“民工潮”的发展趋势初探，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,民工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［内容提要］本文根据历史和现实的资料，对“民工潮”的发展渊源、成因和对策进行了讨论。作者认为，“民工潮”是中国社会变迁的一股大潮，是农民继家庭联产承包责任制和乡镇企业之后的又一重大实践活动，有着深远的意义；“民工潮”是中国国情多种因素综合作用形成的，还将持续发展；“民工潮”是能够缓解的，关键是要从上到下采取有力的引导和管理措施。
中国农村劳动力的转移，伴随着改革开放的大潮悄悄潜流，80年代后期汇合成滚滚波涛，在春节期间及其后的一段时间里，在交通枢纽和沿海开放大中城市的车站、码头涌动，不仅给交通运输和城市生活带来了巨大压力，而且也给外出农民带来了诸多苦、累等艰难之罪。开始大多报刊把它称为“盲流”，现在比较一致的看法是“民工潮”。“民工潮”在中华大地上年复一年涌动，其势头一年比一年大，还将持续发展。它是中国农民继家庭联产承包责任制和发展乡镇企业的创举之后的又一重大实践。正确地认识、评价这一社会现象，分析其成因与趋势，探讨其怎样从无序走向有序，是很有必要的。
创造性的历史延伸
长期以来，中国社会是一个乡土社会，农民靠农业来谋生，“安土重迁”。著名社会学家费孝通在《乡土社会》一书中对此作了深刻的剖析：“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”①“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯，死于斯的社会。常态的生活是终老是乡。”②大旱大水，连年兵乱，一部分农民被迫抛井离乡，但总体上看中国农村人口的流动是微乎其微的。新中国成立后，城乡人口曾一度可以自由迁徙，农民为摆脱土地的束缚，改变谋生方式和城乡隔离状态，进行了一次又一次的尝试和努力。然而过去几十年，农民进城做工的实践，一次又一次地受阻，城乡二元社会结构的壁垒不是被冲破了而是愈来愈森严了。
1951年7月16日公安部颁发的《城市户口管理暂行条例》第一条，指明制订该《条例》的重要目的是“保障人民……居住、迁徙自由。”③同年11月，第一次全国治安行政工作会议也指出：“户口工作的任务是……保证人民居住迁徙之自由。”④1954年9月20日颁布的《中华人民共和国宪法》把公民居住和迁徙自由的权利写了进去：“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。”（第90条）政策的宽松和《宪法》的保障，为一部分农民离开农村进入城市开辟了坦途。当国民经济治理了战争的创伤得以恢复发展以后，一批一批青壮年农民把刚分到不久的土地留给家人，闯入城市找工做。短短的几年时间里，城市增加了2000多万农民，他们需要安排工作，提供粮油等供应，城市承载不了，政府部门不得不采取“急刹车”的应对措施。国务院（政务院）除了加强和完善解放初几年陆续制定的粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度外，特别严格了户口迁移制度。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡严格进行户口管理。次年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口管理登记条例》，对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”⑤这一规定将中共中央、国务院“关于制止农村人口盲目流入城市”的指标内容法律化，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。户口迁移、粮油供应、劳动用工和社会福利等四项制度互相关联，形成了城乡分隔的屏障。从此，农民不但难以进城寻找职业，相反还不得不响应国家和政府的号召，一次又一次的接纳城里下放来的职工、干部、青年学生，把有限的农业饭分给他们一份。这样逆向的劳动力流动虽然在短期内为减轻国家困难起到了一定的历史作用，但在社会经济发展的总趋势进程中是不利于城市化进程的，也是不利于农民摆脱贫困走上致富之路的。它扩大了城乡差距，妨碍了农村社会结构的变革和农民素质的提高。
党的十一届三中全会实现了以经济建设为中心的转移，催发了农村改革的巨澜。在此鼓舞下，农民基于自身的生存和发展，首先突破“政社合一”的经济体制，创造了家庭联产承包责任制，继后又突破了“城市搞工业，农村搞农业”的传统计划经济格局，大力发展乡镇企业。起初，人们对农民的这两项创造的认识并非一致，有赞成者，有怀疑者，也有反对者。短短十几年，由此引起的农村贫穷落后面貌的巨大变化和农民生活水平的迅速提高，持异议者愈来愈少了。差不多与这两项创造的实践同步，农民首先是有一技之长的青壮年农民迈开两脚走出家门，千里在外闯荡世界，进入了城镇。他们有的从事于小商小贩，有的从事修理服务业，有的做保姆，有的搞建筑、修路、建桥，参加市政建设。有的似“散兵游勇”，有的有组织、有建制，但都在为城市服务，挣到意想不到的更多收入。他们静悄悄地进入城市，又静悄悄地从这一城市到了另一城市，或视农时季节自由地往返于城乡，虽然到了80年代中期已有千万这样的农民工大军在城乡之间流动，但却没有引起社会的震动，也没有引起人们的足够关注。一切似乎是自然而然的。可是在80年代末国民经济治理整顿过程中，首先是在1989年春节期间及以后的一段时间里，广州、武汉、郑州、上海，兰州、乌鲁木齐和东北等地的车站、码头人满为患，运载能力告急，城市承受能力受到了挑战。由此掀起了一发不可歇止的“民工潮”。从此，“民工潮”成了大众传播媒体追踪报道的“热点”，人们争议的话题是“盲流”还是潮流？《瞭望》杂志在1989年第44期和第45期连载了葛象贤、屈维英的《民工潮探源》一文，这是他们为时三个月的追踪采访的部分成果。不久，他们出版了《“编外公民”——民工潮大观》（中国国际广播出版社，1989）一书，对“民工潮”的起因、影响及其发展趋势作了比较公允的分析与评价。1994年开春，中华大地涌起了第六个“民工潮”。1994年和今年年初，《人民日报》、《中国青年报》、《经济日报》、《工人日报》、《新民晚报》、《瞭望》、《半月谈》、《中国改革》、《中国农村经济》和《现代与传统》等报刊和专辑纷纷推出重头报道和文章，对“民工潮”提出对策建议，或进行理论探讨。作者在后面的分析中将借鉴他们提供的资料和意见。
今日的“民工潮”与五、六十年代农民进城谋生已有很大的不同。第一，他们不是在农村极度贫困中背井离乡，而是在相对解决温饱以后进城的；第二，他们的多数人不是缺乏文化知识的老年人和小孩，而是有一定文化水平的青壮年；第三，他们不仅是为了生存，而且更是为了发展而奔向城市的；第四，他们在城乡的主体不是“散兵”作战，而是成建制、有组织的集群作战；第五，他们在城镇不只是打工者，而且有相当一部分人才成了“白领”（企业的管理者）；第六，他们的多数人不必担心遣返，而是获得了常年居住、工作的合法性，成了城镇发展的有机力量。总而言之，在社会主义市场经济的条件下，如今农村劳动力逐步进入劳动力市场，在竞争中展现了它的活力和广阔的前景。
“民工潮”实质上是中国农村劳动力异地转移的形象概括，它是中国农民多少年来努力奋斗创造性的历史延伸。“民工潮”是中国社会变迁的一股大潮，其意义不会低于家庭联产承包责任制和乡镇企业。农民在“民工潮”的实践中，抛弃了“安土重迁”的恋土观念，打破了地域界限，突破了城乡分隔的壁垒，活跃了城乡市场，促进了城乡的交流与合作。“民工潮”的出现为生产要素的现代化组合提供了条件，填补了城乡建设中苦、脏、累、险等劳动力的空缺，加快了二、三产业的发展和城乡社会经济的全面发展。这是国家工业化、城市化的又一历史进步。农民在民工潮的实践中，既创造了物质财富，又创造了精神财富。他们通过自己的艰苦、辛勤的劳动增加了收入，支援了家庭的生活和家乡建设。农民直接进入城镇学习现代文明，内化最新观念，又将现代文明、城市的生活方式带回农村。他们既是现代文明的学习者，又是现代文明的义务传播者。这一效用比花多少个亿人民币、办多少个学校还显著。这一功绩的意义难以估量，它比眼前每年给农民增加几百个亿的经济收入更重要，将对全社会（不只是农村）造就现代人格，培养“四有”新人产生深远的影响。诚然，“民工潮”也难免鱼龙混杂，泥沙俱下，有的人不愿诚实劳动致富，走上违法犯罪的道路，危及社会治安，⑥这是坏事。至于“民工潮”对交通运输、城镇环境卫生、计划生育以及农村发展等带来的负面影响，也正日益引起有关方面的重视。
“民工潮”的成因与趋势
80年代初期，全国外出打工的农村劳动力不足200万人。80年代末，尤其是进入90年代，农村劳动力异地转移的规模日益扩大。据1994年12月全国流动人口管理工作会议的估计，目前全国流动人口在七八千万之间，⑦若按农业部“‘民工潮’的跟踪调查与研究”课题组1994年5月对11个省、区的75个固定观察点村庄调查结果，即跨省流动农村劳动力占总流动的36.2%进行推断，其中跨省、区流动的农村劳动力有2500-2900万人。⑧“民工潮”的涌动主要是由这些跨省、区的农村劳动力形成的。“民工潮”是我国城乡经济、区域经济发展不平衡和农村劳动力转移的必然趋势。“民工潮”之形成主要是由于农村劳动力太多、城市经济发展与城乡收入差距拉大、政策上的宽松与鼓励和农民渴望尽快改变自己的身份地位等的综合作用。
第一，农村劳动力太多。造成农村劳动力太多的原因，一是农村人口增长过快，大量劳动力被长期困守在有限的土地上；二是环境的破坏和基础建设的加快，耕地损失严重，人均耕地由1949年的3亩，减少到1994年的1.2亩；⑨三是农村实行改革，实行家庭联产承包责任制，农民有了自主权，解决了生产力，使原来地少人多的矛盾更为突出。与此同时，沿海开放地区以及经济较发达地区和一些城市生产力的解放产生了对劳动力的需求。有需求，又有供给，依据市场经济规律，农民工便顺其自然流向了城镇。农民工的输出与流入的正常衔接，不会形成什么浪潮，但当输出者多而接纳者少时，也就出现了横流的局面，潜流汇成了潮流，“民工潮”也就应运而生了。
第二，城乡收入差距拉大。农村改革的头几年，农村凭借集体的农田水利建设基础和国家的许多优惠政策以及化肥、农药等生产资料的价格稳定，收入迅速提高。可是从80年代中期开始的物价调整，工农业剪刀差扩大，生产成本和农民负担骤然增加，农民收入水平停滞甚至下降了，增产不增收，农业生产效益明显降低，本来已有所缩小的城乡收入差距现在又拉大了。农民进城打工，每月少者二三百元，多者几千元，一个月的收入超过在农村全年的收入。由于城乡和区域间预期收入的差异，不仅农村剩余劳动力而且非剩余劳动力也会寻找机会流动。
第三，政策上的宽松。在改革开放的形势下，国家开始对长期实行的严格限制农村人口向城市转移的户口迁移制度进行了相应的调整。1985年元旦，中共中央、国务院作出关于农村发展的10项政策，其中一项是允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到城镇落户。同年颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，居民外出不一定需要单位证明了。次年6月，国务院又做出决定，放宽了建制镇的设置标准。随着城市待业人口压力的逐步缓解和城市市政建设重、累、苦、险劳动力的缺乏，国家政策开始允许一部分农村劳动力进入城市谋求职业，特别是粮油定量供给制在全国逐步解除，保证了农民工进城有了生活的最基本保证，这些政府政策的改变和身份证制度的实行，无疑大大地方便了人口流动，促进了“民工潮”的持续发展。
第四，当地政府的支持与鼓励。农民工外出谋生增加了收入，支援了地方建设，得到输出地政府的大力支持与鼓励，特别是那些存在大量农村劳动力的省，更是把劳动力的输出作为战略决策的一个部分。如四川、安徽、河南、湖南、湖北、江西、贵州、甘肃的每届省委、省政府在这个问题上的认识都十分一致。他们大量发放“外出务工证”，采取各种宣传、表彰方式，鼓舞自己的子弟外出。
第五，农民渴望改变自己的身份地位，这是“民工潮”出现和持续奔腾的一种内在动力。长期以来，我国城乡二元社会结构衍生出许多城乡对立、分割的现象，其中之一是把居民划分为吃商品粮的和不吃商品粮的两大阶层，前者被称为“城里人”，后者被称为“乡下人”。在实际生活中彼此差别悬殊。多少年来，农民曾通过应试教育、参军、参干、婚姻等多种途径“跳龙（农）门”。然而，这只能使少数农民改变了身份地位。党的十一届三中全会以后，首先是农村经济体制改革获得成功，乡镇企业异军突起，紧接着城市经济建设得到了全面的迅猛发展，为农村释放出来的劳动力提供了许多就业的机会。数以千万计的农民抓住这个机会离土离乡，成了改变农民身份地位的示范群体，由此带动着一批又一批的农民到城里来，推涌着“民工潮”一浪又一浪地向前。
此外，“民工潮”的形成与发展，与流入地及运输部门的管理机制不健全，服务工作没做好，缺乏有关法规等也有重要关系。
怎样转移我国农村劳动力呢？十多年来我们积累了不少经验，其中主要的有：一、大力发展乡镇企业，就地转移或异地吸纳农村劳动力；二、充分利用和发展农业资源，拓展农业发展空间，向农业的深度和广度转移；三、开拓国际劳务市场，跨出国门，走向世界，到日本、美国、独联体、东欧、澳大利亚、中东和非洲一些国家种菜、修路、搞建筑等；四、以工代赈，用实物换取农民的劳动，有计划有组织地吸收一部分农民工投入到地面设施、水利、交通等大规模的建设；五、积极创造条件，发展二、三产业，吸收农业劳动者在城镇、厂矿（包括新兴城镇、厂矿）就业；六、改革限制农民身份的户籍制度，保障农民合法的劳动就业权益。这六个途径都是有效的，其中乡镇企业人员1994年已近1.2亿，成为转移劳动力的主要途径。到本世纪末，特别加强发展西部地区的乡镇企业的多种措施以后，估计还可以转移4千到5千万人。
我国目前有9亿农民，4.5万劳动力，有耕地1.4亿亩，劳均耕地3.1亩。据测算，目前农村最多容纳的劳动力为2亿人，今后一段时间，农村年均增加劳动力将达1338万⑩，这样到本世纪末农村劳动力将超过5亿人，减去农村和乡镇企业可能容纳和吸收的劳动力，农村至少还有1.3亿劳动力，年均约有2000万需要转移，他们流向哪里？上述第二、三、四种途径可以吸收一些，但数量有限，除此之外则主要向城镇流动。然而，城镇的承载能力也有限，不可能将余下的劳动力全部或大部分接纳下来。充其量每年在现有的基础上再吸收几百万甚至理想化一点说一千万，也还有几千万劳动力流无定所。如果加上由于市场竞争而不可避免出现的年均数千家乡镇企业的破产，就更加不可对此等闲视之。因而，今后五、六年的时间里，每年在全国城乡、城镇之间流动的农民求职大军将由去年的七八千万人增加到八九千万人左右，供大于求的劳动力市场，必将使“民工潮”更加潮涌浪迭。农村劳动力及其转移——“民工潮”，仍将是我国跨世纪的一大问题，谁也回避不了。但是，它并不是不可以治理和缓解的，关键在于怎样协调、引导和管理。
“民工潮”的引导与管理
“民工潮”作为一件国家大事，已提到了1994年八届人大二次会议上予以讨论。李鹏总理在《政府工作报告》中专门讲了这样一段话：“农村剩余劳动力向非农产业转移和地区间的合理流动，是经济发展的客观要求和必然趋势，要积极引导，加强管理，有组织，有步骤地进行。”(11)这段话反映了代表们和全国人民的意愿，对于应当怎样认识“民工潮”，怎样做好对之的引导、管理工作，具有十分重要的指导意义。根据李鹏总理的报告精神，中共中央、国务院领导同志听取了有关情况，对怎样缓解民工潮问题作出了明确指示。有关省、市也制定了相应的管理办法，并做了大量的工作。11月25日，国务院召开会议布署1995年“春运”期间组织民工有序流动工作会议。为了切实做到“春运”期间民工有序流动，防止出现混乱、并体现党和政府对广大民工的体贴、关心和爱护，国务院决定采取民工使用单位要将不少于60%的民工留在当地过节等五项措施。由于各级思想重视，艰苦工作，终于使今年可能出现的“惊涛裂岸”之势的狂潮缓解了下来。(12)但要真正解决好“民工潮”问题，还必须从宏观和微观方面做艰巨细致的工作，采取有力的措施。为此，不少专家学者和实际工作者开展了“民工潮”的调查研究，进行了一次又一次的理论探讨，提出了许多有益的对策意见。作者在他们见解的基础上，提出如下几点看法：
第一，明辨是非，提高认识。“盲流呼？潮流呼？”、“民工潮”是利大于弊？还是弊大于利？对这个问题不能就事论事，还是要从理论上进行探讨，特别是要从市场经济高度，结合我国国情，研究中国的改革，中国的工业化、城市化和中国城乡一体化问题，从理论上和中国社会经济发展战略角度认识中国“民工潮”的客观必然性及其进步意义。同时，对“民工潮”中泛起的种种弊端和矛盾给予高度重视，认真调查研究，采取相应措施和办法加以解决或缓解。
第二，加强调查研究，做到心中有数。如我国农村剩余劳动力到底有多少？到本世纪末年均增加的劳动力可能是多少？城镇里各行各业究竟缺乏多少劳动力？哪些自身可以解决，哪些需由农业劳动者来补充？目前农村劳动大军在全国流动的实际是多少？各类城市吸收了多少农民工？农民工在城镇的职业结构怎样？他们的生活状况怎样？需要提供什么样服务？……目前见诸报端的数据（包括本人引用的）大多是一种估算，彼此差距近1倍，这种状况无论对工作还是对研究，都是不利的。我们拟应开展较大规模的调查研究，才能为决策部门提供科学依据，做好科学的决策和预测。
第三，加强组织化，做好输出地与输入地的协调工作，有计划有组织地安排农村劳动力的流动。在目前情况下，我们不可能完全做到这一点，但只要双方从大局出发，从人民的利益出发，制定好切合实际的供求计划，把输出与流入两者有机地衔接起来，将春节大潮变为一年四季的涓涓流水，也就可以逐步避免春潮突发性的巨大冲击。
第四，综合管理，做好服务。一方面，输出地继续建立和完善省、地、县、乡四级职业介绍网络，为民工的出去与归来做好送迎工作，同时在收取管理费时，合理合法，严禁借机敲诈勒索，树立为民服务的良好风气；另一方面，流入地要建立和完善管理机制，做好安置工作，不歧视、不虐待，从工作、生活、住宿、安全、卫生等各个方面做好服务，逐步改善工作环境和生活环境。安排好他们节假日的文化娱乐活动，并给予健康、科学的指导。对他们中的不良行为应当批评教育，但不宜过分渲染，对他们的先进事迹、先进人物应大力表彰，鼓舞士气，树立正确导向。用人单位特别是国有企业和集体企业对合同聘用的民工应与从城镇聘用的职工一样对待，不但从工作、专业培训上关心他们，而且要从思想政治上关心他们，把经过考验、符合条件的青年民工发展入团、入党，把有突出贡献的民工评为先进、劳动模范。也就是说，各单位要从祖国的社会主义事业这个全局出发，把用人与育人结合起来。
第五，加强职业培训，提高农民工素质，输出地根据市场需要和劳动者的兴趣、专长，组织职业培训班，使较多的劳动者有一技之长，以适应用人单位的需要。用人单位根据工作需要，对被雇者进行岗位培训，提高他们的专业水平和职业道德。
第六，筹建农村劳动力市场网络。我国社会主义市场经济正在孕育，各地为解决城镇的劳动就业问题，普遍建立了类似劳动力市场的职业介绍所等组织机构，但一方面尚未有全国性的劳动力市场网络，另一方面尚未有效地把农村劳动力的就业纳入其中。因而创造条件，筹建农村劳动力市场或筹建全国统一的劳动力市场是很有必要的。这应该是加强宏观调控，变无序为有序的一条重要措施。
第七，健全法规，保护农民工的合法权益。农民工是社会生活中最不稳定的群体，其利益最容易受到侵害。一方面对他们进行现行有关法规的宣传教育，做到知法、懂法、执法、用法。另一方面，要研究和制定有关的法规，保护他们的合法权益。如加大改革现行的户籍管理制度的力度，突破严格限制“农转非”的旧户籍制度，先允许有条件的农民工在小城镇落户，把一部分“候鸟”型的农民工变为“定居”型的城镇居民，减少民工流动量。又如在流入地严格规范合同管理，执行法定工作制，依法保护农民工合法权益，使他们有安全感、荣誉感，更好地工作。
第八，加大农业投入，促进对农业的深度广度开发，发展乡镇企业和农村第三产业，尽可能多地吸纳农村劳动力。这是引导农民致富，化解“民工潮”之源的根本措施。
第九，继续加强铁路、公路、港口等交通运输基础设施的建设，提高运载能力。这对及时有序地疏导民工的集散是十分重要的。
“民工潮”的实质是农村劳动力的转移问题，归根到底是农民致富、农村振兴、变革城乡二元社会结构问题，也是我国工业化、城市化、城乡一体化问题。它涉及社会、经济、政治、文化、民族各个方面，需要政府加强统筹规划，做好城乡和各有关部门的协调工作，给予积极的引导。实践证明，“民工潮”是一个复杂而艰巨的问题，但只要加强领导，本着充分开发和合理利用农村劳动力这一丰富的人力资源的目的，常抓不懈，在大力发展经济，广开就业门路的基础上，就能够逐步地将其纳入正轨，得到较为妥善的解决。
注释：
(1)(2)费孝通：《乡土中国》，三联书店，1985年，第3页，第4页。
(3)《中央政法公报》，1951年第30期，第8页。
(4)(5)转引自石川编著：《户口迁移手册》，华东师范大学出版社，1989年，第13页，第155页。
(6)如《中国青年报》1995年3月11日“两会立体声”报导，据有关部门统计，去年62.4万起重大刑事案件中，有75%以上是外地进城农民所为。(7)参见《人民日报》，1994年12月2日，第二版。
(8)参见农业部《“民工潮”的跟踪调查与研究》课题组：《经济发展中的农村劳动力流动——对当前农村劳动力外出情况的调查与思考》，《中国农村经济》，1995年第1期，第43页。(9)参见《中国青年报》，1995年3月8日，第一版。
(10)参照肖戈等：《论我国农业劳动力转移的深层制约与战略选择》，《农村经济文摘》，1990年第11期。
(11)李鹏：《政府工作报告》，1994年3月24日。(12)参见江世杰：《为了两千万民工有序流动——写在1995年全国“春运”结束之际》，《人民日报》，1995年3月12日，第三版。