存款保险制度的国际运作及其借鉴，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何有效地抑制银行风险、保持金融稳定，一直是世界各国政府和货币当局面临的难题。60年代特别是80年代以来的金融风险和货币危机，促使许多国家在强化政府银行监管职能的同时，纷纷建立了存款保险制度，以完善包括传统的银行清偿力管理和最后贷款人在内的金融安全网。
一、存款保险机构的设立及职能设计
存款保险制度旨在通过存款银行向存款保险机构投保，在其危机或面临破产时，由存款保险机构负责提供财务救助或代为清偿全部或部分债务。因此，如何设立存款保险机构，合理界定其职能，是各国存款保险制度的核心，通常做法是：（一）立法。通过立法确定存款保险制度的目标和保险机构的地位及职能。（二）建立存款保险机构。各国保险机构一般有基金制和公司制，分官办、民办、官民合办三种。美国的存款保险公司FDIC由政府、中央银行出资设立；日本的存款保险基金由政府、中央银行和商业银行共同投资设立。各国保险机构独立行使职能，但独立程度不同：有的国家的存款保险机构相对独立，有的则依附于中央银行或银行公会，有的依附于财政部，有的国家则依附于银行监管当局。（三）界定保险机构职能。保险机构的职能有单一制与复合制，前者只提供风险承保和补偿。大多数国家的保险机构具有复合职能：主要是聚集并营运保险基金、银行监管、损失补偿并对问题银行进行补救、接管、进行特别融资等，存款保险机构及其复合职能的设置使银行风险的监管由政府、中央银行转向保险机构，风险损失的补偿也由政府财政救助转向以保费收入为主的保险机构自救，同时中央银行的监管职能也剥离给保险机构，既减轻了政府负担，又净化了中央银行职能，使其集中精力以货币政策进行宏观调控；此外，存款保险制度为银行失败提供了市场退出的正常通道，通过金融资源优化置换提高金融效率。存款保险制度的上述功能融于存款保险机构的业务运作之中。
二、存款保险机构的业务运作
相同于其他保险，存款保险机构的业务运作也涉及保险业务的基本环节。
（一）聚集保险基金。存款保险基金是保险机构履行职能的物质基础，基金来源一般有5个渠道：一是资本金，美国FDIC 初始资本金即由财政部和中央银行提供，目前多数国家由政府银行和商业银行按比例认缴股份；二是保费收入，一般按存款余额一定比例缴纳保费，这一比大约有0.033%、0.083%、0.1%、0.12%等（注：杜金富等， 《我国建立存款保险制度的设想》，《经济问题》1998年4期49～52页）。 三是各种捐款，如日本则按照保险存款的0.008%认捐；四是征收临时税，如比利时再贴现与担保公司除了商业银行认缴的10亿比利时法郎外，大部分基金以征收临时特别税聚集；五是特别融资，多数国家保险机构在遇特别风险时有权向政府、央行及公众融资。
（二）明确投保方式。一般有3种：强制投保、 自愿投保和强制与自愿相结合投保。日本等国实行强制投保，规定所有符合条件的银行都必须投保，以最大面积地保护存款人利益；中国台湾地区则实行自愿投保；美国实行强制与自愿相结合方式，规定美国联邦注册银行或州注册但为联储会员的银行以及境内一切外资银行必须参加保险，但州注册的非联储会员银行可自愿投保。纵观各国实践，实行自愿投保的国家，各银行为提高公众信心皆竞相投保，如美国98%的银行都参加了保险。（注：胡孝红《存款保险制度的比较研究》，《法学评论》1999年第5 期97～101页）
（三）确定保险范围。一是确定投保银行资格，多数国家采取“属地主义”原则，投保对象仅限于境内的本国银行和外资银行，一般不对本国银行境外机构承保；二是确定保险标的范围，多数国家承保境内居民和非居民的活期、定期本外币存款，一般不承保企业、银行同业存款。
（四）设定保险限额及赔付标准。多数国家规定每一投保银行每一帐户的最高金额，如美国10万美元、日本300万日元， 目的是重点保护小储户利益。在赔付标准方面，美国实行限额内全赔方式；有的实行限额内比例赔偿方式，比例赔偿原则旨在将存款人利益同银行风险挂钩，促使存款人加强对银行监督。
（五）制定保费征收及费率制度。一是规定费率形式：一般有固定与差别费率两种。中国台湾、韩国、日本等实行固定费率，费率依次是0.15‰、0.5‰、0.84‰； 美国开始实行“与风险联系的差别费率”，范围是0～0.27‰（注：刘士余、李培育， 《关于建立中国存款保险制度的若干问题研究》，《金融研究》1999年第11期61～65页）；有的国家还规定保费的最低、最高限额，如英国规定最低2500英镑，即使遇特大风险时，也不超过存款的0.3（注：袁管华等， 《各国存款保险制度之比较》，《金融与经济》1998年第8期41—43页）。 差别费率制有利于将银行投保成本同其风险状况相联系，减少银行逆向选择，是各国费率制度改革的方向。二是规定保费征收方式：分事先征收和事后分摊两种，目前有58个国家采取先征后用的事前征收方式，有10个国家实行先赔付后分摊的征收方式。
（六）实施银行监管，预防银行风险。多数国家存款保险机构不仅从事保险业务，还分担中央银行的监管职能。美国FDIC规定投保银行必须向其定期报送有关账表并接受其检查，80年代以来，美国、日本先后实行“及时纠正措施”，按投保银行的自有资本比率分级（美国分五级、日本分四级），对比率过低（2%）者，在90 天内选出破产管理人自动进入破产程序。存款保险机构业务运作中的这种监管将风险消除在萌牙阶段，同时旨在克服银行的道德风险与逆向选择。
（七）进行风险救助，减少风险损失。投保银行产生危机或面临破产时，保险机构区别不同情况采取不同救助措施。一般做法是：对无望救助的小银行实行破产，代为请偿存款；对规模大的银行刚出现危机，进行贷款援助，帮助其恢复生机；或回购其股票、债券，接管并改组，但因保护股东利益，保险机构要介入经营，故极少采用；或提供补助，安排同其他银行合并；最后，对破产的大银行，代为其债权企业发行债券，将银行对企业债权转移给存款人。
实践证明，存款保险机构的运作同政府对银行的监管与最后贷款人制度共同构成了对银行风险的事前、事后管理，对稳定本国银行体系起了很大作用。美国从1930年到1980年的近50年间，平均每年银行倒闭不超过15家，大大低于1929～1933年的2000家，也低于20年代最繁荣时期的600家左右（注：仇海华，《信息不对称与存款保险》， 《上海经济研究》1999年第1期39～42页）。 然而， 1987 年美国储蓄贷款公司（FSLIC，现已并入FDIC ）危机也暴露出以美国为代表的存款保险制度运作中的局限性，主要是难以克服的银行道德风险与逆向选择。尤其是在固定费率制下，全额赔付制度中存款人放松对银行风险的监测与督促；不能承保一切存款的所有金额，保险范围受到限制；对大小银行风险救助中采取有利于大银行措施，导致大银行事实上仍不会倒闭的不公平。如何借鉴西方各国存款保险制度运作的成功经验，汲取其失败教训，是构建我国存款保险制度的重要课题。
三、我国存款保险制度的架构
首先，近年来，我国银行业发展迅速，各种类型的银行及其分支机构已达4万多家，存在着激烈竞争，但多数银行经营不善， 潜伏着倒闭危机。主要表现：一是自有资本比例严重不足，1995年四大国有商业银行自有资本比例仅4.2%，近年来有所回升但也低于正常水平； 二是各银行资产负债结构单一，储蓄与贷款比率过高，1996年，各项存款占资金来源比率为89%，其中50%以上是储蓄存款，贷款占总资产比率为79%（注：郭培强、刘荣芳，《论建立我国存款保险制度的必要性》，《保险研究》1999年第8期8～10页）；三是银行信贷资产质量低下，不良贷款比例高达20%。在我国居民以储蓄为主要资产形式的条件下，银行危机一旦发生后果不堪设想，其次，我国银行业的风险监管和救助主要靠中央银行监管和最后贷款人制度，政府事实上担负银行破产债务，这不利于推进政府退出市场的金融改革和宏观调控。再者，我国银行的跨国经营与境外银行的入境经营是金融全球化发展的必然结果，金融开放必须相互给予双方存款保险在内的国民待遇。因此，目前我国不是没有必要，而是如何建立存款保险制度。借鉴发达国家经验，结合我国实际，笔者认为可以从如下几个方面进行架构。
（一）立法。在《商业银行法》的基础上出台独立的《存款保险法》，明确我国存款保险制度的基本目的是保护存款人利益、加强银行监管、维持金融稳定，并对保险机构的设立、资本组成、基金运作、险种范围、投保对象与方式、风险救助与补偿等作出规定。
（二）保险机构。鉴于我国财政资金紧张，可由政府、中央银行与投保银行按比例投资组建保险机构（暂名为：中国人民存款保险公司），机构相对独立，行使聚集、管理保险基金，开展存款保险与赔付业务，进行银行监管与风险救助，必要时进行特别融资的复合职能；机构最高权力机关为董事会，董事长由中国人民银行指派，以保证监管职能，总机构可按经济区标准下设分机构，以方便各地银行投保。
（三）投保范围与方式。投保对象方面：限于我国境内的一切商业银行，包括四大国有商业银行、其他商业银行、城乡信用社、外资银行在华机构，并采取强制投保方式，以尽快积聚保险基金；暂不承保我国银行境外机构，让其就地投保。投保标的方面：建议只限于定期、活期居民储蓄存款，企业存款，银行同业存款由于金额较大暂不投保；为吸引外资，对外币存款也给予保险。
（四）保险限额与赔付方式。我国也实行保险限额制，限额的设置应体现3个原则：一是保护小储户利益原则， 二是体现地区差别原则，各地限额可不统一，三是有利于吸收存款又克服存款人放松对银行监督的原则。根据地区经济发展水平、居民储蓄状况，可确定我国的保险限额为3～8万元，由总机构根据地区差异确定各地适用限额。对限额内的存款实行比例赔偿制，使风险损失与存款人利益挂钩，促使存款人提高对银行风险的关切度。
（五）保费征收与费率设置。保费征收采取预收制，分两步走：开始实行机构费率制，大银行风险相对小、费率低，小银行风险相对大、费率高；条件成熟时实行风险等级差别费率制，按银行自有资本比率评定风险等级，适用相应费率，费率范围在0.25‰～0.5‰。 差别费率制旨在体现公平，抑制银行道德风险与逆向选择。
（六）保险基金运作。一是聚集资金，我国保险基金可有4 个来源：①财政部、人民银行及各商业银行认缴的股本；②保管收入；③基金收益如发放救助贷款、购买国债利息收入；④特殊条件下央行、政府、公众的融资。二是动用资金实施风险救助或补偿。为减轻我国银行业投保负担，可实行基金溢出退还制，即当保险基金超过存款余额一定比率（安全比率如2%）时，将超额部分退还银行。
（七）银行监管与风险救济。为净化人民银行职能，使其更超脱地进行宏观调控，规定我国存款保险机构有权要求银行定期披露信息，有权检查银行业务，发现问题有权发出警告或停止其投保资格，情况严重者吊销其执照。对问题银行也区别情况区别对待：对无法救助的小银行实行破产，代为清偿存款；对问题不太严重的大中银行进行贷款救助、帮助整改、或者由国有资产管理公司“债转股”，剥离其不良资产，或提供补助，安排其他银行对其兼并；对必须破产的大中银行，动用特别融资功能，安排存款清偿或通过代发债券及股票等途径将银行对企业债权转给存款人。