试论民族关系的调节方式及其选择，本文主要内容关键词为：试论论文,民族论文,关系论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族关系的调节方式是指用以规范、引导民族关系，以保障其沿着正确的轨道发展、转变的方法和形式。根据所使用的工具的不同，民族关系的调节方式至少可以分为以下三种：
一、行政调节
行政调节是指行政机构通过制定、实施政策或直接查处、干预有关事件，来调节民族关系，它是各国政府在民族关系调节中经常而普遍使用的一种调节方式，因为制定并实施政策是政府的一大权力，是政府为完成某项任务或实现某一目标的基本工具或手段。各国运用政策调节民族关系，就是围绕民族关系的各个方面，制定实施政策。我国调节民族关系的政策有：
1.民族区域自治政策。就是在中华人民共和国内，在中央人民政府的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。它是我国带根本性的一项政策，因为它是调节民族间政治权利分配关系的，而政治权利问题又是民族关系的核心，由此决定了区域自治政策在我国民族政策中的地位。通过这一政策的实施，少数民族当家作主、管理民族、地区内部事务的权利得到了尊重与行使，长期困扰民族关系的一大难题终于得到解决，为在平等基础上建立团结、互助的新型民族关系奠定了坚实的基础，扫清了最大的障碍。
2.民族干部政策。实行民族区域自治政策离不开大批德才兼备的少数民族干部，因此大力培养造就一支既有一定数量，又有较高素质的少数民族干部队伍，无论是对民族区域自治政策的贯彻执行，还是对整个民族关系都具有重要意义。正是看到这一点，国家才确定了大力培养、选拔、使用少数民族干部的政策，并为此采取了一系列措施，如规定少数民族干部应与少数民族人口比例大体相当，选派少数民族干部到中央国家机关和沿海地区挂职锻炼，学习提高业务水平和工作能力；举办各级各类少数民族干部培训班等，壮大提高少数民族干部队伍，更好地满足区域自治和民族地区现代化建设的需要。
3.民族经济政策。经济利益关系是现阶段民族关系的主要方面，它的好坏，直接关系到民族关系的全局，它的正确处理，事关民族关系的整体走向，因此，国家十分重视从政策上调节民族经济关系，把帮助少数民族地区加速经济发展，缩小后进民族与先进民族的经济差距，作为民族政策的重要内容。如在投资上对少数民族地区实行倾斜，财政上给予民族自治地方机动金、预备费、民族补助款三项照顾，对边远山区、牧区的民族贸易企业实行自有资金、利润留成和价格补贴三项照顾，减免税收，提供优惠信贷，内地经济发达省市与边疆少数民族地区开展对口支援，对外开放边境少数民族地区，发展边境贸易，吸引外资，对少数民族贫困地区实行特别扶持等，通过上述政策的实施，少数民族的经济利益得到了较好的保护，民族经济发展差距不断扩大的势头受到一定遏制。
4.民族文化教育政策。总的一条是要大力发展少数民族和民族地区文化教育，弘扬民族传统文化，提高民族整体素质。具体的政策有：各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由、实行双语教学、保护民族文化遗产、扶持民族文艺创作、创办民族院校、培养民族人才等等，使少数民族发展文化教育的权利得到尊重和满足。
5.民族风俗习惯政策。风俗习惯的差异是民族特征的集中体现，也是最容易引起民族矛盾的因素，对民族风俗习惯稍有不尊，就会产生民族隔阂、敌意，损害民族关系。所以，风俗习惯问题是民族关系中较为敏感的因素，对它的态度如何，立刻会引起不同的反映，有鉴于此，国家对少数民族风俗习惯十分慎重，制定了英明的调节政策。首先要求尊重各少数民族的风俗习惯，然后在此基础上赋予各民族都有保持或改革本民族风俗习惯的自由权利，使风俗习惯成为不受侵犯，可自由保持或改革的正当权利，从而使人们对风俗习惯这一民族关系中的敏感因素有了科学的认识和妥善的解决办法。
6.民族宗教信仰政策。不同程度地信仰宗教是我国少数民族的一大特点，如何使信教的人与不信教的人互不干涉、平等相待、和平共处，既是一个民族关系问题，也是一个社会稳定问题。党和政府从我国的实际出发，根据马克思主义宗教理论，科学地制定了调节民族宗教关系的政策，这就是宗教信仰自由——对国家来说，宗教信仰是公民个人的私事。每个公民都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一种宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教，现在信教的自由，也有过去信教，现在的不信教的自由。每个公民，无论是信教的还是不信教的，信这种宗教或别的宗教的，政治上一律平等，这就为人们处理宗教关系提供了准绳。
7.民族统一战线政策。与少数民族上层爱国人士的关系是我们党和政府与少数民族关系的一部分。针对少数民族上层爱国人士的两重性，尤其是在少数民族群众中有一定威望和传统影响的一面，党和政府采取与之建立统一战线的政策，充分发挥其在团结和联络少数民族群众中的作用，调动其为建立良好的民族关系作贡献的积极性。尽管随着时代的变化，国内外形势和民族统一战线的对象与五、六十年代相比，已完全不同，但与少数民族代表人物、知名人士建立统一战线的政策始终未变。民族统战政策不仅使党和政府与少数民族上层爱国人士的关系更加融洽，而且带动了政府与少数民族群众以及少数民族群众之间关系的发展。
从上述政策所调节的民族关系的内容、范围可以看出，我国以民族政策来调节民族关系已基本形成了一个内容丰富、范围广泛的体系。它对平等、团结、互助的社会主义民族关系的形成、巩固和发展发挥了基本的、主要的作用。
二、社会调节
所谓社会调节，就是利用民间（非官方）一一个人、团体和舆论的力量处理民族关系延续中出现的问题，使之保持在正常、和谐状态。
利用个人调节民族关系。一是指由当事双方代表直接面谈，协调解决问题，达成协议或取得一致意见后，各自再去做本民族群众的工作。通过直接交谈，不仅可消除误会，缓和紧张关系，而且为一方向另一方表示歉意或承认错误提供了适宜的场所。这是一种自觉、主动调节民族关系的方式，值得大力提倡；二是通过与当事双方联系密切、关系友好，有较大影响力的第三者（中间人），在当事双方之间牵线搭桥，沟通联络，传递信息，为双方当事人表达意见、看法，提供一条畅通的渠道，中间人还可以利用与双方的关系做一些规劝、说服工作。
民间团体在维护民族关系中具有不可替代的作用。民间团体由各方面的人士组成，不仅具有广泛的代表性，而且联系广，利用民间团体调处民族关系大有可为。例如，我国的各级各类宗教协会就在处理宗教问题方面发挥了重要作用，它们既向信教群众宣传党和国家的宗教政策，又向党和政府反映信教群众的意见和要求，反映宗教活动中存在的问题，提出解决问题的建议和办法，还处理各类宗教纠纷，为宗教活动的正常开展作出了贡献。再如，民族理论、民族学、民族史、民族经济、民族教育、民族文学等学术团体，虽以学术研究为宗旨，但它们在各自的专业领域，在为民族关系发展提供指导方面，同样发挥了作用。
舆论是通过改变人的内心世界，如思想观念等而发挥导向作用的。从某种意义上说，舆论的力量是无穷的，利用舆论调节民族关系主要指：(1)为人们正确处理民族关系提供标准。民族关系中的是非曲直，舆论会作出明确回答；(2)形成维护、珍惜民族关系的良好环境；(3)颂扬民族团结中的好人好事，批判、谴责破坏民族关系的行为，对民族关系中出现的不良现象和苗头进行批评教育。
与政策调节方式所不同的是，社会调节不是运用官方的政策强制力，要求人们做什么，怎样做，而是依靠民间的自发力最，促使人们按一定的是非标准去自觉、自愿的做。
三、法律调节
法律调节是指通过民族关系方面法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族关系，我国专门调节民族关系的法律和有民族关系调节内容的法律有：
1.宪法。早在建国初期，具有临时宪法性质的《共同纲领》就把民族区域自治作为我国的一项基本政治制度而写入其中。它规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”此后的每部宪法不仅都重申了这一内容，而且更系统、更全面。宪法除了规定实行民族区域自治外，还规定了处理民族关系的原则，自治地方与国家（中央）的关系，少数民族在语言文字、风俗习惯、选举、参与国家事务管理等方面的权利。如序言：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”总则：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第五十九条：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”第六十五条：“全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。”
宪法有关民族关系的另一个重要的内容是“民族自治地方的自治机关”（第三章六节第112条至第122条）。它对自治机关的组成（包括人大代表的名额分配，人大常委会主任或副主任的民族成份，政府主席、州长、县长的民族成份），自治机关的自治权（包括制定自治条例和单行条例、管理地方财政、安排和管理地方性的经济建设事业、管理地方教科文卫、组织维护社会治安的公安部队，使用语言文字等），国家对自治地方的帮助、照顾等作了明确的原则性规定，为进一步的更加具体的立法提供了依据。
2.《民族区域自治法》。这是1984年5月31日六届人大二次会议通过的以民族关系为调节对象的一部专门法律。它虽名为民族区域自治法，实际上我国民族关系的基本内容和主要方面都反映在里面了，它是根据宪法的规定，在总结建国三十多年经验，包括“文革”教训的基础上制定的，反映了全国各族人民和各民族自治地方的迫切愿望和要求。
3.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。前者专列第四章，规定“各少数民族的选举”事项。如第十六条：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数15%的，每一代表所代表的人口数可适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于1/2；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区人民代表大会常务委员会决定，可以少于1/2，人口特少的其他民族，至少应有代表1人。聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口数，可适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的30%。对少数民族代表的选举，其规定之细致、具体，由此可见一斑，它必将使少数民族当家作主、参政议政的权利得到充分、切实的保障。
《组织法》规定了县级以上地方及乡镇人民代表大会行使“保障少数民族的权利”之职权；县级以上的地方各级人民政府行使“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”之职权，乡镇人民政府行使“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯”之职权。
4.其他法律。包括《刑法》、《婚姻法》、《商标法》、《森林法》、《草原法》在内的一批专门法律，也有涉及民族关系方面的条文。如《刑法》第174条规定：“国家工作人员非法剥夺公民的正当的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役。”《婚姻法》第36条规定：“民族自治地方人民代表大会和它的常务委员会可以依据本法的原则，结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些变通的或补充的规定。”《商标法》第8条规定，商标不得使用带有民族歧视性的文字、图形。《森林法》第7条规定：“国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”《草原法》第7条规定：“国家建设在民族自治地方征用或者使用草原，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。”
四、三种调节方式的比较及其选择
行政调节、法律调节、社会调节这三种调节方式各有特点，各有长处与不足，单独使用任何一种调节方式都不能完全达到目的，使民族关系得到健康发展。这就有一个互相搭配、综合使用的问题，但这并不等于说三种方式没有主次、轻重之分。不同的调节体系有不同的结构和重点，通常，社会调节在每种调节体系中都只能充当辅助手段，而不能作为主要手段，这样，就只有行政调节和法律调节两种方式可以充当主要手段，形成以行政调节为主和以法律调节为主的两种体系。但究竟是选择以行政调节为主，法律、社会调节为辅的体系呢？还是选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的体系呢？这就涉及到两种主要手段，即行政调节和法律调节的优劣比较问题。
行政调节具有以下特点：(1)政策的制定比较快，而且比较容易；(2)政策的覆盖面广，民族关系的所有方面都可以通过制定、执行政策来处理；(3)政策的灵活性大，主观随意性也大；(4)政策具有易变性、临时性，因而稳定性差；(5)政策虽具有一定的严肃性、权威性、强制性，但不及法律那么高；(6)政策调节的效果比法律调节差，违反政策的处罚缺乏量的规定性，因而往往较轻，而且从性质上说，也只是一种行政处罚，而非法律处罚。
法律调节的特点有：(1)法律从起草、修改到提交立法机关讨论通过、最后公布实施，经历的时间较长，有严格的立法程序。制定一部法律比制定一项政策，一般来说，要难得多；(2)法律大多为一些具体的硬性规定，弹性小，可操作性强；(3)写入法律的一般都是比较成熟的东西，因而法律的稳定性好；(4)法律具有客观公正性，可避免主观人为因素的干扰和影响；(5)法律具有比政策更高的权威性、更大的强制力，法律比政策更容易得到贯彻执行；(6)法律对违法所应承担的责任有明确规定，处罚的性质与程度都与政策不同。
虽然行政调节与法律调节各有特点，各有长短，但比较而言，法律调节方式无论从可操作性、独立性来说，还是从实际效果来说，都明显好于行政调节方式。因此，在选择调节体系，确定调节方式的结构和重点时，应选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的民族关系调节体系。
然而，现实情况是，长期以来，我国实行的是以行政调节为主，法律、社会调节为辅的民族关系调节体系，行政调节被广泛而普遍的使用，法律、社会调节手段即使偶尔使用，也是变换形式，被政策化以后使用的。法律在民族关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族关系的不断发展、改善发挥了重要作用，但其弊端和危害也是十分明显的，最大的弊端是带来民族关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族关系就正常和谐，并不断优化改善；而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族关系就恶化、倒退。这方面最典型的例子莫过于“文革”了。
因此，要不断巩固和发展我国的社会主义民族关系，就必须实现民族关系调节体系的转变，由以行政调节为主，法律、社会调节为辅转变为以法律调节为主，行政、社会调节为辅，实现民族关系调节法制化。