清末民初(1860—1937年)大学学费政策研究，本文主要内容关键词为：民初论文,清末论文,学费论文,政策论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.29 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2013)10-0069-12
20世纪之前，教育收费一直被传统官方教育机构和高等教育机构拒之门外，它只存在于民间的普通教育机构——私塾和书馆中。近代大学初创之时，学校亦曾免除学生膳食等费；后因经费支绌，收取膳费，继之收取学费；此后学校又迫于经费压力，开始收取其他费用。[1]民国后，教育收费如脱缰的野马，学杂费急速上扬。“入小学者，年至少需廿金，入中学者百金，入大学或专门者三百金”，以致时人评之：“非有资产者不能受中等教育也，非极有资产者不能受高等教育也。”[2]如若认真梳理历史，我们会发现事实并非如此。
本文主要以清末民初(1860－1937年)①的大学学费政策为研究对象，分析这一时期大学学费政策由膏火制到收费制，再发展为收费与奖、助、补、减、免互补的成熟体系的过程。大学学费作为吸纳高等教育资金的一条重要渠道，并不简单地受市场交换原则的支配，而是受政治、经济、高等教育发展目标等多重因素的制约。
一、清末民初大学学费政策概述
学费，一般是指学校规定的学生在校学习应缴纳的费用。[3]这里所说的“学生在校学习应缴纳的费用”主要指“基本学习费用”，不包括杂费和生活费，也就是“受教育者向学校或教育举办者(单位或个人)缴纳的培养费”。[4]
1.延续传统的膏火制
膏火又名廪饩，是封建时代官学和书院对贫寒诸生的衣食补助，其本意是资助寒士顺利度过十年寒窗而无后顾之忧。[5]清代书院膏火的普遍实行有一个渐变的过程。自1733年雍正令各省督抚于省会建书院，并各赐帑金千两，允许今后动用存公银支付这些书院不足之膏火。此后，创书院要筹膏火在清代作为“养士之法”中不成文的规定被确认下来。[6]
中国近代高等教育发轫于1862年设立的京师同文馆。19世纪60至90年代，洋务派倾力兴办各种新式学堂，教学内容以“西文”与“西艺”为主，大致可分为外国语学堂、军事学堂和技术实业学堂。洋务学堂因“恐人之不乐从也，乃厚给廪饩”，视膏火为招徕和控制学生学业的手段，“优与奖叙，以鼓舞之，其诱掖奖劝用心苦矣。”[7]“兴学之初，自应官为提倡而风气渐开。”[8]1862年8月，总理各国事务恭亲王奕等奏陈开办中国近代学校的先声[9]——京师同文馆学习外国语言文字，并拟呈同文馆章程六条，规定“学生钱粮，即照俄罗斯馆学生旧章”，即“每月领取津贴白银三两”[10]，后又将其“量为变通”，奏“请添设膏火以省甲缺”，学生“每名每月拨给膏火银三两”，并“请酌定奖赏以资鼓励”。[11]1867年1月，同文馆拟设天算馆时，进一步强调：“请厚给薪水以期专致也”，“每月仍各给薪水银十两”。[12]天津北洋水师学堂在开办时也因担心“初次挑选，恐读书世家子弟尚多观望迟疑不肯应试者”而初定“每月给赡银一两”[13]，但即使如此，投考者仍是寥寥。1882年10月，北洋水师学堂的招生章程在分析学生“额数未满”的原因时更是一针见血：“细揣情由，似由赡银稍薄，未足招徕。今本大臣将该堂原定章程学生月给赡银一两改为月给四两，俾一经入选，八口有资。”[14]1893年张之洞《招考自强学堂学生示并章程》则规定“除该生饭食书籍纸笔等均由学堂备办外，每名每月给膏火银五元，以资安心学习。”[15]
据《同文馆题名录》1887年记载，“同文馆既系为国家培养人才而设，则入馆学生向例按等给予膏火薪水。其入后馆肄习洋文者，月给膏火三两；俟学有成效，选拔前馆，月给膏火六两；越数年课业颇有进益，则增至十两。”[16]管理大学堂大臣孙家鼐也认为“诸生起自寒微，以居乡教读为业，一且招之入堂，恐仰事俯畜无所取资，不得不酌给膏火以示体恤。”[17]故建议大学堂学生“分三班，给发薪水，头班月八金，二班六金，三班四金。”[18]1898年7月，《总理衙门筹议京师大学堂章程》第七章“经费”显示，除学生分为六级，每级所领膏火从四两、六两、八两、十两、十六两到二十两不等以外，还包括其他各项“杂用”，如功课书、纸张、墨水、洋笔及奖赏等。京师大学堂常年统计经费预算为三项：教习及办事人薪俸81600两、学生膏火50480两和其他杂用56600两。[19]由此可见，这时的膏火制实质上就是一种公费制，并且不仅仅是学费由官方支付(即学费全免)，膳宿等费用也由官方支付。这一学费制与当代意义上的公费有所不同，是更为彻底的公费制度。[20]
但长此以往，“中国书院积习，误以为救济寒士之地，往往专为膏火奖赏而来。本意既差，动辄计较锱铢，忿争攻讦，颓废无志，紊乱学规，剽袭冒名，大雅扫地矣。”[21]更有时人评之，“藉升途、银两以诱之，是重名利而轻气节。”[22]为此，膏火费的改革提上日程。
2.从膏火制到收费制
张之洞在《劝学篇》中提出：外洋各国学校“入学堂者但求成才，不求膏火，每人月须纳金若干，以为饮食束脩之费；”“其善有三，出资来学则不惰，志不在利则无争，官不多费则学广。”“今纵不能遽从西法，亦宜酌改旧规，堂备火食，不令纳费，亦不更给膏火。”由是，1897年5月，张之洞建议湖北自强学堂取消膏火，认为“官出全资，又恐启无志向学、专图口腹者滥厕之弊，故令学生酌纳微资，虽不足以供堂用，然可以觇来学者之诚心与否，其中斟酌颇称尽善；”特改为“按月比较华洋文字进境分数，分别甲乙，给予奖赏，以资鼓励。”[23]这一规定可说是中国近代教育史上“奖学金制度”的发端。[24]1898年3月，张之洞在《设立农务工艺学堂暨劝工劝商公所折》中提出：“两堂所需经费，若照西国通例，凡堂内之火食薪修书籍杂用一切经费，均应由学生公同捐备。惟创办之始，恐捐资者不多，除学生火食杂用自备外，其延募洋教习薪水及各项经费，暂由地方善堂义举捐款内凑拨济用。”[25]由此首开学生自备膏火的先例，并提出学习西方、由学生交费支付教师薪酬和书籍等一切费用的可行性。[26]
同时，孙家鼐也认为“不令学生出资，已属格外之仁，”提出“膏火宜酌量变通”，“拟仿西国学堂之例，不给膏火，但给奖赏。”“盖以图膏火而来学者，必非诚心向学，出资来学，乃真心有志于学者也。”[27]梁启超也认为，因“国费兴学”“其力之不逮，上下所同认也”，“势不得不望民间之自开”；“学校皆收脩金，惟必须极廉，国家为定一额，不得逾额收取”，以“不劳公帑而能广开学风也”。[28]罗振玉进而提议：“自小学校起至大学校，必出束脩；每月自半圆(小学校束脩)起至三圆(大学及高等学校)止；惟师范生则不出束脩及食宿费，以官费助之，又寻常小学为国家义务教育，理宜免束脩，以公费任之。”[29]
因朝野一致，上述建议逐渐在政府政策文本中得以体现。在1902年中国近代第一个以中央政府名义制定的全国性学制系统——《壬寅学制》中，首次规定了收费的数额和征收时间：《钦定高等学堂章程》规定，“现在官立高等学堂，五年之内暂不征收束脩；以后征收，每月每人不得过银钱二元。”[30]但《壬寅学制》公布后未及实行，很快被《癸卯学制》所取代。在1904年清政府公布并首次得到施行的《癸卯学制》中，《奏定学务纲要》明确提出“学生以学费不需自出，不免怠惰旷废，不肯切实用功，更兼不守规矩，视退学为无关轻重。”因此，“除初等小学堂及优级初级师范学堂均不收学费外”，“各学堂应令学生贴补学费”，以“不致全仰给于官款，庶可期持久而冀扩充”；其学费标准“听各省斟酌本省筹款情形，核计该学堂所需常年经费，随时酌定，毋庸限数；但须量学生力之所能及。”[31]并有《奏定高等学堂章程》、《奏定大学堂章程》两部具体章程和《奏定实业学堂通则》涉及学费问题，均规定学生应“贴补学费”，并“听各省核计本省款项能否筹措，暨本学堂常年经费随时酌定”；或“由本学堂核计常年经费，临时酌定”；或“听各省察酌本省筹款难易，核计本学堂常年经费，随时酌定”。[32]同时，《奏定大学堂章程》规定“各分科大学每学年可特选学生中之学术优深、品行端正者，称之为优待学生，免其学费，以示鼓励。”《奏定优级师范学堂章程》亦规定：“公共科及分类科学生在学费用，均以官费支给。惟加习科学生，其由分类科毕业生选取者，仍由官给费用；其不由分类科毕业生选取者，应令本生自备学费”[33]，从而确立了优待学生制度和师范生免费制度。《癸卯学制》的颁布和实施结束了中国数千年官学不收学费的传统，标志着现代大学收费制度的正式出台。
随后，大学收费陆续实行。如1904年1月，《奏定译学馆章程》规定招收附学生“每年缴学费龙银100元，内含脩金30元、伙食50元、体操衣靴费20元”[34]；1906年8月，北洋大学堂要求“升入大学”者“每月均遵缴学费银五两”[35]；1907年，江苏教育总会上书学部要求改南菁学堂为文科高等学校，草议“每人月纳学费二元(膳费另收)”[36]；同年，山西大学堂中西两斋补招新生数班，不但停止了膏火补助，而且收取少数学费，报名投考者仍十分踊跃。[37]
因“各省学生在京师各学堂肄业者率由本省筹给津贴”，而“各省财力势难偏应且恐本省兴学之费转致支绌”，1906年8月，学部颁布《通行各省停止在京各学堂学生津贴文》，规定“除进士馆学员及京师各学堂学生原有津贴未毕业以前照常给发外，嗣后或各省咨送或投考取入京师各学堂学生概无庸筹给津贴。”[38]1906年11月，学部通咨京外各学堂征收学费，此为学堂征收学费之始。[39]
由于“学生贴补学费”“无一定收数，则各学堂自为风气”，且“公家财力只有此数，若事事仰给于官，诚恐难于为继”。1907年3月，《奏定学堂征收学费章程》规定除初等小学堂得体察地方情形暂时酌量免收，师范学堂、半日学堂及艺徒学堂仍一律不收外，根据各学堂等级酌定学费数目，缮具章程咨行各省切实遵办。[40]因《奏定学务纲要》有“各学堂未毕业学生，概不准无故自行退学，及由他处调充别项差使。如有故犯禁令，希图退学，及于放假期内潜往他省就事者。查出后，除咨照该省立即撤退押送回籍外，并应追缴在学堂一切费用，惟保人是问”之规定，1907年3月，学部又颁布《通行京外各学堂学生如有久假不归半途退学者应照章严罚文》，除规定各学堂不许再行收录外，其未经纳费之学生由该堂监督核算在堂用费按名计需若干，责成保证官绅切实追缴以重学业。[41]
总体而言，清末学堂不再单纯将束脩视为尊师重道的象征，而将其视为兼具管理性质的筹资手段。大学收费作为一项官方制度，为近现代高等教育开掘了新的筹资渠道。至宣统元年(1909年)，全国共有大学堂3所、学生749人；高等学堂24所、学生4127人；专门学堂127所、学生23735人。[42]
3.民国初期大学学费制度的完善与成熟
从1912年民国成立到1937年抗战全面爆发之前，共出台有关大学学费的政策法规近30件，除上述法令外，还先后制定了《师范教育令》、《限制各学校学生欠缴学费办法》、《高等师范学校规程》、《实业学校令》、《奖学基金条例》、《革命功勋子女就学免费条例》、《中华民国训政时期约法之国民教育专章》、《教育部关于中等以上学校设置奖学金案》、《各级学校设置免费学额及公费学额规程》、《教育部补助蒙藏回学生升学内地专科以上学校办法大纲》等一系列重要的教育政策与措施。其基本内容已涉及大学学费收取、减免、公费及奖助学金②的各个方面，形成了比较成熟的大学学费政策体系(见表1)。
二、清末民初大学学费之比较
因清末我国大学仅有京师大学堂、北洋大学堂和山西大学堂三所，作为“横向的移植”而非“纵向的继承”的中国现代大学[56]的出现，是20世纪20年代前后的事情。故本文主要以民国初期各类大学学费为对象进行同期比较。
民国初期，公立大学学费统一，学费与大学教学质量不相关，与专业不相关，与各地经济发展水平不相连，也不与各校教育成本相连，更不由毕业后各专业的不同回报率决定；而私立大学和教会大学的学费标准则是由各校自行决定。
在北京政府时期，政府虽然对各公立学校学费额度进行控制，但并未规定具体标准。尽管如此，各大学收费仍相互参照。如1920年南京高等师范学校筹划改为东南大学时，在学费一项上计划：“学费此项收入甚微，为广播学术起见，定费似不宜过高，拟依北大规定数目行之。”[57]据相关资料显示，北京政府时期部分高校收费情况如下：
在南京国民政府时期，因政府强调大学教育“以注重自然科学及实用科学为原则”[70]，通过控制文、理、工科专业学额而间接控制学费总额，学费与公立高校规模关系不大；充足的高等教育生源也未导致大学学费猛涨，大学学费并未受高等教育招生市场影响。[71]
在20世纪30年代，我国大学分为三类：公立大学、私立大学和教会大学③。学费最便宜也最难考取的是北大、清华、北师大、交通大学、中山大学等这样一些主要由国家教育专款支撑的公立大学，每年约22－40银圆，师范类甚至不收学费；而被称为“贵族大学”的非常洋气的教会大学如圣约翰大学、燕京大学、辅仁大学等，近乎外国大学的分部，学费特别昂贵，每年约160银圆；另外一些借助捐赠和基金会补贴的私立大学如南开大学、朝阳大学、复旦大学、光华大学等，学费介于两者之间，每年约45－120银圆不等，中间数约为90银圆。[72]
三、清末民初大学学费政策评价
大学收费，关系到高等教育的发展与普及，其难就难在确定标准，过高不利于教育普及，过低则有碍学务发展，其关键是在两者之间寻求一定的平衡。清末民初的大学学费政策也正是在朝这个方向努力，到20世纪30年代末，大学学费政策已逐渐成熟，并呈现独特的特点。
1.政策目标：吸引优质生源。兼顾教育公平
随着大学收费制度的实施，清末民初与收费密切联系的助学政策也进行了相应的调整，即近代的助学制度由清末的膏火制发展为奖、助、补、减、免互补的成熟体系，从而保证教育公平的实现。
清朝末期，1904年的《奏定学堂章程》标志着近代教育收费制度的正式形成，但教育收费的负面影响是在客观上造成教育机会的不平等。为此，《奏定大学堂章程》在规定“贴补学费”的同时也提出各分科大学“每学年可特选学生中之学术优深、品行端正者，称之为优待学生，免其学费，以示鼓励。”
民国初期，1912年9月教育部公布的《学校征收学费规程令》规定“各学校为鼓励学生起见，得于成绩最优者分别减免学费。前项减免学费章程得由校长定之，但须呈经管辖官厅认可。”1922年10月，中华教育改进社第一次年会女子教育组议决“应请各大学及专门学校酌定奖金及免费办法，男女学生受同一待遇案”。1923年10月，全国教育会联合会第九次会议议决“扶助无力就学之优良学生使得受均等教育案”并函各省区教育厅(会)；1924年10月，第十次会议议决“催请教育部‘扶助无力就学之优良学生使得受均等教育案’通令遵行案”并呈教育部。[73]1925年9月，北京政府教育部训令遵行全国教育会联合会议决“扶助无力就学之优良学生使得受均等教育案”。通令提出的解决办法有：免费、贷款和补助；筹款办法为学校筹拨、公款拨助和社会捐助，并明确此项办法适用于中等以上学生。[74]
其间，1923年4月、1925年11月及1930年10月，资助“成绩优异”但“无力升学”学生的条款三次列入宪法草案，规定国家及地方应予以相当资助使其受中等(学)以上之教育。[75]1936年5月，国民政府公布的《中华民国宪法草案》第138条规定国家对“学生学行俱优、无力升学者”予以奖励或补助。[76]
为贯彻上述规定，各地和各个大学也相应出台了具体的助学规定。如1928年4月大学院准予备案的《江西省立中等以上学校奖学金条例》就明确“奖学金办法分为免学费、免学费并津贴半膳、免学费并津贴全膳三种”，以“奖励及补助省立中等以上学校成绩优良而家境清贫之学生”。[77]为“辅助毕业生继续求学”及“奖励毕业生学术上的贡献”起见，1928年《国立北京大学助学金及奖学金条例》规定“助学金额每名每年得国币二百元，分四次给与之；奖学金额每名每年得五百元，分四次给与之”，并强调“助学金之给与，限于贫苦之学生而无职业者；奖学金之给与，以成绩为标准，不限于经济的状况；”“如本年不得相当之人，则宁阙无滥。”[78]而在1934－1936年，为资助家境清寒、学行优良学生起见，清华大学特设公费生每年10名(1934年度起)、助学金额40名(1934年度起)、免费额60名(1936年起遵教育部令增设)。[79]
2.政策内容：针对不同群体，实行区别对待
大学学费制度与政治、经济的变迁和社会发展紧密相关，也是社会政治和经济结构变化的反映。前文所述大学学费政策不仅体现了大学与学生的直接经济关系，而且体现了社会和政府的价值取向。
从政策制定的具体内容来看，这些政策与当下大学收费政策的变迁轨迹多有重合，期间可以看到很多熟悉的当代话语，如“公费生、自费生”的概念，职校生和少数民族减免学费的政策，师范生由免费到收费再到免费的变化等；甚至可以由政策内容的冲突浮现出当时政策制定激烈争论的场景。这种“重复”不应仅仅成为一种简单“轮回”，当代高等教育多少能以史为鉴。
清末民初的大学学费政策可划分为针对一般群体和针对特殊群体两大类。针对一般群体的政策规定主要体现在政策实施对象、学费具体标准、收费保障措施和奖助学金制度等方面。
针对特殊群体的政策规定主要是指针对师范生、职校生、革命功勋子女、蒙藏学生、外国学生、贫困党员和华侨子弟等特定学生群体给予特殊减免资助。
除此之外，教育部还曾因各种天灾人祸对学费进行临时减免。如1930年9月，教育部通令国立各大学、学院，因西北灾情，继续免收陕西、甘肃、察哈尔、绥远四省学生本年度学杂费。[82]1931年9月，教育部发出通令，湖北、江西、湖南、安徽、河南、陕西、甘肃、绥远、察哈尔等省及江苏省江北各县学生因灾豁免、减免本年学费、杂费；同年10月，因“九一八”事变，辽宁、吉林、黑龙江三省学生豁免、减免学杂费一学期。[83]1934年11月，教育部东北青年救济处函送各省省政府《东北青年教育救济处补助东北勤苦学生办法》，以对“确系无力供给膳宿书籍等费用而成绩优良”之东北勤苦学生分别给予补助费。[84]
3.政策执行：尽管时政艰难，仍是勉力为之
20世纪初，清政府为了维护风雨飘摇的统治，在政治、经济、军事、教育等方面自上而下进行了一系列改革，开始了为期十年的清末新政。但由于清政府进行教育改革的根本目标是维护自身的封建统治，观念上的交锋仍在继续。尽管1906、1907年先后颁布《通行各省停止在京各学堂学生津贴文》和《奏定学堂征收学费章程》，新式官立和公立学堂中仍残留公费津贴制度，不少学堂“学膳不分，统收在内，又似偏重膳费”；“除常年供膳外，复发津贴制服、图书文具。”[85]
20世纪20年代前后的中国正处于“城头变幻大王旗”、政局动荡不安的军阀统治时期，各派军阀争权夺利，每一位当权者的首要任务是武力征战，因而无力控制和发展教育，教育宗旨与政策“数度更改，多未能贯彻，这是政府部门表现最弱”[86]的一个时期。如北洋政府在1912年至1928年的16年间更换了47届政府；1912年至1926年的14年间教育总长变动50次，更换了38个教育总长，由此可见当时政局极为动荡，中央政府对教育的管理失效[87]，大学学费政策经常得不到学生的支持，容易招致不满情绪。如1922年的北京大学就曾因北京大学评议会决定再收每位学生一块钱讲义费而遭到了部分学生的反对，从而直接导致了蔡元培的辞职风波[88]；1927年清华大学发生抗缴学费事件；1928年第四中山大学学生发起免费运动。[89]
即使是在南京国民政府成立后，国民党的政出多门，相关各方的教育理念歧异、利益冲突，政府财力以及个人恩怨，都可能成为原因之一。如1929年2月，北平大学第一师范院学生为要求增加预算和恢复公费事，赴大学委员会北平分会请愿，与门警发生冲突，五人被捕。[90]1931年11月，行政院第46次国务会议议决《教育部关于中等以上学校设置奖学金案》，批准教育部从1932年起全国专科以上学校设置奖学金500名。然而，时隔不到三年的1934年12月，就因经费困难，教育部令全国各大学及专科以上学校：自本年度起，奖学金逐年取消，至1937年度各项奖学金一律清除，节余金作充实设备用。[91]此外，在1932年2月《职业学校法》规定“职业学校以不征收学费为原则”不久，1933年3月教育部公布的《职业学校规程》又补充规定“职业学校以不收学费为原则，但遇必要时得呈请主管教育行政机关核准征收，高级职业学校以八元为度。”[92]
此外，时人还指出，“教育问题，近年极受各方重视，惜乎有力者间对于具体改革计划，意见不尽一致，步骤殊难合拍。有人说：现在中国有文教育部，武教育部，党教育部。”[93]文教育部是指由“文人”组成的名义上的教育部，武教育部大概是指常有教育指令的南昌行营，党教育部则是指掌握着许多教育决策权的中央党部，三者往往“意见不尽一致”，相互牵制与调和，自然降低了教育行政效率。教育行政扭不过党会议，党会议扭不过最高军事长官，这显然是所谓国民党的权力序列为政——党——军依次递进的典范例证。
四、结语
通过对清末民初大学学费政策的考察，可以看出这一时期的大学学费政策已逐渐形成完善体系，无论是在收费对象的选择还是在收费标准的确定方面都保持了内在的统一性。教育公平是社会公平的重要基础，而作为最高教育层级的高等教育更是如此。对教育公平的追求始终是大学学费政策发展变化的根本动因和目的；对特殊群体特殊的政策设计同大学学费政策与生俱来；政治的风云变幻也深刻影响着大学学费政策的执行和效果。“欲知大道，必先为史。”正所谓“曾几何时，峰回路转，现实社会不少眼前的议题都可以在历史上找到回响，仿佛空谷足音，几十年前后起伏共鸣。这是想不到的古今观想。”[94]
收稿日期：2013-09-17
注释：
①因为战乱时期的教育只是教育史中的非常态部分，本文以1937年抗日战争全面爆发为界，将研究的视野主要放于清末民初，这对我们更具借鉴意义。
②资料表明，国家层面的贷金政策迟至抗战全面爆发后方才出现。
③20世纪20年代中期以后，教会大学陆续向中国政府立案，并日益本土化、专业化与世俗化，成为中国私立大学的重要组成部分。但考虑到历史原因和实际情况，仍把它们单独列出。