合，变为混合所有制企业；(2)债务重组，即对企业债务进行“债转股”，使主要债权人变成企业的控股人，由其采取措施搞活企业经营；(3)分块搞活，即对整体搞活比较困难的企业，将其有生机的部分从母体中分离出来，先行搞活；(4)破产重组，即破产还债，以承债主体的消灭来达到呆滞债务最大限度清偿，也是债务重组的一个主要方式。
五、促进中国国有经济战略性调整的政策建议
在经济转型和经济全球化条件下，国有经济布局和结构不合理问题仍然比较突出，相当一批主要企业不处于重要行业和关键领域，且规模小、实力弱；由于企业户数过多，致使国资委监管辐度过宽，实施监管成本过高，效率低下。因此，有必要继续加大国有经济战略性调整的深度和力度，以便深化市场经济体制改革，将国有经济与市场经济融合起来。为此，我们需要做到：
第一，继续大力完善产品市场、生产要素市场和资本市场，形成合理的成本—价格比例关系，降低市场交易成本，尊重契约和保护产权，包括信息、技术等无形资产市场，打破地区或行政垄断，促进资产在产业间或区域间、国内以及国际间流动，目的是为国有经济战略性调整创造良好的外部环境。
第二，继续推进大中型国有企业资产重组的同时，更需要重新塑造真正的市场经济主体。或进行技术改造，或以部分产权换资金、换技术的方式向外商开放，或以租赁方式向外商提供闲置厂房、设备和土地等生产要素，有条件情况下实施企业重组和改制。对于重组后企业的所有权或控制权显得十分重要。这是因为契约本身不完全，任何契约不可能在事前把所有事情的细枝末节都详细讲述清楚，即使写下来也不能得到第三方证实，这样契约就留下一个缺口、空隙或者含混不清的地方。谁拥有因契约规定存在缺口而引起的决策权，也就是所有权配置问题，将会影响国有企业的激励和投资决策。
第三，继续完善企业的治理结构与经营激励机制，建立问责制和责任制。依据《公司法》，确立股东代表大会、董事会和经理层，形成股东大会委托董事会制定企业重大决策，经理人员向董事会负责、经营管理公司的结构。此外，公司还设立董事会对董事会和经理人员的活动进行有效监督，建立有效的退出与进言机制。但是，那些经营国有资本的人，并不是真正的所有者，而仅仅是代理人，也会像企业经理那样，并不会真正关心财产的利益。因此，更需要考虑“用脚投票”的办法，更多依赖股票市场上的股东选择、恶意收购、兼并机制等降低代理成本，从而有效地进行国有经济战略性调整。
第四，在产业结构调整和国有企业重组过程中，政府也扮演着不可替代的角色。除了给予税收减免或加速折旧等政策以外，最简单的例子是尽量降低交易成本，提高资产交易效率。政府通过对于公共基础设施的投资可以减少交易成本，承担教育、培训以及研发和市场信息投资的成本，也可以减少交易成本，因为研发与信息搜集对于私人主体都会产生沉淀成本，政府承担了这一成本，就可以减少企业的沉淀成本。对投资者给予财政、税收、金融等方面的优惠，降低非国有企业进入的沉淀成本，也为国有经济战略性调整创造条件。
第五，建立职工社会保障制度。对于那些企业无力提供培训和实施再就业的职工或者不具备再就业条件的职工，应由国家及当地政府建立专项职工社会保障基金，以保证其基本的生存需求。例如，建立私人保险或政府保险、社会安全网(食品和福利计划)以及价格支持计划(最低生活保障标准)等。这些措施有助于国有经济战略性调整。
总之，针对1978-2008这30年国有经济战略性调整过程，蕴藏着“看不见的手”机制，这是我们需要考虑的重要问题，从而为未来国有经济战略性调整提供指导原则，国有经济战略性调整也需要服从这种规律。根据我国的具体国情，国有经济应该保持一定的规模和比重，但是这个规模和比重应该是一个动态调整过程，应该着眼于国有经济控制力和规模的对比上，不断适应市场经济体制的客观要求，在发展中摆脱不利的路径依赖，走中国特色的国有经济战略性调整之路。
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