初探加强预算单位帐户审计监督，本文主要内容关键词为：帐户论文,预算论文,审计监督论文,单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算单位在银行多头开户，是当前预算内资金和预算外资金管理中的一个突出问题，已成为国家财政性资金分散、流失的一个严重漏洞，同时也是一些部门和单位违反财经法纪的主要手段。预算单位多头开户给财政管理和审计监督带来了很大困难，同时也给整顿经济秩序、维护财经纪律造成不利影响。因此，加强对预算单位帐户的审计监督是当务之急，通过帐户审计，制止纠正预算单位乱开户，规范财政资金管理与监督。而开展预算单位帐户审计监督是一项新的工作，需要我们在实践中研究探索，建立和完善其理论和方法。本文就如何加强对预算单位帐户审计监督作粗浅探讨。
预算单位帐户审计的本质属性
预算单位帐户审计系指审计机关专司财政、税务、行政事业单位审计的职能部门在预算执行审计工作中，从作为资金活动载体的银行帐户入手，在查明帐户资料完整性、管理合规性及资金运动合法性的基础上，查证相应的会计帐目，监督预算执行的真实、合法和效益性，从而加大审计力度、提高审计质量、促进预算执行审计规范化的审计活动。
一、预算单位帐户审计的特征
根据预算单位帐户审计的概念，结合帐户资料的自身特点，帐户审计的基本特征可概括为：帐户审计是预算执行审计的一个基础方法，是预算执行审计的重要内容，也是预算执行审计程序中的必不可少的子程序。从长远看，帐户审计应是预算执行审计工作中的一项制度。
二、预算单位帐户审计的职能
帐户审计作为预算执行审计的内容、方法和程序，并作为一项工作制度，其实施最终是为实现预算执行审计的总目标，完成预算执行审计的总任务。而这与帐户审计自身职能分不开。
揭露职能，即通过对帐户的检查核实，揭露反映预算单位帐户开设的合规性、资料完整性。
传递、转换信息职能，即审计机关通过对预算单位帐户审计监督，将帐户中反映的预算单位资金活动单个、零散的收付信息归纳、整理或反映预算资金管理问题的系统、完整的信息，并将此信息传递给预算执行审计的其他专项审计及层层传递给预算执行审计的其他环节。
制约职能，即审计机关实行定期、定量的帐户审计监督，并对帐户违规问题进行严肃处理处罚，从而对预算单位帐户管理使用形成一种威慑，有效地起到制约作用。
导向职能，即审计部门及时针对一些管理部门的政策、制度提出建议，并对宏观经济政策的调整提出信息反馈，即提出导向性意见。
加强预算单位银行帐户审计的目标、内容与方法
这几年来，审计机关对预算单位银行帐户审计已有所涉及，但在实践中如何加强对预算单位帐户审计尚处于初步尝试阶段，尤其是在帐户审计目标、内容、方法等方面尚未明确和具体化，需进一步从理论和实践上加以探索完善，而这又是加强帐户审计、推进预算执行审计规范化的关键环节。
一、明确帐户审计目标
审计目标是审计工作要求和所要达到的工作标准。为了实现和满足预算执行审计规范化对帐户审计的要求，帐户审计目标应与预算单位银行帐户现状和预算执行审计的法制化、制度化、规范化的要求相适应，服务于预算执行审计的总目的和总要求。根据中央清理整顿预算单位银行帐户过多过滥现状的阶段性要求和预算执行审计的常规性要求，帐户审计目标应分为近期目标和长期目标两个阶段目标。
帐户审计的近期目标是：审计机关应通过对预算单位帐户审计，摸清预算单位的家底，揭示当前财政性资金管理中存在的突出问题，对预算单位银行帐户进行有效清理，在此基础上提出改进、加强预算单位资金管理的意见和建议，促进有关部门加强管理，从而初步形成预算执行审计规范化的良好环境。
帐户审计的长期目标是：在实现近期目标的基础上，预算执行审计在内容上以帐户审计为重点，将帐户审计贯穿于预算执行审计的每一个环节；在方法上以帐户审计作为审计起点和手段，建立定期定量帐户审计制度，从而强化并规范财政性资金管理的监督，推进预算执行审计规范化、法制化、制度化。在此基础上，总结经验、结合实际操作，形成规范化的预算单位银行帐户审计实施办法，从而规范预算单位帐户审计的目标、对象、范围、内容、方法（程序）及处理处罚措施等。
二、确定预算单位银行帐户审计内容
预算单位银行帐户审计是预算执行审计工作的一项重要内容，因此预算执行审计所包含的财政收支、财务收支审计监督内容及达到的要求，应在银行帐户审计上得到充分体现和反映。
结合国家财经纪律和国家授予预算单位的经济职责的要求，从规范预算执行审计工作实际出发，针对当前经济活动和预算管理中财政资金被分散、截留、隐匿的不良现象，预算单位银行帐户审计内容，主要是查清银行帐户资料是否完整，设立是否符合帐户管理规定，核算是否符合会计核算制度，运载资金运动是否符合财经法规。根据预算单位银行帐户审计目标，审计内容亦可分为近期、远期两个阶段。
（一）近期帐户审计内容：以摸清家底及银行帐户管理、核算上的真实完整、规范有序、合法有效为主要审计内容，从而为实施预算执行审计奠定基础。
1.查实预算单位银行帐户资料的真实性、完整性，了解预算单位预算内外资金的规模、收支渠道以及内部资金的分布情况。预算单位银行帐户是预算资金运动的载体，查清帐户的基本情况，是银行帐户审计的基础工作内容。（1 ）摸清预算单位在各类金融机构开立银行帐户数量，审计有无隐瞒不报、错报和漏报问题。在查清帐户总量的同时，还应掌握具体单位、部门、包括所属非独立核算单位，三产及服务性机构的帐户设置情况。（2）掌握银行帐户的基本数据，了解资金总体状况； 查清各类银行帐户的性质、了解帐户性质与所载资金性质是否一致。
2.核查预算单位银行帐户管理的规范性、合理性，揭露与反映帐户开设与管理上的违纪行为和问题。（1 ）审计银行帐户的开设是否执行许可证制度，有无违反规定，擅自滥开、乱开帐户的行为和问题。 （2）检查预算单位银行帐户管理的内部控制制度及核算上的对帐制度是否建立健全有效，以进一步规范预算单位银行帐户管理和核算。
3.监督预算单位银行帐户核算的合法性、效益性。即通过银行帐户了解并揭露与反映预算执行中隐瞒、截留、转移、乱支乱用财政预算资金的行为和问题。
4.检查预算单位银行帐户内资金运动的合规合法性。预算资金运动分为预算收入、预算拨款和预算支出三个阶段。预算单位银行帐户的收支数据，集中反映了预算资金收入、分配和使用情况。以资金的来源与运用为线索，以银行帐户为载体，对其审计的主要内容有：
（1）资金来源的合规合法性审计
预算收入方面，通过检查银行帐户中资金收付情况，主要审计财政、税务、海关等征收部门及一切有预算收入上缴任务的部门和单位是否依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，按财政管理体制及规定的预算级次、预算科目、缴库方式，将应上缴的预算收入缴入中央国库和地方国库。有无混淆转移预算内外收入、中央地方收入、预算年度收入和上级、本级、下级的收入的问题；有无未经批准，将预算收入存入国库外设立的过渡性帐户；有无不按规定，将预算外资金缴存财政专户的问题；有无将行政事业性收费和罚没收入放在预算外管理以及其它截留、占用、延解、挪用、拖欠预算收入的问题。
其它收入方面，主要审计预算单位的其它收入来源是否正当合规。有无违反规定或借助政府部门的权力乱收费、滥摊派、拉赞助、搞创收的问题；有无将一些经营服务性收入不纳入单位预算管理，隐匿收入，设置帐外帐甚至小金库逃避监督的问题；有无将财政性资金存入计息户，收息吃息的问题以及其它利用不正当资金收入，形成大大小小隐性的“小财政”来源的问题。
（2）资金运用的审计。
政府财政部门预算拨款的审计，主要检查属预算拨款性质的资金支出是否按预算安排拨款、按预算级次和程序拨款、按用款进度拨款，有无办理无预算、无计划、超预算、超计划的拨款；有无改变支出用途的拨款；有无拨付不及时、不到位，占压挪用拨付资金的问题。
预算支出的审计，主要检查有无混淆转移预算内外支出、中央地方级支出、不同预算年度的支出和不同级别的支出的问题；有无擅自扩大支出范围、提高开支标准支出预算资金的问题；有专项用途的资金（如专项补助、专项周转金）有无不按规定的项目用途使用的问题；有无将国家财政性资金违规转化为商业性资金、信贷资金，搞经营流通，参与金融拆借以及搞计划外投资，从事股票、期货交易活动及各种形式的高消费等问题。
退库资金的审计，主要审计有无超批准权限、违反程序、超范围的退库事项；是否将库款直接退给申请单位和个人，有无退库不到位，转移、截留、挪用库款的问题。
5.审计鉴证预算单位以银行帐户为载体反映的资金运作状况、结果的公正性、准确性。
（二）远期帐户审计内容：以帐户核算与反映的合规合法性、资金运行的高质有效性为主要内容，推进预算执行审计工作的法制化、制度化、规范化。
从长远来看，预算单位银行帐户审计应以帐户核算与反映为主要内容，在监督帐户核算合法效益性及帐户反映资金运动的公正准确性方面进一步深化。根据帐户主体的级别、职责、国家授权，收支资金的渠道、用途，从微观上涉足预算执行的各级单位、项目，审计帐户资金收入、投放、拨出、使用及往来的真实性、合法性和效益性，审计预算单位执行国家财经政策，履行国家经济责任，完成国家预算以及有关的经济建设和事业发展情况；从宏观上，根据国家预算职能体现与发挥出综合效应，给决策层提供鉴证参考，以控制预算收支总量，调整经济结构，提高国家驾驭宏观经济的能力，提高经济运行质量。
这两部分帐户审计内容相互关联、互有侧重。完成上述内容不仅可以摸清预算单位家底、促使帐户管理规范化，而且可以突出预算执行审计重点、深刻揭露预算执行中的重点问题，在此基础上将帐户审计层层推进到预算执行审计的各个方面，即融入预算执行审计中，从而有助于内容上规范预算执行审计。
三、探索预算单位银行帐户审计的方法
要达到帐户审计目标、完成帐户审计内容，必须有相应的审计方法相配套。审计方法包括帐户资料搜集整理、问题核实检查、线索反映及处理处罚等方法。帐户审计方法的确定，将有助于规范审计程序和取证手段、有助于形成以帐户为载体定期定量审计制度；将有效完成帐户审计内容，有助于帐户审计切实贯穿预算执行审计全过程，避免走过场、蜻蜓点水，从而推动预算执行审计工作保质保量顺利进行。
作为贯穿预算执行审计全过程的基础方法，帐户审计还包括一系列技术方法和手段。
（一）对被审计单位所提供的银行帐户开立的合规合法性检查方法。
1.全面汇总预算单位银行开户数，进行统计分析。根据各部门提供的设户资料和开户理由逐项分析各预算单位设户的必要性，再针对某一具体部门或单位所设帐户，分析其合理性；最后再按某一具体帐户用途和核算内容分析其合法性；对那些资金来源不明的帐户应作为重点追查对象。
2.对于预算资金的帐户开设与管理，对照《财政机关总预算会计制度》和《银行开户管理办法》中的具体规定查明预算单位的帐户开设是否符合规定；对于预算外资金银行帐户的设置，在国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中作了明确规定。审计中依据这些规定来判断预算单位银行帐户的开设是否合规。
（二）对所提供银行开户真实、完整性的检查方法。也就是采用什么样的方法查出预算单位未提供的银行帐户，揭露一些隐性的资金活动。
1.通过“三核对”查总预算单位未提供的银行帐户。
（1）核对总预算帐户与部门、单位预算帐户。 审计财政部门与审计其他预算单位相结合的预算执行审计中，一方面要及时准确记录财政部门内部各职能机构开立的帐户；另一方面，要全面、完整地记录其他预算单位开立的银行帐户。然后检查财政部门与这些预算单位有无资金往来关系，比如财政部门给有关预算单位拨款，有关预算单位向财政部门缴存专项资金等，从中可以看出双方提供的银行帐户是否一致，是否真实，从而有利于审计人员核对以发现新的帐户。对财政部门和有拨款的一级预算单位，一般采用审查其预算拨款或经费拨款明细帐及记帐凭证和所附原始凭证的方法，逐笔核查拨款金额和收款单位。对拨给某开户银行和所属预算单位的，还应根据掌握的其他信息进行延伸审计。对无拨款的一级预算单位，通过审查其有关帐簿和付款凭证、原始凭证，核查其支出的金额是否正常，查明有无转移资金另立帐户，或设立“小金库”问题。
（2 ）核对财政部门预算外资金入库时间与行政事业单位预算外资金存储时间是否一致。若存在时间差，看财政部门在这段时间内将这部分预算外资金存在何处，是否另有帐户。
（3）核对总预算帐表数据是否一致， 审查财政部门是否存在多头开户的情况。
2.查其他预算单位未提供银行帐户的方法。
（1）核对票据法。通过核实查对发货票、收据、 购买和使用情况，发现有收入去向不明的，进而查清其银行开户情况。这种方法主要针对有行政事业性收费和有预算外收入的预算单位，这些单位在收费中，多数使用的是收据，如果其收入未入帐，又忽略了对其收据的核对，很容易漏审，在此情况下，采用核对票据法十分必要。
（2）相关单位核查法。 根据预算单位相关往来资金在银行帐户的往来情况检查核对其帐户、帐号是否真实相符，有无其他未提供的帐户。
（3）资金走向追踪法。根据预算内、外资金走向， 进行延伸审计，从资金横向纵向流动过程中核实和发现新帐户。
（4）银行提供法。在毫无线索的情况下， 若要求多家金融机构提供某一预算单位的全部银行帐户是不可行的，但若已经掌握了被审单位有关银行开设帐户的线索，且又无法从被审单位取得相应的帐、表和凭证资料的，可针对性地到金融机构查询，请其提供该单位帐户情况。
（5）突击盘点法。在被审计预算单位无准备情况下， 对其库存现金、银行存款、会计资料进行亲自盘点或监督盘点，以发现其货币资金来源不明和帐外帐。
（三）对银行帐户内资金审计方法。
预算单位银行帐户内资金审计包括存款余额及收付发生额的审计。
1、银行帐户存款余额的审计
（1）检查银行存款余额时，可要求被检查单位将截至检查日前1天的银行存款记帐凭证全部记入银行存款日记帐，结出银行存款余额，同时请开户银行密切配合，编制同一天的银行对帐单，检查人员可根据银行对帐单和预算单位的银行存款帐编制银行存款余额调节表，检查银行存款余额是否真实。
（2）对预算单位未达帐项深入分析，查明原因， 注意有无利用未达帐项掩盖问题真相、漏记帐目、私自支出、冒领存款、隐瞒收入、挪用资金或其它弄虚作假的行为。
（3）对短期内相同金额一收一付的帐目， 应注意查明是否有转移资金或出租帐户的不法行为。
（4）对与外单位直接发生的货币资金往来业务， 应注意查明有无以转帐支票换取现金支票，套取现金的行为。
2、跟踪审计帐户内资金收付发生额
（1）对收入方面的审计。掌握收入票据的印制、发放、回收、 管理情况，并据此核对收入是否全部入帐，帐在何处；按政策规定应有收入而未见收入的，如应每月有收入的突然未收，或收入转销，单位有固定资产变价而无变价收入等，要跟踪收入去向。
（2）对支出方面的审计。对发放的周转金等支出， 查周转金发放和支出中有无“回扣”转入小金库；有无假支出、虚列支出转入小金库；有无支出异常情况，如每月有规律支出的，突然有大笔支付，特别是年终前，防止将此支出转入小金库。发现发钱发物而未见支付渠道的；发现单位购置固定资产而未见开支渠道的；若被审单位有二、三级下属单位，在检查中发现所追踪资金突然以“下拨”等名义去向不明的，应予延伸调查，看是否有开设在或借用下属单位、其他单位的银行帐户。
（3）对往来帐方面的审计。 核实有无上下左右调转使资金转入小金库情况；借出款久悬不还，应去借款单位了解因何不还，若已归还，款进何处帐，如有利息，息在何处。
（四）有待探索的技术与方法。
1、建立预算单位银行帐户资料档案。 将历次审计中银行帐户的资料及从其他渠道获得的相关线索和资料按各预算单位归类，以备今后审计时使用。
2、电算化审计方法。由人民银行牵头，各相关部门配合， 通过金融部门开发全国联网的预算单位银行帐户（包括许可证管理）的计算机信息系统。这样预算单位的所有银行帐户的开户情况、资金收支与结存情况便可一览无余，且可资源共享，便于银行、税务、审计部门对其监督。
3、建立帐户定量定期审计制度。 即对预算执行审计确定每年审计多少银行帐户制度。而对银行帐户的选取采取分类抽样法。如国库帐户（收、支帐户）、预算外收支帐户等各抽取多少，并对下属单位（二级、三级预算单位）抽样调阅帐户。
加强预算单位帐户审计当前应注重解决的两大问题
对预算单位银行帐户审计，摸清家底、清理帐户、促进规范、强化监督，是加强预算执行审计监督的新举措，其意义深远，但非一日之功。影响帐户审计顺利开展、充分发挥其效力的制约因素很多，涉及方方面面、诸多环节。因此，有必要进一步探讨加强帐户审计、充分发挥其效力所面临的难题及对策建议。
一、改善帐户审计外围环境——综合治理帐户、建立健全制度。
当前预算单位多头开户，是帐户审计顺利开展面临的首要难题。为此应从根本上解决帐户混乱状况，从而为加强帐户审计、规范预算执行审计提供良好的工作环境。而这需要综合治理、多管齐下，采取标本兼治措施。
（一）多管齐下彻底清理预算外资金多头开户。
首先要正本清源——解决认识上的问题。过去对预算外资金之所以难以实行专户管理制度，归根到底是对预算外资金性质认识界定不清。因此，正本清源，重新认清并界定预算外资金的财政性，还所有权于政府，还所有权于财政，这是治理预算外资金多头开户的前提。
其次要抓源治本——清理预算外资金，缩小征集范围。过去，预算外资金大量散失于多家银行的另一主要原因是预算外资金极度膨胀。所以清理预算外资金，缩小其征集范围，扼制预算外资金规模不断膨胀，从资金源头上堵住预算单位多头开户，应是抓源治本之举。
再次要完善预算外资金计息制度。随着市场经济的发展和“分税制”的实施，财政性存款尤其是预算外存款“存不计息、汇不收费”的规定已不合时宜，对预算外存款，国库应计付利息。这样有助于从根本上避免预算外资金多头开户，鼓励地方财政部门将预算外资金集中于国库，从而稳定财政性资金，增强中央银行的宏观调控能力。
（二）完善帐户管理制度。
帐户管理薄弱也是当前预算单位多头开户的重要原因之一。因此有必要从以下几个方面完善帐户管理制度。
1、完善开户许可证制度。按照《银行帐户管理办法》规定， 开立基本存款帐户需经中国人民银行核发开户许可证。但该许可证无法对预算单位开设其他帐户实施有效监督。如果在许可证内增设附页，其他帐户的开立和撤销均在附页内登记，则可起到对帐户总体监督的作用。
2、加大管理、处罚力度。首先，人民银行加强监督管理， 对违反规定的预算单位按有关经济、金融法规及新的《银行帐户管理办法》予以严肃处理；其次，要把帐户管理与结算业务操作结合起来，建立预算单位帐户计算机信息网络，从中可以随时发现和查处非法帐户。第三，要对照管理办法对违规开设帐户的预算单位负责人加重处罚，促使其明确责任。
二、完善自身条件——解决帐户检查难问题。
目前，审计部门开展帐户审计，在具体检查帐户时面临一系列难题，主要体现在：帐户审计法规欠缺、认识上有偏差、方法单一。
（一）法规上完善。
现有法律条文中规定可以到银行查询单位帐户的部门中没有审计机关，也未对审计机关查核被审计单位以单位名义存款作出任何具体明确规定，且各金融机构根据《商业银行法》有关规定，有为客户保密的义务和责任。正因如此，审计机关在要求查核被审计单位银行帐户收支情况时常常受到银行的抵制。建议审计署与中国人民银行协商，妥善解决在查核被审计单位银行帐户收支情况时存在的现实困难，以为预算单位银行帐户审计创造条件。同时，审计部门对预算单位违反帐户管理规定的行为进行处理处罚所需的具体法规，应尽快建立和完善。
（二）其他方法配套，扩大帐户审计影响面。
帐户审计不是独立性审计项目，应与其他审计一道共同融于预算执行审计的全过程；同时帐户审计方法与其他审计方法一起综合协调运用，可以有效地提高预算执行审计工作质量，降低审计风险，促进预算执行审计工作规范化。
对预算执行单位审计不能仅以其银行帐户为载体进行审计，而应结合其他载体多管齐下，如以预算单位其他会计帐户为载体采用横向审计与纵向审计方法。比如从某单位帐户审计中发现带有普遍性问题，可以对该地区同类单位进行全面清查，此时可从银行查起，查清各预算单位银行帐户，进而顺藤摸瓜。同样，在对某预算单位帐户审计发现帐户管理中共性问题，可要求该系统全面检查。通过上述横向审计和纵向审计相结合，帐户审计可形成事半功倍之效。
（三）充分利用信息披露功能。
应建立信息公布制度。根据《审计法》规定，对典型案例，尤其对帐户管理混乱、问题严重的预算单位要给予公布，从而达到查处一个、纠正一片的效果。
（四）坚持程序、重点揭露。
在坚持帐户审计程序的基础上，要从反映制度问题出发，揭露帐户管理出现的问题，分析原因，提出整改意见，并将帐户审计中反映的预算执行中违法问题产生的原因，结果及整改意见等写进向本级政府提交的审计结果报告和向人大常委会提交的审计工作报告。从而达到完善财政审计监督、促进加强财政管理的目的。
标签：预算外资金论文; 国务院关于加强审计工作的意见论文; 预算执行论文; 审计方法论文; 审计计划论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 审计质量论文; 审计目标论文; 部门预算论文; 预算收入论文; 会计与审计论文; 管理审计论文; 财政制度论文; 银行论文;