国家治理体系视野下的政府战略规划：一个初步的分析框架，本文主要内容关键词为：战略规划论文,视野论文,框架论文,体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 建国以来，中国已相继编制了十二个五年规划(计划)，积累了较为丰富的实践经验，在推动和引导经济社会发展方面发挥了重要作用。但是，近年来，由于主客观原因，不少地方政府将战略规划作为谋求自身利益最大化的手段，忽视了规划作为公共政策的属性，使规划编制成为程式化的工作，背离了原有的定位，编制的质量效果因此大打折扣。 十八届五中全会指出，到2020年全面建成小康社会是“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”规划(2016-2020)将是以习近平总书记领导的中央领导集体主持编制和实施的首个政府五年规划，将是迎来全面建成小康社会“第一个百年目标”的最后冲刺。它不仅承载着勾勒我党百年奋斗蓝图的重大历史使命，而且作为第五个现代化——国家治理能力现代化的重要手段，其自身的深化与完善也是全面建成小康社会的重要目标之一，因此，被党和国家寄予了极高的期望。习近平总书记指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。“十三五”期间，中国发展既面临大有作为的重大战略机遇期，也面临诸多矛盾相互叠加的严峻挑战。发展环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化，这对规划编制工作提出了更高的要求。在这一背景下，如何在一个科学的分析框架下，编制一个高质量的“十三五”规划，既是各级政府需要深入探讨的重大实践问题，更是学术界迫切需要回答的理论命题。 二、理论述评 当前，西方规划理论已历经了一个多世纪的发展历程。一些学者对百年来规划理论进行了总结和分类[1-2]，从范式上可分为： (一)经验理性范式 注重物质与空间层面的组织形式，认为规划应提供终极状态意义的蓝图成果，以埃比尼泽·霍华德的“田园城市”、威廉·利弗的“日光港”、勒·柯布西耶的“光辉城”等为代表[4]。他们通过在城市规划的“蓝图”上，寄于了理想化的理念和价值观，以阐明自己对社会的追求和愿景。这些描绘带有浓厚的个人英雄主义和强烈的空想主义色彩，忽略了在经济、法律等方面的可行性，并造就了早期规划的理想主义传统[5]。
图1 西方规划思想演变图谱[3] (二)工具理性范式 二次大战后的二十年是西方城市规划的黄金时代。受战后实证主义哲学影响，这一理论认为，人类社会和自然界一样，存在着运行规律，且通过理性原则可被认知，获得打造理想化城市状态的途径，从而达到效益最大化的目的[6]。这一理念成为工具理性范式的核心。这一理论范式蕴含着强烈的社会改良思想，认为可借助理性模型形成最佳的规划实践，并采取相应的控制行动，不断改善人们的生活水平。工具理性范式理论以理性综合规划、系统规划论和程序规划理论等为代表[7]。 (三)价值理性范式 这一理论范式的核心是“程序”和“利益”，将规划视为民主的政策过程，为其注入价值判断的功能[8]。20世纪60年代至70年代，价值理性范式把关注的焦点放在规划的参与主体上，探讨规划师应发挥何种作用，涌现了公众参与阶梯理论[9]、马克思主义规划理论、激进主义规划理论、倡导规划理论、平等规划理论等一批学说[10]。这本质上是对工具理性的反思，并将其修正为“有限理性”，以便在更宽广的视野中讨论公众利益和社会公平的问题。 (四)交往理性范式 这一历史时期，西方国家市场力量非常强大，催生了民主参与式规划的探索。在尤尔根·哈贝马斯“交往行为”、安东尼·吉登斯“结构化”、米歇尔·福柯“话语权”等理论的基础上[11]，规划界迫切希望寻求一种通过对话来达到改良社会目的的方式。在这一过程中，尤尔根·哈贝马斯的交往行为学说起到奠基性作用，它认为沟通行为是多方主体通过协调互动达成一致的行动。只要维持充满活力的批判，通过“生活世界”与“结构世界”之间的交互和广泛的协作，就能达成共识，实现利益均衡与最大化。在安德鲁斯·法卢迪、约翰·佛瑞斯特、朱迪思·英尼、帕齐·希利等学者的共同参与下[12]，逐步建立了沟通式规划理论的框架。这一理论试图通过沟通、论辩、倾听和学习等过程，形成实际的共识，从而创造价值。规划师不仅仅是思考者，更多的是沟通者，是权力层与公众层的沟通纽带和信息桥梁，利用自身的专业知识促进弱势群体的参与，避免扭曲沟通，修正错误信息。在这一范式下，规划事实上已转化为多元主体沟通与协商的过程[13]。 目前，中国大部分学者接受了沟通式规划的理念，但也存在着一些质疑的声音[14-15]，认为这一理论存在着假设前提、实施过程和实践结果等理论缺陷。 ——对权力的回避脱离了中国规划实践。沟通式规划理论认为，理想状态下的规划实践应是远离权力、远离冲突的。该理论强调通过公众参与来实现公平，通过多元利益主体的合作来改变工具理性范式下的集权，忽视了现实政府的强大影响，试图避开对规划和政治之间关系检验，对产生地方冲突、强权主导的经济社会力量视而不见。在经济社会发展过程中，如果有强势而不受制衡的强权方主导了利益格局，必然存在不合作的愿望，使沟通难以进行。这一理论过分地注重了民众自下而上的一端，忽视了政府自上而下的一端。而自上而下的沟通机制才是更关键并具有深远意义[16]。仅通过讲述事实的权力来沟通意见，建立共识，难以实现社会改革规划的目标[17]。规划师在特定的政治情景中工作，无法避而不谈政治对规划的影响。规划是政府调配资源的权力之一。无论在西方还是中国，对权力的回避都是脱离实际的，缺乏对真实情景和权力关系的理解[18]。 ——完全平等地对话交流过于理想化。公众参与是沟通规划的显性要求，但是作为理论本身，它有着更加丰富的内涵：(1)各方主体在对等的平台上进行协作，构建嵌入价值观与思考方式的沟通平台至关重要；(2)遵循可理解、真诚、诚恳、合理的理性原则；(3)规划师应转变技术专家的传统身份，以更灵活的方式介入规划活动[19]。现实生活中，各群体间存在着巨大的差异，可能导致沟通成本极其昂贵，甚至因为立场等原因使沟通无法继续。尽管有学者试图用“学习”和“批判”来克服沟通障碍，但同一社会结构中不同群体获取信息的能力差异，必然再次造成差异性。这一理论还假设了规划团队完全中立和善意的立场。一旦规划团队以技术优势与强权者发生合谋，势必进一步扭曲民主沟通的基础。在制度经济学范式下，民主的东西并非是多多益善，而是在收益减去其交易成本之差为正的时候才有意义。沟通式规划理论描述的只是一个美好的愿景，与真实情景之间存在着较大的鸿沟。 ——过于强调了规划程序而忽视了规划实体。荷兰规划学者安德鲁斯·法卢迪把规划理论划分为两大类，即“规划的理论”(theory of planning)、“规划中的理论”(theory in planning)，这成为西方规划理论经典的分类方法。规划中的理论(程序理论)是规划的理论(实体理论)的外套[20]，同时这两者又是互为补充、相辅相成的重要维度。沟通式规划将规划视为一种沟通协商的过程，认为是典型的程序性规划。在这一范式下，潜在地强调了规划的程序性方面。由于缺乏明确的目标，往往会获取一些有限的、表征性的成果，可能会导致实体内容的空洞化和较为空泛的结局。因此，有必要将沟通式规划理论进一步延伸，探入真正的本体研究领域，逐步实现从方法论向本体论的转变，从而为政府战略规划的研究提供新的视角。 当前，中国正面临着物质建设与经济社会发展的双重任务，其思想还停留在西方第一代乃至第二代规划的理念上。随着经济技术的飞速发展，面对日趋利益多样化、冲突多层面、交流信息化的现代社会，规划理论受到经济社会转型的双重冲击。各地方政府规划陷入程序化的“泥潭”，亟待理论方面的指导和支撑。真正属于中国的规划理论，必须从认识论与方法论的高度，反映当代中国社会结构，关注人的基本权利，关注人的发展，以此构建政府战略规划理论的逻辑起点。 三、研究设计 规划系统中要素将按照一定的方式组织起来，与外部环境相互作用，并构成更大的复杂系统。当决策机制适应外部环境，规划要素之间将呈现协调稳定的平衡关系；当决策机制不适应时，各要素之间的平衡关系将处于不稳定的状态。本文假设战略环境是一个稳定的要素，即在一个较为理想化的规划情景中，以规划的利益主体为主线，探索政府战略规划的运行规律。
图2 基于“主体-过程-内容”的规划分析框架[3] 通过吸收尤尔根·哈贝马斯的沟通行为理论，本文将政府战略规划分为三个阶段，把真实的复杂规划世界解构为覆盖了沟通理性、工具理性与价值理性等不同类型的框架。规划并非是直线型、蓝图式的，而是一个动态性、过程性的过程，是一个多元利益主体平衡的过程。它是一种国家治理方式——政府、企业、公民等多元主体共同参与，通过社会网络、市场机制、行政方式等渠道共同作用的公共事务的治理[21]。基于此，本文提出一个初步的分析框架——“主体(principal part)-过程(process)-内容(content)”(PPC)分析框架[22]，为理解政府战略规划提供了一个大体的努力方向。 (一)规划主体 国家治理模式深刻地影响着政府战略规划编制的模式和路径[23]。中国长期实行的以政府为中心的单一治理结构，规划编制过程呈现封闭式、线性的模式和状态。随着市场经济的深化，利益主体转型分化，各类社会矛盾更加凸显，仅凭借官员一己之力，难以应对战略规划的复杂环境。第十一个五年规划(计划)已从“五年计划”改为“五年规划”，标志着规划编制的理念已发生重大变革，并逐步形成了“政府、专家与公众”三位一体的主体框架。 1.政府主体 中国现行的规划编制模式是从长期以来的计划经济体制的基础上演变而来的，如从“一五计划”到“十五计划”。在市场经济条件下，政府官员仍然掌握了大量的资源配置权力，在编制过程中占据着主导地位。他们既是有着自身利益的经济人，在考核晋升机制的激励下努力寻求自身的利益最大化；同时，又代理着上级政府、公民以及企业集团的利益，具备协调多元利益主体的天然优势，是规划编制参与主体的核心。 2.公众主体 公众既包括具有一定群体特征的组织，又包括有着主观意愿的个体，如社团、企事业单位、社会精英、普通民众等。他们是战略规划的利益相关者，虽然在数量上占优，但是如果缺乏有效的组织和意见表达渠道，将处于弱势的地位。一般来说，企业利益群体在社会中具有较高的经济地位和话语权，具备与政府合谋的动机和能力，是规划编制不可忽视的力量。 3.专家主体 主要指负责规划调研、起草和论证的规划团队。他们掌握了专业化的知识技能，并能够利用自身优势服务多元利益主体，成为彼此之间沟通的桥梁与纽带，也成为辅助政府决策的智库。在理想状态下，规划团队应该具备专业性、独立性和价值中立性等典型特征。现实情境中，很难保证规划团队不带有自己的价值判断，或者受到强势集团的影响而失去中立性。 一个高质量的规划编制客观上需要一种制度设计，使官员主体、公众主体和专家主体保持良好、有序和建设性的互动机制，确保权力在核心利益相关者之间进行规范性、有效性的配置，建立价值偏好与理性之间的平衡[24]。这也是本文所要思考和回答的重要命题。 (二)规划过程 理解了政府战略规划编制的复杂变化过程便明白，简单地套用战略管理理论或者城市规划的方法显然是不够的。按照规划主体的不同以及其作用机理，审视规划编制的进程，可以将其分为三个阶段，即战略准备、战略博弈和战略平衡阶段，以从更精细的视角观察和探讨各类变量之间的作用机制。 1.战略准备阶段 明确发展定位是编制规划的前提和基础。规划试图解决什么样的问题？从利益相关者角度来考虑，也就是“规划为谁服务”的问题。理论上，所有人都是利益相关者。但是，出于现实中成本的考虑，以及研究的便利，本文把“规划为谁服务”的命题简化为“规划为核心利益相关者服务”。因此，该阶段的核心命题即为：如何定义核心利益相关者(
核心利益相关者界定)？利益诉求通过何种方式表达(
利益诉求识别)？如何识别核心利益相关者的利益诉求(
利益诉求表达)？规划经常出现不符合实际情况的现象，难以执行和落地，在很大程度上是公众的真实偏好没有表达出来。政府应提高政务透明度，畅通意见表达渠道与途径，为公众有序参与提供制度保障；规划团队应深入基层，倾听并记录公众意见。规划团队人员构成、能力素质以及职业素养至关重要；作为公民个人，都有正当合法的利益诉求，应通过制度安排充分且无保留地表达意见。 2.战略博弈阶段 真正登上博弈舞台的是群体而非个人。在规划实践中，政府、企业和公民等基于不同的目标函数，追求自身利益最大化，显示了博弈的基本特征。这个舞台上，将聚焦于以下方面：(1)我们要到哪儿去(
博弈目标)？(2)我们能够得到什么好处(
收益最大化)？(3)我们要付出什么努力(
成本最小化)？规划团队主要从事技术(专业)性工作。但在现实情景中，技术(专业)性工作只是基础性工作，最核心的是对多元利益诉求的平衡和整合工作，成为各方博弈的纽带和桥梁。当前，政府战略规划的矛盾根源之一，就在于没有达到博弈均衡状态。而一旦达成一致的目标，就形成了初步的公共利益分配格局，为博弈阶段画上了句号。 3.战略平衡阶段 各个群体通过博弈形成具有经济效率的解决方案，但是未必代表全局的、长期的整体利益。任何一个规划也不可能满足所有群体的利益诉求。政府必须从战略和全局的高度来审视这一方案，在多元平衡中追求区域价值最大化。这种平衡不一定是效率优先，公平原则同样重要。那些没有能量参与到博弈过程的弱势群体的利益，也是政府需要考虑的因素。面对越来越复杂的决策环境，政府需要引进体制外的主体，以获取更广泛的民意基础和知识支撑。在这一环节，需要回答：(1)这个方案是否能够兼顾公平(
公众听证)？(2)这个方面是否能够体现效率的原则(
专家论证)？(3)这个方案能否实现价值最大化(
政府决策)？当前我国“公众参与、专家论证、政府决策”三位一体的制度设计，实际上是对规划社会性、经济性和政治性的综合平衡。 (三)规划内容 政策过程研究流派认为，政策过程可分为情报、提议、合法化等阶段。作为公共政策的重要组成部分，在规划的各个阶段也会产生相应的产品，如战略准备阶段是一个信息输入的过程；战略博弈阶段是一个形成共识的过程；战略平衡阶段是一个方案输出的过程。总之，在规划这一“决策黑箱”里，输入的是公众利益(诉求信息)的集合，输出的是公共利益的方案。 1.信息输入 规划的制定是一个信息抽取和整合的过程[25]。在战略准备阶段，从外部来看，需要通过SWOT的战略工具对环境信息进行全方位的扫描(
环境分析)；从内部来看，是一个松散的公众利益诉求产生、表达和综合过程(
利益相关者分析)。完备的信息是下一阶段博弈的基础。鉴于信息不可穷尽，规划调研团队应在把握
发展定位的前提下，尽可能地在信息质量和时间成本之间寻求最佳平衡点。 2.共识形成 在战略博弈阶段，实质上进行的是一个不完全信息博弈，各方参与人并不了解彼此的目标、支付与策略集。规划提供了沟通讨论的平台，为消除偏见、相互妥协奠定了基础。同时，在政府权力的保障下，规划起草团队利用掌握的信息资源，发挥了桥梁和纽带作用，推动各个持有不同观点的利益主体尽快形成共识，与之对应的是
战略目标、
战略资源配置以及
战略收益分配等。从本义来说，政府战略规划就是关于特定目标和资源配置的决策。 3.方案输出 参与博弈的群体往往是强势集团，他们往往更多地追求自身的局部利益和短期利益，无法兼顾全局、长远利益和弱势群体利益。因此，在战略平衡阶段，政府借助公众和专家的力量，启动“
社会性平衡-
经济性平衡-
政治性平衡”平衡模式，在多重目标约束中寻求最大公约数，以实现整体利益的最大化，并通过法律的程序为规划方案注入法律效力。这一阶段是政府按照其价值观以及特定时期的目标，对公共利益进行选择、平衡以及合法化的过程。 (四)PPC分析框架的优势 在把规划编制分为战略准备、战略博弈和战略平衡等三个阶段后，PPC分析框架进一步厘清了影响每个阶段的核心机制，把握了各种因素之间的相互作用，对理解政府战略规划提供了一个更加清晰的视角，并部分地克服了沟通式规划的理论缺陷。 1.政府权力 政府战略规划本质上是政府价值观在空间和时间维度的投射。从进入新世纪以来的“科学发展观”到党的十八大所提出的“国家治理”理念，都隐含着政府执政理念的演进与变化。在中国政治体系中，规划是决定各级政府之间权力边界的重要载体，也是调节市场无形之手和政府无形之手的政策工具。与沟通式规划对权力的忽视相反，在PPC框架下，政府权力与专家知识、公众参与相结合，建立了自上而下与自下而上相辅相承的联动机制，构成了“知识+权力+民意”的规划结构。这恰恰是保障规划顺畅运行的根本； 2.民主与集中 沟通式规划理论强调，各方应在可理解、真诚、诚恳、合理的原则下展开平等的沟通。但由于主体差异性，这种设想更多地停留在理想状态。PPC框架的整个过程是开放的，通过纳入集体和民主的元素，集体理性代替了个体理性，理想状态转化为现实情境。在战略准备阶段，通过利益表达机制形成群体的利益诉求，这是第一次从民主到集中的过程；在战略博弈阶段，各群体在民主环境中博弈达成共识，集中形成公共利益的初步方案，这是第二次民主集中的过程；在战略平衡阶段，通过的民主程序，政府集中决策并使规划上升为法律，这是第三次民主集中的过程。每一次利益诉求的发散和收敛过程中，都经历了质的飞越，为在更广阔的层面沟通打下基础； 3.实体与程序 在《理解媒介》中，马歇尔·麦克卢汉指出，我们习惯于把所有的事物都分裂开来。但是在事物运转的实际过程中，媒介就是讯息。类似地，沟通不仅仅是规划理论的方法论，也可以作为规划本身来对待。在PPC分析框架中，规划既是名词，也是动词：作为名词，是指规划所涉及的对象和内容，是一套文本，代表着规划实体；作为动词，是指实现规划目标的过程，是一种行为，代表着规划程序。规划过程和内容存在着相互转化的内在机理，在每一阶段都存在相互呼应的方法论和本体论。只有方法论和本体论的互融互通，沟通式规划理论才能从理念层面落地，在真正的社会实践中获得新的生命力。 四、案例研究 五年规划、主体功能区规划和城乡统筹发展规划等都是中国特定的政治社会语境中政府战略规划的呈现形式。从国内来看，五年规划涉及到中国经济社会生活的方方面面，应用实践丰富，在中国公共政策舞台上扮演着举足轻重的作用；从国际来看，中国的五年规划编制是世界持续时间最长、涉及人口最多的公共政策学习过程[25]。同时，国家级规划相关文献相对容易收集，具有一定的可操作性。因此，本文选取中国“十二五”规划编制作为案例，藉此检验PPC规划分析框架的有效性。 (一)规划主体：由一元主体向多元主体转变 党中央、国务院强调，要增强开放度和透明度，使“十二五”规划编制成为一个听取民意、集中民智、凝聚民心的过程。以国家发改委为代表的国家部委，利用互联网、手机短信平台、电子邮件、座谈会、有奖征集建议等多种方式，为公众参与规划编制创造了条件和平台。70多个科研院所、大专院校等通过公开竞聘、接受委托等形式，对40个专题进行了专项研究，形成了500多万字的专题报告。这些专项研究有助于从不同角度对同一问题提出不同的构想，对中央规划扩展视野特别有好处。通过这些实践，推动了规划编制由单一的主体向“公众参与、专家论证、政府决策”的三位一体编制模式转变，对于提高合法性、合理性和权威性发挥了重要的作用。但是，中国并没有建立一个合理的结构性约束机制，以保证公众和专家在规划编制过程中的作用和地位。政府官员在考虑公众和专家意见时，具有较大的主观性与随意性，对于议程设置、方案选择等方面具有垄断性权力。如果不能尽快建立有效的约束机制，无论具有理性知识的专家，还是在价值偏好判断中占据优势的公众，都将处于边缘的地位，造成三位一体编制模式的尴尬与困境。 表1 中国专家团队参与“十二五规划”研究情况[26]
(二)过程与内容：一个“集思广益”式的决策实践 “十二五”规划编制分为中期评估、前期研究、形成思路、起草建议、通过建议、编制纲要、专家论证、意见征求、人大审批、授权发布等10个步骤[27]。根据其核心任务，可将其提炼为战略准备、战略博弈和战略平衡三大阶段。鉴于过程与内容有着内在的逻辑性，本文按照PPC分析框架进行分析。 1.战略准备阶段 科学发展观的核心是以人为本。中央决定以转变发展方式为主线，使发展成果普惠民生。这样就将价值判断的天平更多地指向了老百姓，由此明确了(
)核心利益相关者的识别问题。那么，老百姓最关注什么问题(
利益诉求表达)？由于中国公民社会尚处于发育过程中，缺乏民间中介组织的桥梁，老百姓更多的是被动式参与，主动权掌握在政府手里。在政府主导的前期研究和全面调研的基础上，老百姓的利益诉求逐步清晰化，来自各个阶层、各个地方的分散、碎片化的意见通过规划团队的桥梁，不断转化为较为集中和系统的意见[28]。以我国发改委建言献策为例，征集到的内容比例为：民生和社会建设类(25%)，统筹城乡区域发展类(16%)，科教人才类(11.5%)，资源环境类(8.9%)。这些调研活动在一定程度上将为明确核心利益相关者诉求(
利益诉求识别)提供了重要的参考。根据老百姓的意见，“十二五”规划充实了推进收入分配改革、加快残疾人事业的发展、优先发展公共交通、发展生物质能等章节内容。 这一阶段的最重要的产品是信息。做任何一个规划，首先要对环境进行分析。规划文本所做出的“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”(
环境分析)的研判，给整个“十二五”规划确定了总的基调。通过(
)利益相关者的分析，人民群众在新的历史条件下对消费、住房、医疗等民生问题有了更加迫切的需求，“十二五”规划应正视并解决这些问题。因此，就不能延续中国传统的固定资产投资驱动发展模式，而是以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，保障和改善民生，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。这个(
)发展定位是整个规划的灵魂，也就是规划为谁服务的问题。 2.战略博弈阶段 虽然规划形成过程中越来越重视公众、专家等作用的发挥，但是他们完全成为与政府影响力相当的力量尚需时日。因此，在博弈过程中，更多地体现在中央和地方两级政府内部利益的竞合。作为政府战略规划来说，最重要的战略目标就是经济增速。长期以来，“保8”不仅仅是一个简单的数字，更重要的是它背后蕴含着稳定、就业以及其他方面的多重考量。根据发展方式转变(
)的要求，中央下决心将经济增速定为7%(
博弈目标)。但是，从规划文本来看，全国28个省份增速平均为11.07%(北京、上海和浙江略低)，远高于中央预设目标。这一差异显然体现了两种不同的发展思路。中央强化了节能减排和科技创新的要求，以推动经济社会可持续发展；若选取GDP能耗和R&D支出比重作为变量，90.3%和80.6%的省份均按按下限或低于下限设置目标，显示了双方对成本付出(
成本最小化)截然不同的态度，也体现了反映了地方对现有发展路径的依赖。在收益最大化(
)方面，对于中央来说，通过创新驱动发展实现经济社会转型，是基于长期利益的考量。但是，对于地方政府来说，在官员晋升机制以及短期利益的刺激下，依靠固定资产投资驱动无疑是难以割舍的战略选择。明确体现提出固定资产投资增长率的16个省份中，其增长率达19.44%，远远高于GDP增幅。 作为博弈结果的体现，规划内容反映了中央和地方在某些方面达成了妥协和折中。如广义上的经济增长目标，应包括中央的7%以及与之支撑的31个省份经济增速目标，并构成了“十二五”规划的战略目标(
)体系。如何支撑这一目标，需要进行一系列的战略资源配置(
)——“十二五”规划指标体系就是一种资源成本的配置机制。中央在降低增速的同时，强化了对环境资源和科技创新的要求，并通过行政的力量强制下达给地方政府，以实现转变发展方式的国家意志。在战略收益分配(
)方面，存在着政府、企业和居民等三个主要分配主体。如果一方分配比重提高，势必另外两方就要下降。中央明确了人均收入增长不低于GDP增速的原则，但未明晰企业和政府的分配比重。在省级政府指标设计方面，贯彻了居民收入和GDP增长同步原则。但是，提及财政收入的21个省份的规划文本中，政府财政收入平均增长14.22%，显著高于GDP增速。这三者之间分配关系并不清晰，部分源于企业和公众无法实质性参与博弈过程。因此，这一过程就实质上就演变为中央和地方政府之间追求自身收益最大化的过程。
图3 基于PPC分析框架的战略准备阶段
图4 中央与各地“十二五”经济增长速度比较
图5 基于PPC分析框架的战略博弈阶段 3.战略平衡阶段 经过战略博弈阶段，围绕规划文本的反复修改，事实上已经形成了规划的初步方案。而这一方案要获得法律上的认可，形成共同行动纲领，必须经过公众听证、专家论证和政府决策这三个环节。公众听证(
)并不具体指某一个特定的时间点，而是贯穿于整个编制过程中。从2010年1月开始，规划编制团队就开始广泛征求地方政府、国家部委、党外人士以及基层群众代表的意见，为两会审议工作做好准备。政治局常委等中央领导也分赴各地展开座谈会，了解基层民意，与广大群众展开互动交流。这些工作不仅为规划的公共性奠定基础，也为未来的实施注入了民意基础。“十二五”规划专委会是由王春正、吴敬琏、刘洪、姚中民等40多名在各个领域顶级专家组成，他们在经济、科技、教育等方面拥有深厚的造诣和丰富的经验。2010年底至2011年初，他们发挥自己的知识优势，组织了3次规划咨询论证(
专家论证)。论证报告送到全国人民代表大会审阅，提高了方案的科学性、经济性。随之，2011年1月5日-3月14日，规划草案分别经过国务院常务会议、中央政治局常委会、国务院第五次全体会议、政治局会议等多论讨论，并经全国人大财经委员会预审查，最后在全国人大十一届四次会议上以96.65%的支持率通过(
政府决策)，成为指导中国社会经济社会发展的行动纲领。 一个好的规划，应该体现各个群体、各个阶层的利益诉求，体现公平公正的原则(
社会性平衡)。在“十二五”规划编制中，政府组织了多轮、多群体、多层次的意见征求活动，以更加充分和全面地反映不同群体的声音。值得注意的是，互联网等新媒体畅通了公众意见表达渠道的同时，又造成了“数字鸿沟”，使得部分弱势群体再次成为参与的“弱势群体”。为此，政府组织了多种多样的调研活动，特别注重吸收弱势群体意见。由于规划承载平衡多重目标的任务，既要促进经济增长，又要在经济发展、公共服务、资源环境等相互均衡分布中追求整个社会效率的提高(
经济性平衡)。国家规划专家委员会担当起这一重任，一方面，专家委员背景的多元化有利于规划多视角的平衡；另一方面，专家委员们集思广益、群策群力，共同为规划的整体经济性和科学性提供智力支撑。作为中央政府决策者，在专家论证的基础上，在更宽广的视野里进行综合的平衡(
政治性平衡)，推动“五位一体”协调发展，妥善处理各方利益关系。在政治性平衡阶段，规划往往演变成一个次优方案，如出于改革与稳定的考虑，对地方政府传统发展模式进行了一定的妥协。
图6 基于PPC分析框架的战略平衡阶段 (三)PPC分析框架视角下“十二五”规划编制的经验启示 改革开放以来，中国市场经济逐步深化，社会阶层加速分化，利益格局日趋多元化，规划编制环境日趋复杂。在这一背景下，通过PPC分析框架来解释“十二五”规划的编制过程，可以获得更为清晰而深刻的理解和认识。本文从决策主体的角度，将规划过程解构为利益表达、博弈、平衡等核心机制。在把握外部机遇与挑战的前提下，如果每一个机制都稳定运行，并达到信息的完备、博弈的充分、平衡的合理等相对理想状态，形成的规划必然是一个高质量的方案。 ——在战略准备阶段，中国的群众路线在这一阶段发挥了重要作用。规划团队能够深入群众，了解百姓疾苦，部分弥补了弱势群体无法深度参与规划的制度缺陷。中国已形成了一套集思广益制定规划的机制安排，其民主实践已超越了“碎片化”政策过程的传统观点。但是，需要指出的是，真正独立的利益表达机制应建立在一个多中心、多层次、网络化的社会治理体系中，并在国家治理现代化进程加以完善[29]。最根本的途径，还是随着公民社会的逐步成熟，通过社团中介组织等制度设计，主动式、实质性地参与公共政策议程，这是国家治理现代化的重要基础。 ——在战略博弈阶段，可以很清晰地看到，中央和地方两股力量博弈在“十二五”规划编制中的竞合过程，集中反映了两级政府对发展方式、战略路径等方面的不同理解，也从另一个侧面说明了改变路径依赖的艰难性。过度地追求经济利益，必然付出环境资源等方面的代价。“十二五”规划中期评估报告显示，大部分任务和目标实施进展顺利，但是，中央力图控制的节能减排等关键指标进展缓慢，其发展主要动力依然来自大规模的投资驱动，平衡型的增长战略没有真正落地。这恰恰是双方博弈没有形成真正有效共识的环节。 ——在战略平衡阶段，单纯的博弈机制无法避免市场失灵以及搭便车等现象的发生，也无法从一个长远的时间和全局的框架解决多个维度的利益冲突和矛盾。政府的权力是人民赋予的，不能仅仅考虑能够强势集团的共识，而是要统筹考虑全社会的福利，并从一个更长远的周期和维度内寻求长治久安。“十二五”规划由过去简单的保增长，逐步向全面协调可持续发展方向转变。这种变化平衡了各种增长行为的收益和代价，是一种科学发展的理念。如果不能理顺内在的逻辑，社会经济系统出了问题，可能会让整个社会付出沉重的代价[30]。 五、结论与建议 本文立足中国国情，从西方沟通式规划切入，构建了一个初步的分析框架。同时，以中国“十二五”规划为例，在文献允许的范围内，检验了分析框架的有效性。如果我们能够严格按照规划三个阶段进行编制，有非常深刻而广泛的讨论，在此基础上形成共识，有没有规划方案文本都不是那么重要。因为规划的本质是一个复杂而深刻的利益整合过程，它承载的就是对社会矛盾和冲突的调和，并提供社会共识和战略指引，从而构成社会前进的动力。任何回避或者忽略文本背后激流暗涌的利益整合过程，必然使规划失去原本的意义，使之沦为一文不值的谈兵之纸，无法真正落地。而不少地方政府在规划过程中缺乏广泛深入研讨，缺乏上下左右的互动，有意无意地回避社会矛盾。他们在战略准备阶段对信息的搜集更多地是象征性意义，在战略博弈阶段更多地是政府体系内部的利益调和，在战略平衡阶段即使程序严谨，必然也是一个缺乏内容的规划，是一个政府自身的规划而不是整个区域的规划。 要想真正推进规划编制的科学化发展，涉及到规划由蓝图向公共政策转型的重大课题，这是一个系统性、长期性和艰巨性的公共治理工程。结合PPC分析框架以及“十二五”规划编制案例，可以从以下方面得到启示： (一)坚定简政放权的思路，建立多元制衡的规划主体结构 从某种意义上来说，规划陷入程序化的泥潭，根本原因不在于规划本身的定位，而是在于政府在经济社会中的自身定位。作为政府的有形之手，规划的作用不是要减弱，而是将自身融入国家治理体系中，作为治理现代化的重要平台重点推进、率先推进。这也是一个简政放权、还政于民的过程。规划应重侧重于提供公共物品或者服务的供给与分配，避免过于干预具体产业或者竞争性领域。如果政府始终无法理清与市场的关系，无法摆脱裁判员和运动员的双重身份，也就难以从规划的一元架构中脱离出来，从根本上构建多元化、相互制衡的规划主体结构。 (二)坚持依法治国的理念，强化公共政策的平台功能 未来规划理论的理念需要进一步转变，在PPC框架的指引下更多体现公共政策的分配功能和平衡功能，推动政府战略规划从蓝图功能逐步向公共政策功能转型。应在依法治国的国家战略下，致力于为公众参与营建一个信息透明、博弈公平的制度环境，把政府战略规划真正纳入法治化轨道，让利益相关者勇于发声，在公平、透明和法治的环境中开展辩论和博弈。这也是未来国家治理体系建立和发展的一个方向。 (三)坚持平衡发展的思维，提升规划的系统性与长期性 适应新常态、引领新常态，必须有新理念、新思路。“十三五”规划应进一步摒弃“唯GDP论”的思维，致力于追求更加系统和平衡的新型增长模式。要在结合短期利益和中长期利益的基础上，更加注重以解决长远问题的办法来应对当前挑战，而不是一味追求经济的高速增长。要基于经济新常态的大逻辑，在“四个全面”顶层设计之下，突出规划的连接性、开放性、制度性、开拓性，对经济社会做出系统性、全局性和制度性的战略安排，确保迈向全面小康社会目标的最后冲刺阶段不失速、不跑偏。 当然，本文只是提出了一个初步的分析框架，还存在理论薄弱、实践不足等问题。需要沿着这个框架的方向进一步深化研究。要坚持民主、效率与公平等基本原则，用国家治理的实践不断完善和丰富PPC分析框架，并以PPC分析框架去指导和服务于国家治理的实践，实现理论和实践的有效互动，为中国的政府战略规划理论完善不断作出探索。
标签：企业战略规划论文; 治理理论论文; 利益相关者分析论文; 战略分析论文; 团队沟通论文; 决策能力论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;
