论加强国家权力监督，本文主要内容关键词为：国家权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告将发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家作为初级阶段有中国特色社会主义政治的基本特征和政治体制改革的主要内容。这一主要内容表明了以江泽民同志为核心的第三代领导集体厉行法治，着力制度建设，将建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪的坚强决心。然而，民主政治的发展，法治国家的建成，在很大程度上取决于我们能否建立与健全依法行使权力的制度，能否强化依法治国的监督机制。本文拟就此问题作一初步探讨。
一、加强国家权力监督的必要性
（一）、国家权力监督是社会主义民主政治的重要支柱
民主政治是社会主义的基本特征，而选举权和监督权是其支柱。其确认国家的一切权力属于人民，人民通过选举选出真正符合民意的代表组成全国及地方人民代表大会，再由人民代表大会产生国家行政机关、审判机关、检察机关，行使管理国家的权力；并通过监督，保证被选出的代表按民意、按法律行事。选举与监督缺一不可，否则将是民主的残缺不全。国家权力是为管理社会公共事务而设置的，任何一个社会的统治和管理权力都只能相对集中在少数人手中，因此，虽然国家的一切权力属于人民，但并不是人民中的每一个成员都直接参与国家权力的行使，这是选择“代议制民主”的必然，也是其缺陷所在。为尽可能克服这一缺陷带来的消极后果，人民需要通过法律制定一套行之有效的选举程序，定期选出真正符合民意的代表组成国家机关，行使管理国家的权力。这就是说，国家机关及其公职人员权力的行使是基于人民的同意和委托，是人民将自己的权力委托给政府，政府理应向人民负责，忠于人民的意志和利益，按人民制定的法律行事。可我们却常常能看到相反的情形；一些被选出的代表在当选之前或当选之初，一般还能倾听民众的呼声，按民意和法律办事，但在后来的管理实践中，则可能把自己当作人民的化身，把自己的意志等同于人民的意志，甚至把自己的意志强加于人民，而他们手中所掌握的国家权力的权威性与强制性又加速了权力蜕变的过程。关于这种权力蜕变的规律，马恩早有揭示：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊机关保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中最主要的是国家权力，为了追求自己的特殊利益，从社会公仆变成了社会的主宰。这种情形不但在例如世袭制的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”（注：《马克思恩格斯全集》第22卷，第227页。）当然， 社会主义的国家与之有着本质的区别，但也具有一切国家共同具有的弱点。所以，为防止人民的公仆变成人民的主宰，人民不仅需要掌握选举权，更需要建立一套有效的监督制度，不定期的审查权力行使的情况，淘汰与惩罚滥用权力者与权力无为者。人民只有从根本上保留对国家机关及其公职人员监督的权力，才能有效地保障国家机关及其公职人员权力行使的合法与适当，才可能有真正的民主政治。
反思民主政治的进程，我们有着深刻的教训。过去，在国家权力实际的运作过程中，我们习惯于将国家机关设定为理想的公仆政府，将国家公职人员设定为道德高尚、能力超群、尽忠职守的人，不注重监督的制度化、法律化，而将一切诉诸于国家机关和公职人员的道德自律，致使一些人的自利性得以恶性膨胀。这些年来腐败一直是社会关注的焦点，关于腐败的成因虽然众说纷纭，但对腐败的实质人们的看法基本一致：即腐败说到底是权力的腐败，是国家机关及其公职人员以权谋私的行为，腐败的滋生与蔓延是权力缺乏有效监督、腐败行为缺乏严厉制裁的结果。因此，要抑制进而根治腐败，也应从制约、监督权力入手，建立起有效的权力监督机制，对各种权力进行必要的限制和约束，以确保权力的运行符合人民的利益和意志。
（二）国家权力监督是现代法治的核心内容
法治在制度上起始于法律对国家权力的限制。制约公共权力和保护公民权利是法治的本质，它也是与“法制”、“人治”的重要区别。一般认为，“法制”是“法律制度”的简称，它是一个国家上层建筑法律部分。按照前苏联学者阿列克谢耶夫的观点，法制应包括现行法律、法律实践和法律意识三方面的内容，其中，现行法律是核心因素。“法治”在《牛津法律大辞典》中，被看作是“一个无比重要的，但未被定义，也不能随便就定义的概念”。近代以来，人们对法治的理解存在着不少分歧，但都认为法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则的被遵守，并进而主张“善法恶法价值标准的确立，法律至上地位的认同，法的统治观念的养成和权利文化人文基础的建立”（注：《法学研究》第18卷第3期（总第104期），第6页。） 是构成法治的四个基本要素。从法制与法治的关系上看，法制关注的集点是秩序，法治关注的焦点是有效地制约、合理地运用公共权力；法制与国家政权相伴而生，有国家就有法制，法治与民主相伴而生，有国家、有法制，如果没有民主政治，或者法律本身是反民主、反人类的，或者法律只是用来对付普通百姓的，权贵政要可以不遵从甚至于可以随意践踏法律，那么法律纵然再完备，也不可能有法治。显然，法治不仅要求法制，还要求法制的民主化，要求制约公共权力。它不仅强调政府要维护和执行法律，更强调政府本身要做服从法律的楷模。它充分认识到国家权力在一定的历史时期内虽然是人类社会生存与发展所不可缺少的强制力量，但不加制约的权力会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，要防止滥用权力，最有效的办法是以监督权力制约国家权力。
法治是作为人治的对立面出现的，它们的根本区别不在于有没有法律，也不在于要不要选贤任能，而在于法与人、法与权的关系。在人治条件下，人高于法，权大于法，掌权者决定着法的命运。而在法治条件下，法高于人，法控制权，法决定着掌权者的命运。我们的民族人治传统深重，法治基因缺乏。虽然几千年前的法家曾提出法治的主张，但他们所说的“法”乃是先哲君王意志的体现，其根本目的是维护君权，而非伸张民权，因而并未跳出人治的窠臼。依法家思想建立的秦王朝恰恰是中国历史上第一个高度集权的封建专制王朝便是最好的说明。道理其实很简单：没有一个集国家权力于一身的君王能够容忍一个最高法律来制约他的任性与专断。中国历史上积重难返的人治传统，不仅增加了我们建设社会主义法治国家的困难，而且说明在我们的法治建设进程中尤其需要加强对国家权力的监督，同时也预示其监督必将遭遇重重困难。对此，我们必须保持清醒的头脑。
二、我国现行国家权力监督制度的缺陷
（一）、监督机构缺乏独立性
十一届三中全会以来，党和政府致力于国家权力监督制度的建设，取得了可喜的成绩，如以法律的形式明确规定国家权力监督的原则、监督主体、监督客体和监督内容，设置较全面的监督机构等等。但这些成绩与人们的期望和社会主义市场经济的要求还有距离。监督不力已是众所周知的事实。而监督方面存在的首要问题便是监督机构缺乏独立性。
监督旨在治官而非治民，要治官就要有能制约官的权力。监督权的设置是个复杂的问题，权力设置过大，可能干扰被监督权力的正常运行，降低其工作效率；设置过小，则无法实现监督目的，甚至会为监督客体抵制监督提供法律依据。我国目前监督权设置方面存在的主要问题是权力过小，且缺乏独立性。一些专门的监督机构大多设在系统内部，接受着上级监督机关和同级党委、政府机关的双重领导，其财政经费、人员编制、人事任免主要由同级党委和政府机关控制，形成一种监督主体受制于监督客体的附属型监督关系，因而缺乏独立性，从而严重削弱了监督的权威性，弱化了监督机制的职能。
（二）、监督法规不完备
在我国宪法和其他法律中，虽然都有关于监督的条文，但不系统、不具体，难以操作。我们至今还没有一部统一的监督法，因而难以形成以法律监督为主、其他监督为辅的监督合力。在已有的监督条文中，监督主体权力设置的力度明显不够。至于人民参与监督的性质、地位、作用、方法、途径等也因缺乏系统的法律依据和保障而处于软弱无力的地位。与监督主体权力设置力度不够相对应的是监督客体的义务不明确，故而不可能高度重视监督，更不用说自觉接受监督，自愿要求监督了。从监督范围上说，我们的立法也显得不全，监督权力未能全面覆盖被监督权力，致使某些权力仍游离于监督范围之外，而凡未被纳入监督立法范围的领域，往往是滥用权力最严重的领域。
（三）、监督体制不健全，监督功能有缺陷
合理的监督应是自上而下的监督与平行制约以及自下而上监督的有机统一，过于偏重哪一方面，都可能造成监督权力的失衡。社会主义国家传统的监督类型是自上而下的监督，我国也不例外。这种监督类型与以上级党委为中心的权力辐射体制相适应，其优长之处在于效率极高。因为上级是下级的领导者、管理者，因而上级也就成了最有权威的监督者。如果上级决策符合民众意愿，上级本人又是绝对诚实守信、清廉公正、智力超群且不会犯错误；那么，这种监督类型无疑有着特殊的功效。然而，历史提供了反证。它告诫人们：国家机关内部自上而下的监督虽然是必不可少的也是效率极高的一种监督类型，但其权力依附使其具有固有的弊端，如果我们只有这一种监督类型，而在事实上弱化甚至摒弃其他监督类型，则从根本上背离了社会主义民主的本质。只有人民起来监督政府，才能保证权力不发生变异，才会有社会的安宁和国家的长治久安。
从过程论的角度考察监督，它理应包括事前、事中、事后监督三个阶段。监督不仅应是全方位的，也应是全过程的。虽然在某一具体问题上可以有所侧重，但不应有偏废。可我国目前的监督状况却是事后追惩相对容易，事前、事中监督艰难，这与前面的缺陷有着必然的联系，因为事前是上级决策，事中是执行上级决策，监督机构均难以介入，致使一些本可避免的失误未能避免，给国家和人民造成了很大损失。这不能不说是监督功能上的极大缺陷。
三、强化国家权力监督的基本对策
（一）发展市场经济，加快政治体制改革
这是强化国家权力监督的根本措施。人们常说：市场经济是法治经济。它概括地说明了市场经济对法律的特殊仰赖。市场经济的本质特征是竞争，它是商品生产者、经营者为争夺有利的生产经营条件以获得利润最大化而进行的竞争。文明的竞争要求公平，公平的关键在于有一套竞争者公认的规则，这规则就是法律。它规定每一个市场主体均享有同等地位，在市场中竞争需遵守同一规则，退出市场可获得同等保护，违反市场规则将受到同样制裁，从而使商战具有安全感，并保证经济活动的正常进行。市场经济是市场对资源配置起基础性作用的经济体制，与依靠行政之手和国家权力运作经济的计划经济体制不同，它要求将国家权力限制在其职权范围内，法制不健全，权力监督不力，必然导致市场发育不良甚至畸形。但这只是问题的一方面。从另一方面看，不健全的法制，乏力的监督恰恰是不成熟的市场经济的产物。市场经济早发国家提供的经验显示：市场经济的成熟程度、法治的发展水平与权力监督的力度呈明显的相关性，它们之间是一个相辅相成的过程。市场经济是支撑法治的基础力量，在市场尚未强大到足以对权力进行有效制约时，要建立完善的国家权力监督机制是不可能的。因此，增强国家权力监督力度最根本的措施是加快发展市场经济，为国家权力监督提供一个坚实的基础。
从国家权力监督的角度看，推进政治体制改革的关键是合理调整权力结构，建立与社会主义市场经济相适应的分权与制衡的政治体制，以权力制约权力。从我国的实际状况出发，目前应在下述二方面多下功夫：一是实行责任制。使每个国家机关及其工作人员都清楚其职责界限，知道自己的责任从哪里开始，到哪里结束，从而独立自主地履行职责，进而在各自的职责履行中相互制约，并在此过程中建立起行使监督国家权力的机构，这是增强我国监督权威和监督力度的有效的政治措施与对策。二是政务公开。专制社会的政治由于违背民众的根本利益，故而玩弄密谋政治，靠愚民治国；社会主义社会是人民当家作主的社会，政治公开有利于建设民主而安定的社会，有利于及时修正、弥补决策中的失误，有助于增强政治凝聚力和民众的心理承受能力。政务公开包括公开选任和聘用国家工作人员、公开所办事项、公开法律依据、公开办事程序、公开办事结果、公开财务状况以及领导人的活动和财产情况，使知情权落到实处，使监督成为可能。再说我国现已具备建立机构独立、权责分明、相互制约的政治体制的条件，一些地区和部门政务公开的试点也取得了很好的效果，我们更应不失时机地推进政治体制改革的进程。
（二）完善监督立法，健全监督机制
这是强化国家权力监督的关键所在。制约权力，要以法律为依据，要靠法律作保障。只有以法制权，监督才可能有权威。国家监督机构以制约其他国家权力为主要职责，独立的地位是其正常行使监督权力而不受制于其他国家机关的前提条件。较大的权力是监督具有权威性的保证，它使其他国家机关既不能逃避、也不能抗拒监督，更不能侵犯监督权力。中国古代监督制度从本质上说是为封建专制制度服务的，但在赋予监察机关和监察官员较大的权力方面确有可借鉴之处。同时也应明确规定接受监督是监督客体的法定义务，使国家机关的权力与其接受监督的义务相一致。对仍游离于监督立法范围的国家机关应将其纳入监督范围，使监督权力的范围与被监督权力的范围相一致。监督法也不应该是宣言式的，它应有明确的法律责任和严厉的制裁措施，并保证其严格实施。制裁必须足够严厉，只有将不履行义务所带来的好处剥夺干净，并增加惩罚，违规行为才不会成为人们主要的策略选择，人们在违规前才会三思而后行。制裁还必须一视同仁，法律如果在某个人身上失去效力，就会在多数人身上失却权威。另外，为保证监督权的正确行使，必须有对监督者进行监督的法。监督监督者既是为了保证监督机构及其工作人员严肃公正地履行职责，也是为了防止国家监督权力侵犯其他国家权力或与其他国家权力相结合共同滥用权力，共同侵害公民权利，而对监督权力最好的监督莫过于监督公开化，将监督置于广大人民的监督下，既增强其权威与效率，又促其公正与廉明。