行政诉讼法新司法解释中有关被告的若干规定分析，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,司法解释论文,被告论文,若干规定论文,法新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年3月8日最高人民法院发布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“司法解释”），自2000年3月10日起施行。它对有些问题的规定与最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称“试行意见”）有所不同。其中有关行政诉讼被告问题有几处新规定对于行政审判乃至整个行政管理工作都将产生重大影响，现加以分析。
受司法监督的行政行为范围比过去扩大
行政机关受人民法院司法监督的范围与受案范围是密不可分的，对于超出行政诉讼法规定的受案范围的行政行为，人民法院是不能通过行政诉讼实施监督的。行政诉讼关于受案范围的规定是混合式的：首先该法第2条用“具体行政行为侵犯合法权益”一词以概括性的话语规定了行政诉讼受案范围的基本标尺。“依照本法”，即依照行政诉讼法第二章关于受案范围的规定，该章又分两条，分别列举了应当受理的案件和不予受理的案件范围。这样的规定考虑了当时的现实，又为今后通过单行法律法规扩大受案范围提供了可能，比较科学。
“试行意见”考虑到当时我国行政诉讼制度开展还不久，人民法院审判人员的素质、审判机关的条件均有限，对于行政诉讼范围作了比行政诉讼法立法较窄的规定，这尤其表现在对具体行政行为的狭义解释上：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一规定后来受到不少批评，人们认为该规定将具体行政行为限制得太死、太窄。此外，“试行意见”明确了实际生活中争议较大的一些行政争议是否应当受理，如劳动教养、强制收容审查、计划生育行政处罚、有关资源的权属处理决定、有关民事赔偿和补偿的裁决、行政调解和行政仲裁等。
“试行意见”列举的受案范围的事项是有限的，而实际生活是变化多端的，特别是近些年来我国政治、经济、文化生活发生了极大的变化，政府管理方式也有较大的改变，现实生活中出现了一些新类型的行政争议，人民法院是否应当受理？从“试行意见”上得不到明确的答案。而一些法院、审判人员怕担责任，在当事人起诉时首先要求当事人提供案件属于人民法院受理范围的明确依据，不少行政争议因“试行意见”没有明确规定就被拒之法院门外。“司法解释”总结了实践经验，明确下列情形之一的新类型行政争议，相对人可以依法提起行政诉讼：(1)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(2)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(4)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的；(5)认为合伙、联营、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的；(6)不服行政机关处分农村土地使用权人使用的农村集体所有土地的；(7)非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的；(8)认为行政机关作出的具体行政行为侵犯股份制企业的经营自主权的。
行政诉讼法经过施行十多年的发展，现在我国行政法官的素质、法院的力量以及社会对法院的期望都较过去增强，将过去较窄的受案范围适当还原至行政诉讼法的规定已成为普遍的要求，“司法解释”比“试行意见”对受案范围作了更宽的规定，使行使行政职权的机关和组织受司法监督的具体行政行为面更宽。
“司法解释”关于行政诉讼受案范围的规定是概括性的，在排除了若干不可诉的特定行政行为后，明确“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”均属行政诉讼的受案范围”。它没有采用“试行意见”中关于具体行政行为的定义，而用了行政行为，是否意味着将行政诉讼受案范围扩大到所有行政行为？我们研究后认为，不能得出这样的结论，因为，“司法解释”第1条规定，对行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。这里的“依法”，就包括依据行政诉讼法和其他有关法律法规，而行政诉讼法第2条已明确只能对具体行政行为不服才可向人民法院提起行政诉讼。因此，“司法解释”没有将受案范围扩大到整个行政行为。这里需要注意的是，“司法解释”没有对具体行政行为另以定义，对于行政诉讼法第2条规定的具体行政行为的如何理解，今后将成为决定受案范围的一个重要问题。
更多的行政行为将受到司法监督，这将对行政管理提出更高的要求，行政机关在实施行政管理过程中一定要严格依法行政，以免出现被人民法院依法判决撤销行政行为承担败诉责任的不利后果。
被告的类型增多
根据行政诉讼法第25条的规定，行政诉讼被告类型主要有：作出具体行政行为的行政机关、改变原具体行政行为的复议机关、法律法规授权的组织和委托组织作出具体行政行为的委托行政机关等。
实际生活中行使行政权的主体类型比较复杂，“试行意见”根据实际情况又明确了几种情况下的行政机关、组织为被告：复议机关法定期间内不作出复议决定，当事人不服原具体行政行为时的原行政机关，法律法规授权的派出机构。当然，这些仍未穷尽现实生活中应当作为行政诉讼被告参加诉讼的行政主体。
“司法解释”第1条用了“具有国家行政职权的机关和组织”一词，较之一般常用的“行政机关”在表述行政诉讼的被告方面更加准确，它包括了行政机关、依法具有行政职权的组织、接受行政机关委托行使行政权的组织。这与行政诉讼法的规定在实质上是一致的。同时，针对实践中行政行为及行使职权不规范导致被告不易认定的几种情形，“司法解释”明确规定了以下情形下的被告：
1.谁署名谁当被告
“司法解释”第19条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。如不少政府部门在作出决定前经过内部程序报政府批准，但这一程序如果表现在行政决定中，在该文书上署政府的名义，政府将当被告。署名机关责任增大，这将有利于减少行政机关将内部批准程序外部化的倾向。今后，上级行政机关行使批准权就要慎重了，不要将内部批准程序在行政决定文书上表现出来，否则，上级机关就有可能当被告。
依照有关行政程序的法律法规，行政决定未盖行政机关印章不能生效，而“司法解释”用的是署名，似欠妥当。
2.不能独立行使行政权的机构，其诉讼责任由组建机关承担。
“司法解释”第20条、第21条分别规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行为的；行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为的；行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情形下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，在这三种情况下，只要当事人不服提起诉讼，均由行政机关为被告。根据这一规定，今后，只要行政机关内部机构、派出机构依据法律、法规、规章不具备以自己的名义独立对外行使行政权的职能，该内部机构、派出机构行为的后果均由其所在的行政机关承担，这将使政府或者部门的责任加大。如实践中不少部门有执法大队、稽查队，有些就以自己的名义作出决定，而这些内部机构依法是不能对外以自己名义作出具体行政行为的，按照司法解释的规定，将由其所在的部门当被告。政府或者部门要少当被告，就要规范其内部机构、派出机构的行为。同时，派出机构也应依法办事，只有在履行必要的内部程序后，才能以行政机关的名义作出行政行为。
需要指出的是，“司法解释”的部分规定与行政诉讼法是不一致的。如按照“司法解释”第20条第2款反推，容易得出“行政机关在有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，该组织当被告，行政机关就可不当被告”的结论，而按照行政诉讼法第25条第4项的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为该组织当被告，而由规章授权的组织所作的具体行政行为该组织是不能当被告的，而司法解释则将授权组织扩大到依规章授权的组织。
3.授权组织责任加大
“司法解释”第21条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机构或者组织为被告。这一条行政诉讼法和“试行意见”都没有规定。本条肯定了这样的观念：只要是行政主体，其行为是否超越法定权限与被告资格无关。如只要是公安机关作出的处罚决定，该决定无论是否越权，当事人均可以公安机关为被告提起行政诉讼，因为是否越权只有经过人民法院终审判决才能最终决定，而被告只需确认该行为是其作出的即可。但是，按照行政诉讼法的规定，授权只有法律法规授权的形式，无规章授权的形式，那么“司法解释”有关规章授权的组织超出法定授权范围行使行政职权时，该组织为被告的依据是什么？令人生疑。
4.复议机关当被告的可能性增大
根据“解释”的规定，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服的，可以以复议机关为被告提起诉讼。行政诉讼法和“试行意见”都没有明确规定。在过去的实践中，这类行为是由相对人以作出原具体行政行为的行政机关为被告的。这样，复议机关的不作为就没有任何责任，在一定程度上使复议分流诉讼案件数量、尽速结束行政争议的功能萎缩。本条的规定，实际上赋予相对人以选择权，申请行政复议后，复议机关不作出行政复议决定的，既可以以原具体行政行为的实施机关为被告提起行政诉讼，也可以以不作为的行政复议机关为被告提起行政诉讼，这将有利于推动行政复议机关切实依法行使职权。
行政机关的诉前程序义务加重
1.交待诉权
行政机关作出行政决定必须告知相对人诉权。不告知诉权的，不影响相对人起诉。行政机关作出具体行政行为时或复议机关制作的复议决定，未告知相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从实际知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。
2.履行职责的期间
针对不少行政机关对老百姓的申请冷漠处之、推诿拖延，影响了办事效率，加重了市场主体负担的现象，“司法解释”明确规定：相对人申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，相对人向人民法院起诉的，人民法院应当受理。但紧急情况下行政机关不履行的，起诉期间不受60日的时间限制。今后，如果行政机关没有在收到公民、法人或者其他组织申请之日起60日内履行法定职责，且没有其他合法的抗辩理由，就有可能败诉。
3.关于证据的规定
司法解释较大的突破是明确：不提交答辩、证据的，视为没有证据、依据。“司法解释”第26条规定，被告在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。此外，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。这就要求行政机关在履行职责的行政程序中就要收集相关证据、依据，并在一审答辩期间内就要提交给人民法院，以争取对已有利的诉讼结果。
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