民族区域自治与计划生育——兼论蒙古族的人口增长，本文主要内容关键词为：蒙古族论文,计划生育论文,人口增长论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：本文从人口增长与民族区域自治、人口增长与民族经济发展、人口增长与生态环境等方面，论述我国贯彻执行正确的民族政策，在各民族走向共同富裕的过程中，既重视发展少数民族人口，又注意人口的适度增长；说明计划生育同发展民族教育一样重要，二者相辅相成，对于民族素质提高和民族繁荣都是不可缺少的，本文对蒙古族人口增长和开展计划生育的基本经验概括地作了初步介绍。
关键词：人口 蒙古族人口 民族区域自治 民族繁荣
少数民族人口政策 计划生育
一、人口增长与民族区域自治
在我们社会主义中国，各民族不论人口多少，地域大小，社会发展程度高低，都对祖国历史和社会主义建设作出了宝贵的贡献，都是我们民族大家庭中平等的成员，在国家的政治、经济、文化和社会生活的各个领域中，都享有平等地实行民族区域自治制度，是由我国国情决定的。其中，就包括了我国人口关系的显著特点。中国各民族在长期的历史发展中，迁徙流动，交错穿插，在全国形成以治族为主体的各民族大杂居小聚居的状态，历史形成的这种民族分布状况，已经使各民族彼此不能分开。蒙古族是我国最早实现民族区域自治的少数民族，主要聚居在内蒙古自治区。但现在内蒙古汉族人口占多数，蒙古族人口超过半数的旗县仅有科尔沁右翼中旗、新马尔虎左旗、科尔沁左翼中旗，科尔沁左翼后旗、库伦旗、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗和镶黄旗等11个。蒙古族和汉族等兄弟民族形成大杂居小聚居，杂居中有聚居，聚居有杂居。在长期的历史发展中，各民族共同开拓祖国的疆域，繁荣和发展祖国的灿烂文化，在反对产国主义的压迫和民族解放的斗争中形成了互相依存、互相帮助、不可分离的关系。社会主义制度建立后，在各民族根本利益一致的基础上，形成了“汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族”这样一个民族平等、民族团结的政治局面。因此，本文在论述蒙古族人口增长与计划生育问题时，就必然要联系汉族及其他民族人口的问题。
少数民族的人口，解放前一般都比较少，有的是很少。许多少数民族在帝国主义、封建主义和官僚主义“三座大山”压迫下，疾病蔓延，人口长期停滞甚至呈现下降趋势。“显然，要使少数民族自立起来，真正成为国家的主人，不适当发展人口不行。”①新中成立后如果不能扭转人口下降的趋势，并且进一步适当发展人口，就谈不上民族的发展和繁荣，也不利于培养大批民族干部，实行民族区域自治。同时，少数民族聚居的地区，一般都有人口少，而占的地方大，自然资源丰富等特点。随着经济建设的发展，自然资源的开发，生产规模的扩大，对劳动力的需求必然随之增长。因此，人口的增长在一定历史时期，是民族发展的重要标志。所以，解放以后，党和政府少数民族十分关怀，为了少数民族的利益，为了顺利地推行民族地区自治，增强民族团结，突出地实行了发展少数民族人口、鼓励生育的政策。1951年毛泽东主席在接见西藏致敬团时，针对西藏人口下降的状况说：“过去的反动统治，清朝皇帝、蒋介石都是压迫剥削你们的，帝国主义也是这样。使得你们人口不得发展，经济消弱了，文化也没有发展。”“西藏地方大，人口少，人口需要发展。”②1953年中央民族事务委员会第三次（扩大）会议通过的《关于内蒙古自治区的基本总结》，对少数民族人口提出了“贯彻‘人畜两旺’的方针，牧业区的人口一般是不兴旺的，要发展畜牧业的生产，同时必须使人口兴旺。因此，人民健康和人口增加，在牧业区工作中，也具有头等重要的意义。”50年代全国曾兴起讨论节制生育的热潮，但中央发出的批示中多次强调：节制生育“少数民族地区除外”。
由于人民政府采取了一系列的有效措施，少数民族人口很快就结束了长期停滞或锐减的历史，开始迅速增长。1947年内蒙古自治区的成立，揭开了了蒙古族人口史的新篇章。自治区人民政府为发展和繁荣蒙古族和其他少数民族人口，做了大量的卓有成效的工作，对危害各族人民生命和健康的传染病进行普查普治，以最快一速度改变无医无药或缺医少药，性病、鼠疫、天花等疫病猖獗的局面，改善各族人民的生产和卫生条件。因此，区内的蒙古族人口1949年比1947年增长了0.36%，虽然平均年增长率仅为0.18%，但却扭转了人口下降的趋势，一跃而转向上升。1953年比1949年增长了17.96%，平均每年增长达4.22%。1953年至1990年各个阶段，年平均增长率一直保持在3.5%左右。与此同时，全国蒙古族人口，1953年至1990年各个时期，年平均增长率步步提高。1953年至1964年，平均每年递增2.72%；1964年至1982年，平均每年递增3.11%；1982年至1990年，平均每年递增达4.36%。1947年，内蒙古自治区蒙古族人口占全区人口的比重14.81%，1990年上升为15.73%。全国蒙古族人口，占全国总人口的比重也逐步上升，1953年为0.25%，1964年为0.28%，1982年为0.34%，1990年为0.42%。
蒙古族历史上最盛的时候约有四五百万人口。③这是在14世纪中叶元朝极盛时期，国内蒙古族（包括今蒙古国）约300多万，四大汗约100多万。今天，我国蒙古族人口已经达到500万。如果再考虑到蒙古国近200万以及其他一些国家和地区的蒙古族人口，其数量则远远超过了元代鼎盛时期。蒙古族人口的迅速增长，是新中国民族政策的正确的体现，它对于实行民族区域自治，实现民族平等，增强民族团结，促进民族自治地方经济和社会发展，无疑发挥了重要的作用。
现在，相对于全国总人口来讲，内蒙古自治区的人口，蒙古族人口，所占的比重并不大。但仅仅看到这一点是不够的。很重要的是相对于内蒙古自治区的经济社会进一步发展，相对于内蒙古地区的资源、环境，相对于民族区域自治的前景，人口增长过快就显得有许多方面很不适应了。为了巩固和发展民族区域自治，为了蒙汉各族人民物质和文化生活水平的不断提高，就要注意适当控制人口增长。
二、人口增长与经济发展
人口是物质资料生产的主体和基础，人口数量和人口密度是社会分工协作的必要前提，生产力的发展最初都依赖于人口和劳动力的增长。人口增长和社会物质资料生产相互适应，就会促进社会经济的发展；反之，两种生产比例失调，就会对社会经济的发展起阻碍作用。内蒙古是祖国北部边疆的一块宝地，历史上人口稀疏，劳动力短缺，便于谋生，自古以来便是华北、中原和东部沿海地区农民、工匠和商贩仰慕之地。时逢天灾战乱，背井离乡出塞者更是络绎不绝，久而久之，便形成了“走西口”、“闯关东”的传统。翻开内蒙古的历史画卷，不难看出，蒙古族社会经济的发展，历来是与人口增长相伴随的。在历史上，蒙古族劳动力的不足，往往通过接纳和融合汉族等其他兄弟民族的人口，才在一定程度上得到弥补的。解放以后，蒙古族人口迅速发展，是主要是靠自然增长，同时部分地也接纳和融合了一些汉族人口。例如，60年代初蒙古族牧区领养数千名华东地区的孤儿，对于发展牧业人口和以后牧区的建设是有好处的，符合当时“人畜两旺”的需要。
必须肯定，蒙古族和其他少数民族解放以后人口的迅速增长，是件好事，它是民族发展的必要条件和民族繁荣的重要标志之一。问题在于全国少数民族和少数民族地区，除了个别的少数民族和少数民族地区以外，大多数少数民族和少数民族地区，普遍存在着人口增长速度和经济、社会发展速度不相适应。大多数少数民族地区，在发展民族互助合作过程中，汉族人口增加过多，这是问题主要的方面；其次，少数民族人口增长速度也过快，这一方面也不可忽视，因为它也不利于少数民族和少数民族地区经济、社会的发展，以及少数民族家庭经济负担过重、子女教育等问题的解决。
拿内蒙古自治区全区来说，1947年至1978年，总人口增加2.3倍，其中汉族人口增加2.4倍，蒙古族人口增加1.4倍，均大大超过了同期全国人口增长76.5%的幅度。在此期间，内蒙古工农业总产值虽然和全国平均增长速度相近似，同样增长了10倍左右，但人均工农业总产值只增长2.6倍，只等于全国人均增长5.1倍的一半。说明内蒙古人口增长速度与经济增长速度不相适应的程度已经相当突出。内蒙古人均国民收入，在发展国民经济第一个五年计划期间(1953-1957)，每年平均比全国水平高60多元（内蒙古198.8元，全国131.6元）；可是到了第五个五年计划期间(1976-1980)，倒过来了，全国平均水平比内蒙古高出了60元（全国315.6元，内蒙古256元），这个大的变化显然与内蒙古人口迅猛增长密切相关。内蒙古的人均耕地面积，1947年为10.6亩，1979年下降到4.3亩；1947年至1990年的粮食产量虽然以年平均3.8%的速度超过全国建国以来3.3%的速度增长，人均粮食产量突破了450公斤，但也没有超过1953年474公斤的最高纪录，而且从1969年起，由“余粮户”变成“缺粮户”，到1990年才又达到基本自给。从畜牧业经济与全区人口增长的比例关系上看也不相适应。全区牲畜头数，1979年比1952年增长1.5倍，而同期全区人口增长1.6倍；人均牲畜头数，1952年为1.86头（只），1979年降为1.79头（只），人口增长快于牲畜的增长。再看牧区人口与畜牧业的比例，1952年，全区牧区人口为29.6万，1979年达到127万，增长3.3倍，而同期牧区的牲畜头数（不包括农区、半农牧区的牲畜），由696万头（只）增加到1879万头（只），增长1.7倍，因而人均占有量从1952年23.5头，下降到1979年的14.8头，下降了37%。锡林郭勒盟1990年牲畜头数突破1000万，达到1076万头（只），比1965年增长19%；但全盟牧业人口由1965年的10.2万增至1990年的19万人，增长了84.7%。④当然，这种情况与多年来大量汉族人口移入牧区不无关系。如锡林郭勒盟阿巴嘎旗，1958年全旗总人口为1.17万人，其中蒙古族占87.3%，全旗人均拥有牲畜40头（只）；1960年，人口激增到2.26万人，几乎增加1倍，蒙古族人口所占比重下降为42.6%，全旗人均牲畜下降到27头（只）。到1979年，全旗人口3.6万多，人均占有牲畜下降到14.4头（只）但不能认为蒙古族人均拥有牲畜的头数是普遍下降的。据锡林郭勒盟苏尼特右旗的调查，1949年至1986年，37年间，蒙古族人口增长2.96倍，牲畜增长3.69倍，1949年蒙古族人均拥有牲畜22.7头（只），1986年增加到30.5头（只），37年共增加7.8头（只）⑤。调查表明，这个旗蒙古族人均拥有的牲畜头数有所增长，只是增长缓慢。而蒙古族生活水平的提高，相应地也就比较缓慢，它也意味着人口增长与经济发展不相适应，畜牧业生产发展的成果，大部分被人口的增长抵消了。而且，实行“人畜两旺”政策的结果，人口增长比牲畜增长更加旺盛的情况，也确实是厚在的。据锡林郭勒盟苏尼特左旗等地的调查，解放初蒙古族牧民人均拥有牲畜18头（只），1965年增加到121头（只），但到1991年下降到60头（只）⑥。锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗罕乌拉嘎查，1960年共有64户、450多人，1988年增加到200多户、1300多人。嘎查党支部书记普日布说：“人口确实发展得很快，这样发展下去，再过十几年牲就没处放了！”这位书记已经看出了人口增长太快，不适应畜牧业发展的前景。这种情况已经严重影响部分牧民脱贫致富和人口素质的提高。例如，锡盟锒黄旗文贡乌拉苏木共405户、1785人，其中人均牲畜不足15只或年纯收入不足300元的贫困户，1991年有32户、166人，占总户数的7.9%，总人口的9.3%。造成贫困的原因中，由于家庭人口多、开支大，如孩子多上学费用大，占34.4%；由于家里有长期慢性病人，医疗费开支大，占28.1%；还有一些新分出来的家庭，由于原来基础较差，随着孩子增加，人均牲畜数逐年降，占15.8%。⑦
在牧区，人口的增加，意味着必须增加既是生产资料又是生活资料的牲畜。而作为草的消费者，牲畜的增加会加剧草畜矛盾。因为对一定地区来说，有限的草原面积在一定时间中的产草量总是有限的，而有限的产草量则规定着畜群的发展规模。据1980年牧业年度的统计，内蒙古自治区天然草场载畜量已经超载的盟市，有哲里木盟、昭乌达盟（赤峰市）、伊克昭盟、巴彦淖尔盟、呼和浩特市和包头市。⑧如果人口增长过速，不仅会使牧区陷入人畜、草畜等矛盾中不能自拨，而且还将使牧区在经济上的优势逐渐消失。牧区经济上的优势，一方面得惠于畜牧产品比较利益高于农产品，另一方面也在于人口数量少、密度低，因而牧民年人均纯收入比农民高得多。由此可见，不论从有利于解决人畜、草畜矛盾，合理利用草原，发展畜牧业生产，还是从有利于提高牧民生活水平出发，都必须重视人口问题，对人口过速增长予以控制。
三、人口增长与生态环境
人口和资源、环境的关系，是当今世界各国都十分关心的问题。近年来，我国政府和各界人士也很重视。内蒙古地区同样存在这个问题。70年代末，80年代初，中国科学院兰州沙漠研究所的科技人员，经过历时3年的科学考察，初步查明我国北方地区在半个世纪以前形成的沙漠化土地面积约12万平方公里，占我国总面积的1/80。近半个世纪以来新形成的沙漠化土地面积约12万平方公里，占我国总面积的1/80。近半个世纪以来新形成的沙漠化土地约5万平方公里，再加上15.8万平方公里的潜在沙漠化土地，总面积达到32.8万平方公里，已占我国总面积的1/30。这些沙漠化土地遍布东北、华北、西北12个省、区的207个旗、县、市，占北方地区总面积的10.3%。北方沙漠地区不断扩大的原因，基本上是人为经济活动不合理造成的。在新形成的沙漠化面积中，因滥垦、过牧和采樵造成的占85%，因水资源利用不当和工矿、交通、城镇建设破坏植被所致的占15%。而这些人为经济活动不合理的因素，都在不同程度上与人口的过速增长有牵连。蒙古族人口主要集中分布在北方沙漠化地区，因此，高度重视人口与生态环境的平衡协调，非常必要。
经济要发展，社会要进步，各族人民生活水平要提高，人类就不能在大自然面前俯首听命，无所作为，而必须不断地进行物质资料扩大再生产。同时又不能盲目地任意掠夺自然资源，必须认识和掌握生态经济规律，采用先进的科学技术，保护自然，改造自然，合理地利用自然资源。既要有物质输出，又要有投入和建设，保持生物圈平衡的基本稳定，使自然资源能够持久地得到利用。人类对自然资源的开发利用，不仅创造了巨大的财富，而且已经积累了丰富的经验。然而，迄今为止，还相当普遍地存在着不合理利用的现象，从而带来了一系列的环境问题。
解放以后长时期内，我们忽视了认真总结历史上蒙古族地区人口增长的经验教训，对人口急剧增长可能带来的消极因素缺乏足够的认识。历史的教训告诉我们，在落后的生产技术和无视生态平衡的条件下，人口过速增长，必然不断增加人口对自然资源的压力，引起对自然资源开发的迫切性，容易造成对水土、草原、森林等资源过量的和不合理的利用，如滥砍林木，乱垦草原，过度放牧，拦河截水或与江河湖泊争地，以及大量捕杀野生动物，等等，导致地表植皮锐减，生态失衡，随之而来的是水土流失，耕地和草原退化、沙化，鼠虫害泛滥，环境恶化，结果由于违背了生态平衡规律而遭到客观无情惩罚。特别是蒙古族地区的生态平衡本来就十分脆弱，气候寒冷，干旱风大，土地成砂母质普遍，鼠虫害比较严重，稍有疏忽，很容易破坏地表植被，酿成水土流失，或土地沙化、退化。从内蒙古全区来看，1960年沙漠化面积733万公顷，到1980年达1067万公顷，20年间扩大330万公顷，平均每年增加17万公顷。草原退化的基本标志是，草的高度降低，盖度变小，产草量下降，优良牧草减少，牲畜不适口的牧草增多等。50年代末，退化面积占占草原面积的18%，到70年代末，退面积占30%。在退化程度上，西部地区重于东部地区，南部地区重于北部地区；半农半牧区重于牧区。如呼伦贝尔草原退化面积占天然草场面积的24.5%，锡林郭勒草原占41.2%，科尔沁草原占38.5%，乌兰察布草原占39.7%，鄂尔多斯草原则达到80%。全区产草量由东到西平均下降30-60%。水土流失最主要的原因也是由于地表植被的破坏。内蒙古水土流失面积1980年为1867万公顷，占土地面积的15.7%，有53个旗县存在着程度不同的水土流失问题。
在沙漠化和水土流失地区，农田、牧场缩小，土地盐渍化，土壤瘠薄，生产力显著下降。据中国科学院兰州沙漠研究所在伊克昭盟的测定，强度沙漠化土地的有机质损失67-90%，氮素损失50-90%，磷素损失50-75%，土壤保肥能力降低50%左右，黄河流域水土流失区每年输入黄河的1.8亿吨呢沙中，损失有机质60万吨，氮、磷、钾280多万吨。内蒙古的低产田多和劣等草场面积广，主要就因为土壤肥力降低的缘故。
由于沙漠面积的扩张，森林面积的缩小，草原退化等，使空气中水分减少，风沙增多，温差加大，气候变干。从70年代和50年代平均年降雨量对比来看，乌兰察布盟平均减少21毫米，伊克照盟平均减少25毫米，哲里木盟平均减少80毫米。锡林郭勒盟阿巴嘎旗1953-1960年空气平均相对湿度为62%，1961-1970年降到56%，年平均气温由0.1℃上或到0.8℃；年平均大风日数由47.9天增加到97.3天，沙暴日数由2.6天上升为8.3天。因为长期以来气候干旱，湖水蒸发和渗漏量大，河流上游植被减少、泥沙增多，以及灌溉用水等，使湖泊变浅、变小，水质变咸，有些已经干涸，高原上常见有古湖泊遗址，它的岸线远较现在湖岸为高，面积远较现在为大，在低洼处常有大片干燥的盐土存在。额济纳旗的古乃湖和居延湖，在历史上都曾是有名的大湖，如今已干涸，那里的汉代烽燧，西夏古城废墟，均已被沙丘所埋没。由于气候干旱，植被破坏，补给量减少和对水资源开采利用不合理，以致地下水位大幅度下降。如赤峰市过去打的井水位普遍下降2-3米，英金河流域地下水位下降近10米，西辽河地下水位形成以通耿为中心的600平方公里的大漏斗。西部大青山南麓是内蒙古地下水最丰富的地带，但由于长期过量开采，造成目前地下水资源处于严重超采不应求的局面。如呼和浩特市200平方公里范围内的地下水，总补给量为19.7万m[3]／日，而开采总量却已超过32万m[3]／日。
综上所述，可以以，随着人口的增长，人们从自然界索取的东西越来越多，而还给自然界的东西越来越少，严重地破坏了内蒙古地区的生态平衡，影响着农牧林业生产和整个国民经济的发展。对于历史上形成的生态问题，我们应该对它进行历史的分析，重要的是认真吸取教训。
四、计划生育工作的开展与经验
(1)我国少数民族人口政策和内蒙古自治区计划生育条例的形成
我国少数民族人口政策的推行，大致经历了三个阶段：自建国至70年代初，积极推行人口兴旺政策阶段；70年代初至80年代初为酝酿开展计划生育阶段，80年代初起正式开展计划生育工作阶段。
70年代，在大多数少数民族“人口兴旺”目标逐步得以实现和大多数少数民族地区新的人口问题如人口数量与素质，人口与经济，人口与自然资源、人口与生态环境等问题，日益暴露出来的情况下，民族地区一些有识之士就提出了少数民族人口过快增长有必要适度控制的意见。
1980年9月25日发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，就原则地指出：“某些群众确实有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子，但是不能生三个孩子。对于少数民族，按照政策规定，也可以放宽一些。”接着，1981年5月，乌兰夫同志说：“关于少数民族计划生育问题，各方面反映很多。计划生育还是要搞，问题是如何搞法？……总的一个精神，……应由国家提出原则性意见，由区、州、县根据民族自治的原则，结合当地的土地、自然资源的占有情况，由他们自行决定。……总之，少数民族与汉族要有区别，边疆地区与内地要有区别，在城市中散居的少数民族与自治区内的少数民族要有区别。在开展计划生育工作中一定要提高手术质量。希望搞计划生育工作的同志，要把卫生工作、妇幼保健搞上去，真正做到既要开展计划生育，又要实现民族繁荣。”⑨1982年2月，中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》提出：“对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上可适当放宽一些。”同年12月颁布的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济的社会发展计划相适应。”1984年4月，中共中央批转的国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》中进一步明确：“对于少数民族的生育政策，可以考虑，人口在一千万以下的少数民族，允许一对夫妇生育两胎，个别的可以生育三胎，不准生四胎，具体规定由民族自治地方的人大和政府，有关的省和自治区，根据中央的生育政策精神和当地的实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”同年5月31日公布的《中华人民共和国民族区域自治法》第四十四条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法。”至此，我国少数民族计划生育政策法规得到确立，少数民族计划生育工作也就广泛地开展起来。
80年代前，根据国家鼓励少数民族发展人口的政策，内蒙古自治区并不提倡在蒙古族和其他少数民族中开展计划生育工作。1963年5月自治区人民委员会转发的内蒙古卫生厅《关于人工流产及绝育手术的暂行规定》中，对“少数民族要求节育、绝育者，须经严格审批后，方可施行。”1981年9月自治区人大常委会公布施行的《内蒙古自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》第六条规定：“在蒙古族和其他少数民族中不提倡节制生育。对有节育要求者给予支持。少数民族男女与汉族男女结婚的，其子女商定为汉族的，则实行计划生育。”但到1982年5月，根据1980年中共中央《公开信》和1982年《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》和《中华人民共和国宪法》，原自治区党委书记、自治区计划生育领导小组组长王铎同志，在全区计划生育工作会议上的讲话中认为，中央关于少数民族也要提倡计划生育的指示和规定是正确的，“在具体要求上，可以考虑农村宽于城镇，林区、牧区宽于农村，人口很少的少数民族宽于人口较多的少数民族。”“要经过宣传、学习讨论，做到自觉自愿。”同年6月，自治区人民政府颁发了《内蒙古自治区关于实行计划生育的若干规定》（试行），其中第六条是：“在蒙古族和其他少数民族中，要提倡优生、优育。凡自愿只生育一个孩子并领取《独生子女证》者，可享受独生子女的一切待遇。”1983年，自治区人民政府主席布赫同志在全区六届人大一次会议的《政府工作报告》中说：“少数民族人口少，适当发展是必要的。但也要使少数民族群众认识到，实行计划生育，做到优生优育，并使人口生产与物质生产相适应，才真正有利于民族的繁荣和发展。”1988年11月，自治区人大常委会作出《关于修改内蒙古自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉补充规定的决定》，决定根据《中华人民共和国宪法》第二十五条的规定，将《补充规定》第六条修改为：“在蒙古族和其他少数民族中也要实行计划生育。具体办法由内蒙古自治区人民政府制定。”同年，自治区人民政府主席布赫在《中国人口报》发表《少数民族地区也要按照党的政策实行计划生育》一文，文中指出：“在少数民族地区及少数民族民族中实行计划生育不仅是必要的，也是可能的。几年来，有越来越多的少数民族干部和群众自觉实行计划生育，一些地区制定了一些具体办法，效果都是很好的。全区300多万少数民族群众中，人口出生率已出现下降趋势。当然，实行计划生育，是一项政策性很强的工作，不同少数民族的经济文化水平、生产生活方式、风俗习惯等都不尽相同，我们必须看到这些特殊，不能同等要求。”1990年10月，自治区人大常委会通过并公布施行《内蒙古自治区计划生育条例》，其中第三条：“各族公民都要实行计划生育。蒙古族和区内各地少数民族，根据本民族的人口状况，适当调节生育数量。”第十条：“蒙古族公民，一对夫妻可以生育两个子女。非城镇户籍的蒙古族公民，按照本条例第九条第四项的规定（即“夫妻双方均非城镇户籍，已有一个子女为女孩的”），经批准可以生育第三个子女。”第十四、十五条中有：“少数民族公民生育间隔不得少于三年。”“夫妻双方是两个民族的，适用哪个民族的生育规定的，由夫妻双方商定。”经过多年比较充分的酝酿摸索，不断总结经验，加以完善，终于制定了既符合中央指示精神，又适合蒙古族人口状况的、切实可行的计划生育政策和措施。⑩
(2)计划生育工作的实践和基本经验
由于在汉族中多年来深入开展计划生育宣传教育，推行各种避孕节育措施的影响，由于许多家庭切身体会到多子女不仅造成家庭经济负担重，子女受不到良好教育，而且妇女健康也受到影响，因此，在相当多的蒙古族干部、群众中，早已产生了实行计划生育的愿望和要求，在还没有要求他们实行计划生育的时候，就已经有不少已婚育龄妇女响应党中央的号召，自觉地采取了节育措施。所以，在内蒙古自治区，蒙古族的计划生育工作虽然比汉族起步晚些，但进展比较顺利，效果良好，80年代以来，涌现出许多计划生育先进单位和个人。全区第一个文明苏木、地处毛乌素沙漠深处的伊克昭盟鄂托克旗额尔和图苏木，连续7年无计划外生育，计划生育已成为牧民的自觉行为。1991年被评为全国计划生育宣传工作先进集体。这个苏木所有的育龄妇女，都是计划生育协会会员，形成了育龄妇女自我管理、自我约束、自我监督的计划生育管理体系。全苏木558个育龄妇女，有530个采取了节育措施，节育率超过90%。1990年以来，已有7户蒙古族双女户，自动退了生第三胎的指标。兴安盟乌恩扎拉嘎嘎查苏都冷艾里，是个以农业为主、牧业为辅的蒙古族贫困屯。全屯共有139户，其中贫困户53户，1989年人均收入只有70多元。1990，盟扶贫工作队到这个艾里开展工作，把控制人口过速增长作为脱贫的一项重要指标，实行嘎查达、艾里达、党团员对贫困户钱、粮和生育指标一起包的承包制，把签订人口计划责任书、已婚育龄女女计划生育合同和落实节育措施作为扶贫的前提条件，优先扶持实行晚婚晚育户、独生子女户脱贫致富。结果1990年全艾里的计划生育率达到100%，人均收入达到310元，为摆脱“越生越穷，越穷越生”的恶性特循环迈出了可喜的一步。赤峰市阿鲁科尔沁旗10万蒙古族人口，大多数聚居在牧区，由于计划生育工和起步较晚，加上交通不便、居住分散、信息不灵、技术落后，一些苏木没有配备计划生育干部，致使出生率居高不下，1989年高达30.44‰面对人口过速增长的趋势，为了民族的繁荣和进步，阿鲁科尔沁旗于1989年未专门发出文件，对牧区计划生育问题作出了较详细的规定，使牧区蒙古族人口生育正式纳入计划管理的转道。同时，为牧区配备计划生育专职干部20名，13个苏木、118个嘎查都建立计划生育领导小组，各嘎查还配备计划生育宣传指导员，从而为计划生育工作开创了新局面，1990年出生率比上一年下降8.77个千分点。1990年阿鲁科尔沁全旗超生385人，经调查发现，超生者中76%是女孩户，其中计划外多孩的，有女无儿户占92%。于是，这个旗决定依靠群众，发扬互助合作精神，采取统筹与自筹养老本金相结合的办法，在农村牧区普遍开展合作养老事业，有力地促进了计划生育工作。1991年全旗人口出生率降至15‰以下，计划外多胎出生下降31%，汉族二孩以上、蒙古族三孩以上的育龄夫妇绝育率达98%。
在各地蒙古族计划生育先进个人和先进集体带动下，蒙古族计划生育工作成效显著，正在实现向低生育率的人口转化。据人口抽样调查资料，1981年全国蒙古族育龄妇女一般生育率为96.7‰。1986年下降到92‰；总和生育率1981年为3.31，1986年下降到2.58。内蒙古自治区蒙古族妇女总和生育率由1970-1974年的6.07，下降到1975-1979年的3.68，1980-1984年的3.33，1985-1989年的2.90；多胎率大幅度下降，1987年与1980年相比，城镇蒙古族妇女三胎率由19.2%降到4.5%，四胎及四胎以上率由7.7%降为3%；农村牧区三胎率虽比1980年的14.6%稍有增加，但四胎及四胎以上率由26%急剧下降为10.8%。1989年，内蒙古100个旗县级行政区中，蒙古族计划生育率达到100%的有47个。
在我国9个少数民族聚居的边远省、自治区中，内蒙古自治区多年来人口出生率一直稳定在较低水平。其计划生育的开展有如下基本经验：（一）自治区蒙汉各族人民特别是蒙古族干部、群众中蕴藏着实行计划生育的积极性。正如布赫同志在《少数民族地区也要按照党的政策实行计划生育》一文中所说的：“广大人民群众，包括少数民族群众从切身的体会中认识到，实行计划生育，抓好优生优育，不仅利国，对他们自身也是有益的，这不仅是有计划地利用和开发资源及发展经济的需要，同时也是提高人口素质，保证妇女儿童健康，集中力量搞好教育，有效提高生活水平，称风易俗的需要。”认识到民族经济的发展，民族的繁荣昌盛，单靠增加人口是远远不够的，既要有适当的人口数量，又要有较高的人口素质，而后者的作用则更为巨大，也是当代世界上衡量一个民族繁荣与否的主要标志。因此，控制本民族的人口的过速增长势在必行。内蒙古自治区各级蒙古族领导干部对这个问题认识高，能够从国家利益、民族利益、人民群众的根本利益和长远利益出发，坚持在本民族中开展计划生育工作，这是蒙古族计划生育取得今天的成绩的关键所在。
（二）制定了切合实际的人口政策和计划生育规定。内蒙古自治区党委和政府制定蒙古族的计划生育政策，采取积极慎重的态度，既贯彻执行中央指示和国家宪法规定，又正确行使自治机关的自治权，坚持从蒙古人口的实际情况出发。既要积极工作，不放任自流，又不要操之过急，简单行事。在蒙古族计划生育政策可以放宽到什么程度这个问题上，掌握了以下三个标准：一要有利于全区社会主义现代化建设的发展，有利于广大蒙古族群众物质文化生活水平的提高；二要经过宣传教育能为本民族大多数干部、群众所接受；三要有利于增强民族团结。在规定生育数量时，还注意到对城镇居民和农牧区群众以及居住特别偏远的人口，要有所区别，不搞“一刀切”，同时都要强调搞好优生优育，努力提高人口素质。实践证明，这些考虑和做法都是正确的，必要的，现行政策已经被广大干部、群众所接受，得到了大多数干部、群众的拥护。
（三）相信和依靠本民族干部和积极分子做好计划生育工作。有了正确的政策，能不能把政策全面贯彻落实下去，干部就是决定的因素。内蒙古自治区的经验证明，在少数民族中开展计划生育工作，同样必须充分相信和依靠本民族的干部和积极分子做工作，充分发挥领导干部和共产党员的模范带头作用。因为他们与本民族群众有最密切的联系，最了解本民族群众，最容易得到本民族群众的信任和支持；他们出来积极做工作，能够收到更好的效果。所以，一定要重视和积极选配本民族的计划生育干部，包括本民族的计划生育技术人员，并且切实加强培训，不断提高他们的思想水平和业务水平，发扬全心全意为人民服务的精神，努力搞好节育技术服务和其他方面的服务，包括把扶贫和计划生育结合起来，为群众的生产、生活服务，为他们解除后顾之忧，等等。这是一个十分迫切、十分重要的任务，是做好计划生育工作、提高计划生育工作水平的一个关键。
（四）提高人口素质，控制人口数量。内蒙古计划生育尤其是蒙古族计划生育一个重要特点，是注重和强调优生，优中求少，并且重视发展民族教育，通过提高民族素质带动控制人口。许多人认识到计划生育和民族教育一样重要，二者相辅相成，都是提高本民族人口素质所不可缺少的。这个经验值得继续发扬。
当前内蒙古人口形势仍不容盲目乐观，计划生育仍然存在不少问题。农村牧区早婚早育、计划外多胎生育、文盲半文盲比重还不小。人口与经济社会、资源环境协调发展还未很好解决。必须继续重视人口与计划生育工作，严格执行计划生育各项政策规定，加强法制化、科学化管理，并把基层工作做好，把工作做到每一个育龄夫妇家庭。内蒙古农村牧区地域辽阔，受地理、经济、文化、教育、交通、医疗卫生、节育技术等条件的限制很大，如果稍有放松，就可能前功尽弃。这是我们必须充分注意的问题。（收稿日期：1994年3月21日）
注释：
①布赫：《少数民族地区也要按照党的政策实行计划生育》。原载《中国人口报》，转引自《人口通讯》1988年第2期。
②《新华月报》1952年12月。
③周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》（1957年8月4日在青岛民族工作座谈会上的讲话》第15页。人民出版社1980年版。
④⑥越真北：《发展牧区生产力的根本出路》。《内蒙古政协》1992年第2期。
⑤师亨：《振兴少数民族，增强人口素质》。《内蒙古经济探索》1987年第6期。
⑦扎木苏：《文贡乌拉苏木1991年32个贫困户情况的调查报告》（打印稿）。
⑧中国农业地理从书：《内蒙古农业地理》第155。内蒙古人民出版社1982年12月。
⑨转引自《中国少数民族人口》1989年第4期。
⑩内地和沿海地区蒙古族一般都可以生育两个子女。青海省蒙古族牧民可以生育三个子女。新疆维吾尔自治区居住在农村牧区的蒙古族，一般可以生育三个孩子，但子女有非遗传性病残的夫妻、有女无儿的夫妻和再婚夫妻合计已生育过三个孩子的，经县（市）计划生育委员会批准，可生育第四个孩子，但不准生第五个孩子。
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