中国未来十年（１９９６—２００５年）就业发展战略研究，本文主要内容关键词为：中国论文,未来十年论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、未来十年我国的就业形势
1.就业总量矛盾依然十分突出，“隐性失业”问题严峻。目前，我
国城乡大约存在着1.6 亿左右的“隐性失业”或处于不充分就业的劳动
力，约占就业总量的26％。为了准确预测未来十年劳动力的实际供求情
况，我们选择未来十年我国经济增长的三种可能前景，结合数学模型进
行预测，结果到2005年时，富余劳动力仍有1.5亿人左右， 约占就业总
量的21.5％。这里预测的富余劳动力即“零值劳动力”，他们对生产没
有贡献，处于公开或“隐性”失业状态。但随着市场经济的发展，公开
失业的比例将会加大，可能引起社会动荡。
如果按照国家统计局预测，“九五”期间我国GDP保持年均11.7 ％
的增长速度，中国社科院预测“十五”期间GDP不低于8％的增长速度，
即“方案一”的速度，我国富余劳动力的问题在2005年将有所改善，降
低为1.08亿。如果按照1995年八届人大三次会议精神，GDP 增长率“九
五”期间控制在9％，“十五”期间为7％， 即“方案二”的速度， 到
2005年，我国仍有1.52亿富余劳动力，这一问题基本上没有多大的改观
。如果按照中共中央十四届五中全会精神，“九五”时期我国经济增长
速度年均8％左右， 同时参考中国社科院的一些经济学家对“十五”期
间GDP增长速度的预测，即“方案三”的增长速度，那么到2005年， 富
余劳动力也将同样保持在1.52亿左右。详见下表。
我国未来十年富余劳动力状况预测
年份1996—20002001—2005
数值
方案 GDP年均增长率(%)11.79
一
富余劳动力(亿人) 1.58—1.4 1.32—1.08
方案 GDP年均增长率(%) 9 7
二
富余劳动力(亿人) 1.59—1.591.58—1.52
方案 GDP年均增长率(%) 8 8
三
富余劳动力(亿人) 1.60—1.611.61—1.52
总之，无论从什么角度看，末来十年劳动力供求总量的矛盾仍然十
分突出，并始终伴随在改革和发展过程中。处理这一问题时，必须慎之
又慎，才能促进经济发展和维护社会稳定。
2.就业的结构性矛盾在市场经济条件下成为总量矛盾表现的焦点，
并导致劳动力流动的日益加剧。从就业的城乡结构来看，74％的劳动力
在农村就业。而在农村的4.5亿劳动者中，现有农业资源仅能容纳1.5亿
劳动力。加上乡镇企业容纳的1.2亿劳动力，外出务工经商的5000 万劳
动力和2000万从事多种经营的劳动力，农村仍存在1.1亿富余劳动力，
这是农村劳动力不断涌向城市寻找工作岗位的主要原因。农村劳动力向
经济发达地区尤其是城市的流动，将是我国未来就业的一个基本特征。
从就业的产业结构来看，长期以来，第一产业劳动力占55％，第二
、三产业劳动力为45％。第一产业在社会劳动力总数中所占比重比第一
产业在国民生产总值中的比重高出34个百分点。因此，产业结构调整必
然带动第一产业劳动力向二、三产业转移。据数学模型预测，到2005年
，我国第三产业就业的劳动力将达到劳动力总量的38％。
从就业的企业结构来看，目前大企业承担了相当重的就业安置任务
，在企业中积聚了大量的富余人员，从而导致今后对就业的贡献将会下
降。这样，中小企业将成为我国未来就业的一个增长点。
从就业的地区结构来看，长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区
，就业的压力相对较小。这就为不发达地区劳动力分享其就业岗位创造
了条件。总之，由于未来十年我国将处于产业结构变动的时期，加上原
有就业结构不尽合理，将使我国就业结构面临大的变动，劳动力流动范
围扩大，流动率加快将是必然的结果。
3.就业机制的转变将使失业率上升，就业的伸缩性增强。从1980年
实施“三结合”就业方针以来，我国就业机制逐步由统包统配向市场就
业转变。随着《中华人民共和国劳动法》的实施，劳动合同制将在一二
年内扩大到各类企业，从而在法律上保证了用人单位和劳动者在劳动力
市场上用人和就业的主体地位，促进市场就业机制的形成。
我国城乡目前存在着的大量的富余劳动力，正随着就业机制的转变
有可能进入公开失业的行列。从1992年到1995年，失业率由2.3 ％上升
到2.8％；接受失业救济的劳动者从1993年的103万， 上升为1994 年的
187万。随着经济体制改革的不断深入，企业破产机制的正常运行， 加
上企业冗员问题须在改革中解决，“隐性失业”显性化，城乡失业人数
上升将成为趋势。
各种非全日制工作、临时工作、计时工作、弹性工作、阶段性工作
、提供零星劳务和非正规部门就业等就业形式都具有广阔的发展前景。
尤其是非正规部门就业、妇女阶段性就业以及第二职业，在搞活就业形
式方面都将发挥重要作用，这将使我国就业的伸缩性大大增强。
与就业机制的转轨相适应，我国就业管理体制将仍然处于新旧交替
时期。我国过去建立的一套以行政手段为基础的管理制度如包干就业、
城乡分割的功能逐渐丧失，而新的管理制度还不够健全。诸如城乡统筹
的就业制度，特殊群体就业扶持制度，尚未形成基本框架。特别是缺乏
组织、资金、行政手段方面的有力支持，这就造成了就业管理体制的空
4.就业与国民经济发展的关系日益密切，寻求劳动力资源开发利用
与国民经济协调发展的途径成为摆在人们面前的紧迫问题。在“统包统
配”制度下，企业用人数量和质量不是依据市场需求，而是依据劳动力
供给决定的。即有多少和有什么样的劳动力都得接收。而在市场经济条
件下，就业量的多少则主要取决于经济发展的规模与速度。企业对劳动
力的需求是由企业向社会提供的产品和服务增减而“派生”出来的。在
这种情况下，就业量的大小与国民经济发展的关系最为密切。由此可以
做出的推论是，我国经济市场化的程度越高，就业同国民经济发展的关
系就越密切。
从长江三角洲等经济发达地区情况看，随着经济的增长，对劳动力
的需求量不断增加，本地劳动力供给已不能满足经济增长的需要，需引
入外省劳动力。预计我国未来十年经济将处于较高速的增长时期，对解
决企业富余人员问题来说，将适逢一个有利的机遇。同时，由于就业与
经济发展的关系日益密切，企业也迫切需要更好地解决其“统包统配”
体制下形成的富余人员问题。
未来十年，还将是我国劳动力资源开发利用的黄金时期。在此期间
，我国劳动力资源正处于壮年时期，这对我们实施劳动力替代资金的战
略，以通过开发利用劳动力资源促进经济发展也将是一个难得的机遇。
同时，鉴于在同等经济增长条件下，不同的经济发展模式，吸纳就业的
能力是不同的，应积极寻找适合我国就业增长与经济增长协调发展的模
总之，未来十年的就业形势将是十分严峻的、富于挑战性的。既有
来自就业总量与结构的矛盾，如劳动力供给远远大于需求和城乡富余劳
动力的压力；又有来自经济稳定发展和体制改革深化对开拓就业门路和
转换就业机制的动力。
未来十年我国就业面临的形势，对我国就业工作提出了三个方面的
基本任务：一是要为庞大的劳动力资源开辟就业渠道；二是适应社会主
义市场经济的要求，培育劳动力市场，转换就业机制，建立和完善市场
经济条件下的就业管理体制；三是顺应工业化和城市化发展的要求，逐
步打破城乡劳动力的二元结构。这就对制定就业发展战略提出了更高的
二、就业发展战略的主体思路
解决中国就业问题，总体上讲，是以培育和发展劳动力市场为主线
，不断深化劳动制度改革，加强就业服务的力度；以充分开发合理利用
我国丰富的劳动力资源为出发点，城乡统筹，发展经济，增加就业岗位
。这是我们的主体思路。根据对未来十年就业形势的分析和就业前景的
预测，在“九五”至“十五”时期，我们应当实施四大发展战略来解决
中国就业问题，即促进就业增长战略、就业机制转轨战略、就业质量提
高战略、就业难点扶持战略。
战略之一：促进就业增长战略。要以就业与经济协调增长为目标，
通过发展经济解决就业问题，并且积极寻找“低投入，高就业”的经济
发展模式。为了提高我国就业增长率，必须要从就业和经济发展的关系
着眼，寻求就业与经济协调发展的整体战略思路。中小企业、劳动密集
型行业，历来都是吸纳劳动力的主力军，在今后十年应进一步发展成为
就业的一个规模增长点。同时，第三产业将成为就业的另一个规模增长
点。今后十年，第三产业每年可能增加1000万以上的就业岗位，第三产
业的就业人员在2000年将达到总就业量的30％左右，2005年将达到38％
左右，成为就业规模增长的主力。因此，我们应从战略上考虑：
1.制定从90年代中期到2005年我国中小企业和劳动密集型行业、企
业的发展规划，并运用政府的产业政策扶持其发展。如果经济市场化的
程度得到进一步提高，中小企业的发展所面临的压力将会越来越大。因
此，必须抓住现阶段中小企业发展的黄金时机，把中小企业的发展放到
政府的经济发展规划的重要位置上，通过财政、金融、税收等经济手段
支持其发展。另一方面，地方政府应当通过建立中小企业经济技术开发
区的形式，既寻找投资来源，又解决销路，为中小企业发展创造有利环
境。尽快形成稳定的中小企业群，为未来就业压力找到强有力的支撑点
2.把农业劳动力转移的重心，转到小城镇建设和第三产业发展上来。
我们建议各地建立小城镇发展基金。基金的来源是多渠道的，政府、企
业和个人都可以成为基金的来源。基金主要用于小城镇基础设施建设。
同时，要通过经济、法律和必要的行政手段把新创办的乡镇企业向有一
定基础的小城镇集中。此外，要充分发挥大中城市在吸纳农村劳动力方
面的重要作用，对农村劳动力目前向大中城市涌入的现象，要采取有效
的措施加以引导和管理，实现流动有序化。
3.发展大中城市的社区服务业，使之成为我国第三产业的新的增长
点。具体思路是：（1 ）把企业所办的社会服务性事业同企业分离开来
，通过有偿转让，如租赁或拍卖的形式转入企业所在社区；（2 ）培育
社区服务业的承接主体，把我国城镇街道组织的职能由行政管理逐步转
到社区服务上来，并通过优惠政策鼓励社团组织和民间承办社区服务事
业，促进民间资本向社区服务业投资。
4.充分利用我国劳动力资源的优势，一方面抓住从目前到下个世纪
初劳动力成本低的有利时机，在富余劳动力较多，劳动力成本相对较低
的地区建设大型基础工程。随着我国经济国际化程度的提高和企业竞争
能力的增强，逐步把外贸政策的基点转到出口导向战略上，使我国劳动
力资源的优势得到进一步的发挥。实施出口导向战略，也有助于利用国
际市场的竞争机制控制劳动力成本。另一方面，从低确定最低工资标准
和社会保障水平，控制劳动力成本上升，并在有组织的情况下适当放宽
经济不发达地区劳动力向发达地区流动的限制，以保持发达地区劳动力
市场的竞争力度，促进劳动力对资本的替代。
5.开通民间资金向资本转化的渠道，加强在就业规模增长点的投资
。我们建议：（1）改革乡镇企业的经营制度， 全面推行股份制和各种
形式的股份合作制。（2 ）通过发行债券的形式和政府投资建立小城镇
发展基金；（3）在外来劳动力集中的地区， 设立专项储蓄业务吸收民
工存款，用于小城镇的建设；（4）鼓励外国资本向小城镇建设投资。
战略之二：就业机制转轨战略。初步形成和社会主义市场经济体制
相适应的市场就业机制，建立和完善与市场就业机制相适应的就业管理
体制。转换就业机制的战略重点应当包括四个方面：
1.彻底改革统包统配制度，扩大市场就业的范围。在“九五”期间，
把统包统配就业的比例降低到年度新就业人员的5％以下； 在“十五”
期间，彻底取消这一制度。
2.以搞活就业形式，发展以民营经济为依托的非正规部门就业，以
及在用人单位实现非全时就业办法，实现就业机制的转换。比较有效的
途径是发展小企业和社区服务业，推动非正规部门经济的发展。用人单
位还可以实行非全时就业办法，这里有两个政策基点：一是鼓励用人单
位创造非全时就业岗位，招用非全时工；二是鼓励劳动者从事非全时职
业。由于进入城市的农村劳动力从事非全时工作的现象已比较普遍，我
国面临的主要问题是如何鼓励城镇的劳动者从事非全时职业。为此，要
在社会保险方面采取更灵活的形式确定保障对象和待遇水平，适当控制
保障对象范围并从低确定保险待遇水平和最低工资标准。在政策上，可
以考虑把两部分人员作为突破口。一方面，把国有企业富余人员的分流
安置同推广非全时就业结合起来；另一方面，在就业压力大的地区，试
行妇女阶段就业。
3.在解除国有企业办社会的负担方面取得突破性进展。结合现代企
业制度的实施，进一步加大社会保险制度的改革力度。同时，要加快住
房制度的改革，结合社区服务体系的建设，把企业所办的非经营性福利
设施逐步分流给社会。当然，研究社会保险问题，一定要注意待遇水平
的高低，要考虑我国现在情况下企业和个人的承受能力。
4.改革包干就业的做法，在一些就业难点行业探索跨行业转移与异
地就业的路子。对承担就业任务重的行业和企业（如富余职工多，职工
子女就业难度大的单位），要加大政府的就业投入，逐步减轻企业安置
就业的负担。要注重促进自谋职业的发展。
战略之三：就业质量提高战略。在就业机制向市场化转变的前提下
，形成以效率为基础，以就业质量为前提的就业发展模式已刻不容缓。
就业质量提高，对个人而言，需要提高劳动者自身素质及竞争意识；对
企业而言，要求其富余人员得到合理安置以提高劳动生产率；对社会而
言，要求就业结构升级换代达到最优化。
1.寻求解决国有企业富余人员的新途径，逐步形成以外部分离为基
础的富余人员安置政策。“九五”前四年城镇失业率相对较低，能保持
在5％以内，而第三产业每年将净增1000万以上就业机会。 在控制农转
非速度的基础上，结合经济体制改革的总体步伐，可以把“九五”确定
为缓解国有企业富余人员的有利时机。在今后两年选择失业率较低的地
区通过试点探索外部安置富余人员的经验和政策，如通过盘活国有资产
存量安置国有企业富余人员的办法等。在1997—1999年总结经验并推广，
逐步解决国有企业富余人员问题。
2.调整就业结构，实现就业结构的升级换代。我国就业结构的根本
问题在于就业过分集中于低次产业，产业的低级化导致劳动生产率相对
低下，同时，低次产业的劳动力过剩现象也很突出。调整就业结构除了
发展小城镇和社区服务事业以外，要加大对能源、交通等基础设施的投
资，以减轻“瓶颈”行业对第二、三产业进一步发展的制约。
3.实施劳动力素质改善与素质结构调整相结合的劳动力资源开发方
略，以适应科教兴国的需要。一方面，在教育投入中，要加大技能开发
投入的比重，在城市教育中，要把技能教育放到和基础教育同等重要的
位置，把就业投入的重点逐步转到就业训练上来。同时要把技能教育作
为一项基础产业，把市场机制引入到办学中去，提高技能教育向民间开
放的程度。另一方面，要把技能教育的重心逐步转向进入第二、三产业
的农村劳动力，使技能教育和就业结构的调整结合起来。争取到2000年，
使城镇新成长的劳动力和进入非农产业的农村劳动力以及城镇各类转岗
转业的劳动力的80％以上都得到各种形式的培训。
4.处理好失业保险的失业救济、促进就业和预防失业三种功能之间
的关系。运用失业保险基金帮助失业者自谋职业，通过再就业工程扩大
就业转失业者自谋职业的比例，使我国自谋职业的比重在“九五”期间
上一个大台阶。
战略之四：就业难点扶持战略。实施以帮助经济落后地区和就业困
难群体解决就业问题的就业难点扶持战略。这一战略有两个目标，一是
遏制不同地区失业率差别拉大的趋势；二是促进特殊群体的就业发展。
1.要加大对就业难点地区的就业投入。从现在到2005年实施“就业
推进计划”。计划实施分为两步，在“九五”期间，利用东部发达地区
提供的就业机会，把中西部就业难点地区的部分城镇劳动力和农村劳动
力输送到东部发达地区，同时把“农村劳动力流动有序化工程”和转化
就业难点以及就业扶贫结合起来。另一方面，中西部地区要创造民间资
本的投资环境，阻止当地资本外流。第二步，在“十五”期间，利用中
西部不发达地区同东部地区劳动力成本差别拉大的时机，运用政府的产
业政策，推动劳动力密集型产业西进。
2.把就业服务事业的工作重点转到扶持就业难点与特殊就业群体上
来，实施以年龄和失业期限差别为中心的特殊群体就业扶持政策，优先
帮助年龄较大和失业时间较长的失业者。由于青年初次求职者的文化程
度普遍高于就业转失业者，再加上从现在到下一世纪中期，我国老龄化
的程度将会加剧，因此，应当把尽量帮助长期失业者和年龄较大的失业
者再次就业作为一项长期战略。
三、近期对策与建议
根据我国未来十年就业形势的特点与就业发展战略目标的要求，我
们建议国家在近期内应采取以下对策来解决就业问题：
1.把促进就业作为一项基本的国策，并使就业与宏观经济发展相结
合。在当前劳动就业的两大难题中，企业富余人员问题和农村富余劳动
力转移问题与我国经济体制改革和经济与社会发展进程关系密切。因此
，劳动就业矛盾并不单纯是就业问题，而是与体制转轨、工业化等宏观
经济中诸多因素相关联的。所以，解决就业矛盾就要更多地从宏观经济
决策角度进行考虑。最根本的一个问题是要从人口、劳动力资源丰富的
国情出发，把解决就业问题作为制定社会经济发展战略的前提条件，进
一步提高就业在政府工作中的地位，把就业任务分解落实到政府制定的
经济增长、投资、财政、金融、税收、外贸、教育和人口等各项重要政
策中去。基于就业增长率、失业率是社会经济发展的一个综合指标，也
应将就业增长率、失业率作为政府工作的政绩考核指标。
从宏观经济上看，政府在促进就业、减少失业方面可以采取以下措
施：（1）在经济增长、投资与产业政策上， 要通过保持固定资产投资
稳步增长来促进经济持续增长，在大力发展第二产业的基础上，要加大
对第三产业、劳动密集型行业及能源和交通、通讯等基础设施方面的投
资，使全社会固定资产投资年增长率在“九五”和“十五”保持在16％
和13％以上，从而带动国民经济在“九五”和“十五”保持在10 ％和8
％以上的增长速度，以创造更多的就业岗位。
（2）在财政、金融、税收政策上，对能增加就业的产业、行业、
企业和地区予以优惠和扶持。扶持的重点在城乡第三产业、劳动密集型
行业、中小企业。同时，对国有大中型企业也应当给予必要的扶助，适
当降低征收所得税率，尽量减轻企业负担，增加企业留利比重，在信贷
上适当照顾，帮助效益差的企业走出困境，以减少富余人员和失业人员
的产生，并使国有大中型企业在吸纳社会劳动力就业方面发挥应有的作
（3）在外贸政策上，促进高附加值的劳动密集型产品出口， 同时
推动各种形式的外贸企业的发展。要利用劳动力成本低的优势，大力发
展劳务输出事业，使之在“九五”期间上一个大台阶。
（4）在教育政策上，更注重职业技能开发， 发展短期实用技能培
训，使劳动者成为多技能、高素质、适应劳动力市场变化的合格劳动力
（5）在人口政策上，应当将计划生育工作的重点放在农村， 尤其
对经济落后的老、少、边、穷地区，更要加强计划生育的管理工作，严
格控制“二胎”，尽可能禁止“多胎”生育。同时，要重视加强对流动
人口的计划生育管理工作，由输出地和输入地的有关部门齐抓共管。此
外，要大力宣传和普及优生优育知识，尽量提高新生一代的人口素质。
2.积极促进就业市场化和就业形式灵活多样化。（1 ）加快发展劳
动力市场。随着我国就业体制改革的不断深入，市场就业机制正在逐渐
形成，在未来十年里，在促进就业市场化的过程中应当从两方面采取措
施：一是要逐步将劳动力供求关系通过市场进行调节，逐渐放宽对国有
企业因生产经营的客观需要而辞退职工的限制；二是要尽量缩小由国家
安置就业的范围，不仅将大、中专毕业生推向市场竞争就业，而且应逐
步在退伍转业军人安置方面引入市场就业机制。此外，还应当尽快在劳
动力流动方面打破城乡之间、地区之间、行业之间、所有制之间、干部
工人之间以及其他社会身份之间的界限，为培育和发展全方位统一开放
的劳动力市场创造条件。
（2）推广灵活多样的就业形式。 在发展社会主义市场经济的形势
下，就业形式也要适应市场的各种变化和需要，采取各式各样的灵活的
就业方式。一方面，政府要鼓励企业充分挖掘潜力，尽量提供一些非全
日制、临时工、弹性工作制等类型的就业机会；另一方面，政府和企业
要引导求职者转变就业观念，鼓励一些人以非正规部门就业的方式从事
各种劳务活动。此外，还可以选择若干城市进行妇女阶段性就业试点工
作，在取得显著成效之后，再逐渐在其他条件适宜的地区推广。
（3）建立现代化的劳动力市场信息网络系统， 提高劳动力市场的
运行效率。劳动力市场作为配置劳动力资源的基础手段，要求通过劳动
力供求信息的采集、发布、传递来实现供求双方的沟通，以期达到双向
选择，合理配置劳动力的目的。建立劳动力市场信息渠道有大量的工作
要做：首先，要在指导思想上把区、县作为建立劳动力市场的基本单位
和信息渠道的基层单位。要将建立区县一级劳动部门的职业介绍机构作
为基础工作，实现区县普遍建立中心职业介绍机构的目标。其次，建立
劳动力供求信息中心。要达到这样的目标，除配备专职的信息采集人员
外，还要从制度上保证其采集的信息的权威性，准确性。要从制度上完
善失业人员和初次进入市场的劳动者的求职登记制度，同时，也应要求
用人单位进行缺员登记。其三，完善劳动力供求信息的发布途径。实现
信息共享和公开，以发挥劳动力供求信息引导职业选择、合理配置劳动
力的作用。在有条件的地区，还应采用微机进行信息处理，并逐步在一
个地区形成网络，为形成全国信息网而打好基础。
3.三方努力，共同解决国有企业富余人员问题。解决国有企业富余
人员问题，在思路上要有根本转变，把开发利用作为安置富余人员的指
导思想。企业富余人员是财富，但不会自然而然成为财富，而是需要挖
掘。挖掘的基本途径一是寻求适合他们的就业岗位，二是对富余人员进
行相应的培训，这是能否变包袱为财富的关键。正因如此，企业富余人
员安置工作的重点应放在培训工作上，资金投入的重点也在这方面。
（1）合理界定政府、企业、富余人员本人在就业中的责任。 要将
过去实行的以企业消化为主的政策转变为由社会消化、企业消化与个人
自谋出路并举。在计划体制下，由于财政上的统收统支，富余人员的负
担是由政府承担的。在改革过程中，富余人员安置任务主要由各企业承
担。在“九五”期间，要逐步解脱企业对富余人员直接安置的责任，代
之为提供培训和再就业的组织服务；政府的责任是提供资金帮助，如从
国有资产中划拨出一块作为安置就业和培训基金，以及临近退休年龄的
富余人员的提前退休金，并对安置富余人员的经济组织提供税收优惠，
在劳服企业和生产自救基地中创造适合富余人员的就业岗位；企业富余
人员也要通过自谋职业等方式寻找就业门路。要把富余人员的安置同推
广非全时就业结合起来。
（2）加强转业培训和推行职业资格证书制度。 要鼓励企业富余人
员参与培训，政府在资金上给予支持。再就业工程的资金、用于亏损企
业的补贴和用于特困企业的经济援助都应当有相当一部分用于富余职工
转业培训。企业富余人员经培训，可以通过劳动部门或社会职业中介组
织优先介绍就业，而尽量不采取行政安置办法。
（3）要把改变企业办社会的现状与扶持劳服企业的发展结合起来
。在国有大中型企业中，应逐步将企业承担的职工生活服务功能转为由
劳服企业来承担，并使劳服企业成为企业自办三产的主体。同时，劳服
企业也应逐步推行股份制，吸收更多的社会资金，扩大企业规模和增强
经济实力，以利于吸纳更多的富余人员。
（4）坚持渐进、分步走的原则。 我国还没有足够的条件一下子解
决全部的富余人员问题，只能是逐步解决，因此，这就有个先后次序问
题。其次序应当先是年轻的没有技能的劳动者，后是年纪大的劳动者；
特困企业职工和产业结构调整中不能安排的人员在先，企业超编制富余
的人员在后。应当在对富余人员情况摸底的基础上，制定企业富余人员
“九五”期间的分流计划，争取在本世纪末基本解决国有企业富余人员
4.城乡统筹解决农村劳动力的开发利用问题。（1 ）鉴于农村富余
劳动力数量庞大，不可能在短期内通过向现有城市转移来解决其就业问
题，应尽量在农村就地开发利用。
——加强对农业的深度开发和土地的适度规模经营，解决农民比较
收益低的问题。目前我国农业的深度开发仍有潜力，实行精耕细作、立
体农业以及采用优良品种和现代科学技术，都能提高农业的产量。同时
，在有条件的地区实行适度规模经营，以提高产量、增加农民收入。
——充分开发利用农业资源。据统计，目前我国有林地40亿亩，其
中40％左右是无林地；有草原42亿多亩，其中2/3亟待改造利用； 有可
供利用海面80万平方公里，目前仅利用1/7；有7500多万亩淡水水面，
利用率只有一半。开发利用这些自然资源，需要投入大量的劳动力，当
然也需要更多的资金。在增加农业投入中，应该适当考虑农村自然资源
开发方面的需要，投入一定资金。另外，也可以考虑利用目前积存的工
业品，用以工代赈的方法来组织对农村自然资源的开发，这尤其对贫困
地区是有效的。
——加强小城镇建设，促使乡镇企业逐步在此集中，为第三产业的
发展形成新的增长点。当前我国第三产业发展滞后，在农村尤为突出。
主要原因在于乡镇企业分散发展，影响了第三产业的发展，同时也影响
了小城镇的建设和发展。农村第三产业发展滞后，影响了农村剩余劳动
力的转移速度。因此，要从政策上鼓励小城镇建设，鼓励乡镇企业的集
中发展，在农村建立大批小城镇，以逐步缩小城乡就业差别，充分开发
利用农村劳动力资源。
（2）解决好对进城农村劳动力的管理和服务问题。 我国现阶段对
农村进城劳动力的管理制度从本质上说是一种临时工管理办法。这种管
理办法把进城的农村劳动力看作一群可以招之即来、挥之即去的流动人
口，这是农村劳动力流动无序化的根源之一。如果是立足于市场经济的
角度来考虑问题，就要坚持劳动力市场统一的原则，把农村富余劳动力
当作是我国劳动力资源的有机组成部分来看待和管理。
——正视和解决农村进城劳动力的就业、生活问题是促进农村劳动
力转移有序化的关键。目前每年流动的农村劳动力已达5000多万人，其
规模相当可观，而且还在不断扩大。进行有序化管理在着眼点上首先不
是每年新加入到农村劳动力流动行列的“增量”，而应是已经成为城市
经济不可分割的一部分的来自农村的劳动力“存量”，这一部分人如果
还处于不稳定的状态，则有序化就无从谈起。解决这一问题，要着眼于
长远，逐步解决已进入城市就业的农村劳动力的生活问题，考虑其在城
市落户、住房、结婚、子女上学等诸多需要，加强城市设施建设，逐步
使进城劳动力的就业、生活稳定下来，从根本上解决其盲目、无序流动
——加强对城市用人单位使用农村劳动力的管理。对用人单位使用
农村劳动力管理的着眼点是保障农村进城劳动力的合法权益，保证其就
业的相对稳定。特别是在劳动关系稳定性上，要克服使用农村劳动力的
随意性。对此，劳动行政部门要依法强化管理，以保证农村进城劳动力
的合法权益。
（3）充分发展大、中城市，尽可能扩充大、 中城市对农村劳动力
的吸纳容量。在我国除少数大城市因人口过度膨胀而需要严格控制农民
进城就业之外，其余大、中城市应逐渐放宽对农民进城务工谋生的行政
限制，通过大力发展经济来扩大就业容量和城市的生存空间，并相应改
革现行的就业制度、户籍制度以及社会保障制度，充分发挥城市在吸纳
农村剩余劳动力方面所应有的作用。
5.大力发展职业技能培训，广泛推行就业指导工作。（1 ）为发展
职业技术培训事业提供必要的资金保证。目前，我国正处于产业结构调
整的过程中，对劳动者的素质提出了更多、更高的要求。因此，这也是
职业技能培训发展的黄金时期，同时也需要大力加强就业指导工作。从
培训投入来看，不仅要保证失业保险基金年度支出的10％以上用于转业
训练，以及企业工资总额1.5％用于培训， 国家征收的教育附加费应划
拨一定比例用于培训，而且要探索设立培训基金的可行途径，由政府、
企业和社会共同集资，形成多层次、多类别、多用途，多渠道的职业培
训基金体系。
（2）建立适应社会主义市场经济需要的培训体制。首先， 各类职
业技术培训机构要逐步走向独立化，改变其依附于行政、吃“事业费”
的状况，形成真正的平等竞争局面，促进培训质量和就业率的提高。其
次，就业服务工作要通过完善劳动力市场信息和就业指导工作，促进培
训机构与劳动力市场的沟通，使培训的发展适应社会需要。第三，培训
面向市场，还要处理好个人缴费与政府资助的关系。职业技术培训要面
向市场，就要普遍实行个人缴费制度，以强化劳动者个人的责任感与自
主性，政府与社会可以对有困难的劳动者提供资助，包括失业者、特困
企业职工、低收入等等。政府的资助应主要面向劳动者个人，而不是把
资金投入培训机构，这样不致于影响培训机构的独立性和竞争性。因此
，我们有必要制定相应的制度，明确政府资助培训的范围、条件、标准
，在增加培训投入的基础上，保证培训资金的合理使用。
（3）将就业指导工作制度化、普及化、日常化。 就业指导工作是
就业服务工作的一项重要业务，市场经济国家十分重视就业指导工作，
将其作为促进特殊就业群体就业的基本措施。在西方国家，一般的职业
介绍机构从事就业指导工作的人员要占1/3， 而我国目前的职业介绍机
构刚刚开始从事就业指导工作。因此，一方面要逐步培训、配备一批专
门的就业指导工作者，他们应具有心理学、社会学、医学、法学、经济
学等多方面的知识。另一方面，就业指导要在普通中学、职业高中、技
工学校以及参加培训的劳动者中普遍开展，以尽早地了解掌握劳动者的
职业志向、能力、兴趣等，帮助他们树立正确的择业观念，合理确定职
业方向。普遍开展就业指导不仅有利于提高劳动者素质，减少盲目的流
动，也有利于毕业生和其他求职者分流，甚至在一定程度上可以促进劳
动力供给结构合理化，这是其他的就业服务工作所不可替代的。
6.建立失业的预警系统和预案，以对付可能出现的失业危机。对我
国这样一个人口和劳动力资源大国，大规模的失业是极为危险的，在市
场经济状态下，劳动力需求主要依赖于劳动力市场调节，而劳动力市场
是事后调节。为了弥补劳动力市场的这一缺陷，有必要建立失业的预警
系统和预案。
失业预警系统由失业预测系统和失业预警线组成，当预测未来可能
出现的失业超出预警线时，该系统发出警报，提醒政府应尽早采取对策
措施，以缓解或消除可能发生的失业危机。
失业预案由宏观政策以及行政手段、应急基金和就业基地等系统组
成。在科学测定失业承受能力的基础上，建立三个层次的调控系统：第
一层次，以财政、金融、税收、教育政策为核心，以长期就业和平衡地
区就业压力为主要控制目标的基础宏观调控系统；第二层次，以就业服
务手段和短期培训为核心，以就业困难群体为目标的中级宏观调控系统
；第三层次，以失业保险和就业公共工程以及裁员政策为依托的终极调
控系统。当预警系统发出警告后，即有针对地进行宏观经济政策调整，
如果基础调控系统和中级宏观调控系统调控效果不理想，就要启动终极
调控系统。为了保证调控系统的正常运行，应当建立下述相应的手段。
（1）强制手段。如失业率达到危险的极限，造成社会不稳定时，
可以通过行政命令方式暂时停止经济性裁员解雇，暂时停止受理企业破
产申请，控制农村劳动力进城，允许部分人员提前退休等措施，以减少
失业人员的产生和缓解就业压力。之所以说要建立“这种手段”，是因
为必须建立相应的制度，并授权某个部门使用这一手段。
（2）建立失业应急基金。在失业人员大量增加的情况下， 失业保
险基金可能入不敷出，无法保证失业者的生活，尤其是一些地区的经济
结构单一，企业生产经营状况一旦恶化，就可能出现失业人员剧增的危
机。因此，为对付可能出现的这种紧急情况，有必要建立一项全国性的
失业应急基金。基金来源可以是多渠道的，包括国家财政、失业保险和
其他方面。这项基金应是专款专用，即只用于应付紧急状态。
（3）发展就业基地。为安置失业人员，提供暂时的就业机会， 应
发展一批就业基地。一个城市可以选择几个基地，一旦需要，政府可以
从失业应急基金中予以资助，以解决城市失业者的暂时就业问题。＊