艰难的“背水一战”——乡镇集体企业产权制度改革，本文主要内容关键词为：一战论文,集体企业论文,乡镇论文,产权制度论文,艰难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在八十年代乡镇企业高速发展时期，一些深谙经济规律的专家曾断言“乡镇企业正在积累起可能抑制其未来增长的矛盾和问题”，并认为在人们找到解决这些矛盾和问题的方案之前，乡镇企业将面临“增长的极限”。在当时，这被认为是理论家的危言耸听；而现在，许多在思考未来的乡镇企业家和具有责任感的政府官员似乎已清晰地听到了“增长的极限”的脚步声。为了冲破这一极限，他们背水一战，作出了一项或许会载入史册的抉择──改革乡镇企业特别是乡镇集体企业的产权制度，逐步向现代企业制度过渡。
这已被认为是继农村第一步改革即实行家庭联产承包责任制之后，在农村实施的最具有战略意义的改革举措，或者说第二步农村改革。
上篇 迫在眉睫──乡镇集体企业产权制度改革
一桩难以断案的产权纠纷
这是在浙江某地发生的历时两年之久仍未解决的农民与当地乡镇政府之间的一纠纷。
1992年5月，在浙江全省实施的扩镇并乡的基层行政区划调整中，B乡被并入相邻的H镇，其所属的18个村在七十年代共同投资投物投劳创办的一家缝纫机厂（B乡集体所有）与其它乡办集体企业一样，同时被划归H镇。显然，这一过程伴随着企业产权的无偿转移即平调，但是由于这种平调在有关乡镇之间具有相互对称性而且受到强大的行政力量的推动，所以整个过程在绝大多数地方是平稳而有序的。
然而，或许是因为原B乡的这家缝纫机厂是市（地）级明星乡镇企业，或许是因为原B乡的18个村的农民对该厂曾倾注过太多的心血，而该厂也曾回报给他们不少的恩泽，这18个村在成为H镇的一部分之后，立即向镇人代会提出了对该厂的产权要求，但未被理会。接着，在1993年上半年的镇人代会上，他们又联名要求解决该厂的归属问题，同样未有结果。下半年，H镇政府以转换企业机制的名义，决定将该厂拍卖，准备以低于企业帐面价值的价格转让给原任厂长。这一决定重新激起了18个村农民对该厂的产权要求。他们每村派出代表，每户分摊费用，开始了一轮又一轮争取产权的交涉。
他们的基本论据是国务院颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》。该条例规定：乡村集体企业归举办该企业的乡村范围内的农民集体所有。所以，他们认为那家缝纫机厂应归原B乡的18个村农民所有，不能因为扩镇并乡而转为H镇的全体农民所有，更不能转为政府所有。至于拍卖，也应经18个村同意，拍卖收入由他们支配。
自然，当地的政府官员不这样看。
在镇里，他们得到的答复是：该厂由B乡划归H镇是执行省里关于扩镇并乡文件的必然结果。
面对这样的产权纠纷，谁都将面临两难处境：
如果支持18个村民的要求，即将该厂的产权界定为18个村农民所有，那么由于全省数万家乡镇集体企业在扩镇并乡过程中都发生了类似的被平调的情况，如果与这些企业有关的村和农民也是提出类似的产权要求，无疑将面临难以收拾的局面。
如果否决18个村农民的要求，那不仅违背《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，而且也不符合浙江省在有关文件中明确的不因扩镇并乡而改变企业所有权的规定（至少文字上有这样的规定）。
那么，问题究竟出在哪里？有关专家指出：这一产权纠纷的根源在于：就目前乡镇集体企业的产权制度而言，政策法规与现实之间存在巨大的反差，法定归乡镇社区农民的乡镇集体企业的所有权实际被乡镇政府所占有，乡镇集体企业的产权主体存在根本性的错位，从而导致事实上的产权不清。
一起似赢非赢的越洋官司
这是一家中国乡镇企业首次在异国法庭上与西方企业的对垒。
1992年9月，我国最大的弹簧垫圈生产基地──杭州弹簧垫圈厂与10家国有专业进出口公司一起，受到在市场竞争中败北的美国最大的弹簧垫圈生产商I·T·M公司的控告。对方声称中方企业在美低价倾销产品，从而要求美国政府对中国出口的弹簧垫圈征收“反倾销税”。如果该项倾销指控成立，该厂将完全失去美国市场。鉴于此，这家由萧山市新街镇农民办的镇属集体企业决定越洋应诉。
负责此案仲裁的美国商务部派员来萧山调查取证。他们在实地考察了该厂生产设施、工艺流程，仔细核查了企业的成本构成、销售渠道等情况之后，终于找到了该厂的产品价格大大低于美方产品的合理原因。
本来，美方的实地调查结果已为杭州弹簧垫圈厂的全面胜诉提供了有力的证据。但是，作为调查的重要组成部分，美方还发出了一系列调查问卷。正是在对这些问卷的如实回答中，该厂无意中把乡镇集体企业产权制度上的缺陷露了出来，特别是在企业的独立性问题上向美方提供了一个对自己极其不利的核心依据。
美方的问卷按部就班地问到：“企业厂长是谁任命的？”
中方答曰：“镇政府任命的。”
据此，美方认为，既然厂长是由镇政府任命的，那么企业就不可能是完全独立的市场主体，就存在企业从政府那里获取显性或隐性补贴的可能性，因而也不能完全排除该厂的倾销嫌疑。最后，美国商务部裁定：对10家中国专业进出口公司征收128.63%的反倾销税，而对杭州弹簧垫圈厂销美产品则单独制定税率，将该厂的适用税率降到69.88%。这一裁定虽然使该厂仍能在美国市场占有一席之地，但由于适用税率大大高于其原来享受的税率，其产品在美国市场优势减弱。所以，这场官司只能说打了个平手。
在企业和政府有关部门就这场官司专门召开的研讨会上，许多专家指出：这场越洋官司似赢非赢的根源也在于乡镇集体企业所有者主体错位、政企不分的产权制度。政府有关部门也深有感触：在市场经济中，企业的产权制度竟然具有如此的重要性！
乡镇集体企业改革的大趋势
乡镇集体企业在产权制度上的缺陷，不仅仅在上述事件中扮演“主角”，更主要的是它对目前乡镇集体企业中存在许多问题“负有责任”。乡镇集体企业在投资决策上的盲目性和短期化、行政化倾向，企业管理混乱、效益滑坡、活力下降、缺乏凝聚力，以及集体资产的流失和萎缩等等，无一不与其产权制度上的缺陷有千丝万缕的关联。鉴于此，浙江省委、省政府在去年底明确提出要把以实行股份合作制为主要途径的乡村集体企业的产权制度改革，作为深化农村改革的突破口。此后，全省改革的步伐在原来自发试点的基础上明显加快，并掀起一个集体企业股份化，小微亏企业租赁、兼并、拍卖的高潮。据统计，去年以来全省已有6000多家乡村集体企业改造为股份合作制企业，另有2000多家企业正在实施股份合作制改造，实行拍卖、租赁、兼并的企业则已达到18000多家。
产权制度改革，正在成为乡镇集体企业改革的大趋势。
中篇 众说纷纭──改革在争议和摸索中推进
如果说产权制度改革是一条能把乡镇集体企业引向一方乐土的航道，那么在这条航道上到处都有支流和暗礁。支流可能使改革进入误区，暗礁则可能将改革成果葬送。人们不得不为选择方向而争议，为避开暗礁而摸索……
产权界定中的困感
企业产权制度改革的首要环节是界定企业的产权，明确产权主体。然而，人们出师未捷，就陷于困惑和矛盾之中。
“谁投资、谁所有”原则与“劳动价值论”的碰撞。按照市场经济的基本运行规则，企业产权界定必须遵循“谁投资、谁所有”的原则。根据这一原则以及乡镇集体企业一般都从农民举办的手工业合作社基础上发展起来的历史事实，其产权应界定为乡镇社区范围内的农民集体所有。但是按照马克思的“劳动价值论”，企业职工对企业的资产享有一定的剩余索取权，这两种观点各有论据，在实践中往往争执不下。
乡镇集体企业中有没有国有资产？这也是一个热点问题。众所周知，国家为了扶持乡镇企业的发展， 制定了减免税等一系列优惠政策，由此形成一笔在企业中单独列帐的国家扶持资金。现在，国有资产管理部门站了出来，认为国家从未放弃过对这部分资产的所有权，故应界定为国有资产。于是，人们不禁要问：国家对中外合资企业和境内外资企业也采取了类似的、甚至是更优惠的政策，而此种优惠已转化为利润落入外商的腰包，那么国家是否也要提出相应的所有权要求？有人则从乡镇集体企业的资产构成提出另一个问题：目前在大多数乡镇集体企业的所有者权益构成中，平均有1/3-1/2来源于国家扶持资金,假如把这部分资金界定为国有资产,那岂不是大多数乡镇集体企业将变成国有企业或国家控股企业了吗?
资产评估的迷失
资产评估是产权制度改革的基本环节，也是资产增值的重要保证。但在实践中，许多乡镇集体企业的资产不仅没有因评估而增值，反而大量流失。所以，有人把现行的所谓“评估”比喻为吞噬集体资产的黑洞。
目前，大多数地方的乡镇集体企业的资产评估工作没有合法的评估机构和专业的评估人员参与，往往是召集乡镇工办或企业的若干财务人员与有关人员，临时组成资产评估小组，就仓促上阵，有些乡镇甚至搞“一厂一组（评估小组）”，在评估时，也没有评估标准和规范，一般用清产核算代替资产评估，用帐面价值代替资产评估值，主观随意性很大。考虑到增值因素、物价因素、用重置成本法等科学方法来评估的，几乎是凤毛鳞角。还有一些地方，出于吸引企业职工现金入股、提高分红率的目的或为把企业卖出去，有意降低资产评估值或主动让价，明的甚至掺杂一些人情关系来确定资产价值。如台州地区一家乡镇集体企业，原来经一家正规的评估机构评估，资产价值为3000万元。去年内部实行股份合作制，竟折价600万元。另有一家企业去年在转制时，为了降低集体股的比例，提高分红率，在评估和设置集体股时把一部分集体资产“剥离”，结果年终现金入股的分红率高达300%。
政府集体资产管理部门认为，这种情况的存在，客观上是由于乡镇集体企业转制面广量大，资产评估任务很重，而正规的资产评估机构数量很少（浙江省平均每县摊不上一个），目前他们连城市企业的资产评估都应付不过来，要下农村去为乡镇企业评估是不现实的。所以，必须尽快建立专门从事农村集体资产评估的评估机构。
量化中的孰是孰非
有人说，对企业干部职工而言，股份合作制或产权制度改革的最大魅力就在于资产可以量化到人。这种情况尽管与改革设计者和决策者的初衷不尽一致，但不无道理。请看：
某日化总厂，资产900万元，其中30%量化到近100个职工，人均得1万元。
某针织厂，资产80万元，有职工53人，全部量化到人，人均得1.5万元。
一般来说，乡镇集体企业在实行股份合作制改造时，都将界定为职工集体所有的那部分资产进一步按职工的工龄、贡献量化到人，同时要求职工按照一定的比例出资配股。根据企业规模的不同，职工一般都可享受到几千至几万元的量化额，而配股出资额约在量化额的1/5～1/2左右。由于强调经营骨干入股，许多企业厂长享受的量化额都在数十万元之间，最多的可超过百万元。有的企业职工在拿到“股权证书”后非常惊喜地说：“我做梦也没有想到可以得到那么多钱。”
对这种现象，人们以不同的角度，产生了绝然不同的看法和争论：
争论之一：一种观点认为，资产量化到人实现了所有者与生产者、经营者的统一，职工成了企业的股东，有利于调动他们的积极性。另一种观点认为，所有者与生产者、经营者的统一不是现代企业制度的本质要求，只有真正的按劳分配才能持久地调动职工积极性，并认为资产量化到人常常会出现量化不公或收入差距过分悬殊的情况，反而会影响职工的积极性。
著名企业家、杭州万向集团董事长鲁冠球如是说：“有些企业以为人人有了股份，职工积极性就会提高，企业效益也就来了。我看不一定。国外许多效益好的企业，并不是人人拥有企业资产，有些企业的总裁是聘请的，根本不是企业的股东，但也干得很好。”
争论之二：一种观点认为，资产量化到人使职工享有分红权，而不具有最终所有权，不能带走，有利于避免职工跳槽，特别是可以把经营骨干留住，有利于增强企业的凝聚力，保证企业的稳定。另一种观点认为，用那么多集体资产去解决职工跳槽问题是因小失大，而且实际上也解决不了这个问题，因为人才流动是市场经济发展的要求和必然规律，只有效益才能留住人才。没有效益，资产的分红权又有何用？
争论之三：一种观点认为，这是“还权于民”，是集体资产改革的有益尝试。另一种观点认为，“量化风”是一次集体资产的大流失，最终会导致“化公为私”。
此外，关于量化资产的比例多少为宜，经营者的量化额是否过大等问题也存在许多争议。孰是孰非的“量化风”，只能留给实践去评说。
“拍卖”的误区
拍卖，作为一种市场化的资产转让方式，有利于优化资源配置，有利于集体企业实现资产重组，同时由于伴随着产权的转移，可以相应明确企业的产权关系，转换经营机制，所以在官方文件中，都把拍卖作为乡镇集体企业产权制度改革的途径之一。
但是，在现实中，一种新的行为，一旦确定其存在的合理性，有时往往会演变成“一股风”。拍卖这种经济行为也是如此。
某县在实施产权制度改革的62家乡镇集体企业中，被拍卖（含内部转让）的有38家。人们在总结出的经验是转换企业经营机制“一卖就灵”。
“一卖”的确“就灵”。因为在“一卖”之中，出让方由于以前决策失误，经营管理不善所造成的包袱被卸掉了；在“一卖”之中，产权已归他人，出让方不必再为转换企业经营机制而费心，所要做的就是拿着拍卖所得的收入，以投资者的身份，昂首阔步地走向市场，去“选择”新的投入项目，举办的新的企业。当然，这也可能是在为下次拍卖创造新的拍卖物。或许是因为“一卖就灵”，在一些乡镇，已发展成为“一卖了之”。不仅如此，许多“拍卖”不是在公开、公平的条件下进行的，拍卖收入与拍卖资产的价值存在严重的背离。
下篇 试与评说──股份合作制的作用和地位
股份合作制作为乡镇集体企业产权制度改革的基本形式和主要途径，其地位和作用是不容低估的。但是，在许多地方和场合，人们夸大了股份合作制对乡镇集体企业产权制度改革的作用，错误地把股份合作制与现代企业制度相提并论，并与转换企业经营机制套上某种因果关系，以致于一些企业以为实行了股份合作制，就建立了现代企业制度，就转换了经营机制，就完成了产权制度改革。诚然，股份合作制可以成为走向现代企业制度的桥梁，但“偏航”的股份合作制也有可能成为今后建立现代企业制度的阻碍，使产权制度改革难以深化。
与现代企业制度的距离
众所周知，现代企业制度的基本特征是“产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”。然而，在股份合作制实践中，乡镇企业还经不起这个要求的检验。这可能是因为股份合作制与现代企业制度存在本质上的差异，也可能是因为人们的认识水平和整个社会的改革进程还没有达到所需要和程度。
似是而非的产权清晰。当企业改组为股份合作制企业时，当乡镇集体股、职工集体股等股权“瓜分”了企业全部资产时，人们往往会说企业的产权清晰了。其实这是一个很大的误会。以现代企业制度的特征来衡量，产权清晰是指出资者所有权的清晰，最基本的要求是：(1)出资者主体明确、合法；(2)出资者的财产所有权界定明确、合法。但目前大多数改制后的乡镇企业的产权主体，还存在不明确、甚至不合法的情况，而且多数企业往往未经严格的资产评估就进行产权界定，评估和产权界定本身都存在很大的随意性。其法律效力往往没有保证，有的企业实行股份合作制后不久又予以推翻，也说明了这一点。
缺乏合理内涵的权责关系。现代企业制度通过合理确定享有所有权的出资者与享有法人财产权的经营者之间的权、责关系，来保证企业顺利发展。乡镇集体企业在实行股份合作制后，虽然形式上也明确了出资者与经营者之间的权责关系，但在实践中权责关系经常处于失衡的状态。有的经营者几乎没有自主权，有的经营者却可以侵占出资者的权利，负盈不负亏。其实，许多股份合作制企业对法人财产权的含义还缺乏起码的了解。
困难重重的政企分开。目前，乡镇政府行使股份合作制企业中的乡镇集体股的所有权已成为一种普遍的事实。这种现象无疑有违政企分开这一改革原则。但在现阶段却具有一定的现实必然性。世界银行关于我国乡镇企业的一份考察报告指出：乡镇企业在资金借贷、市场进入等方面，面临不良的环境条件，而政企不分恰恰是企业对付这种不良环境的最明智的选择。的确，如果乡镇企业不良的外部条件不加以有效的克服，政府的职能没有根本性的转变，那么单纯强调政企分开显然有害于企业的发展，而且也只可能是一厢情愿。
对股份合作制的历史审视
回顾历史，有助于把握现在。
经济学家曾经指出：从历史的眼光看，农村生产关系的变迁，可以说是国家与农民在潜在的讨价还价的基础上一次又一次妥协的过程。情况的确如此，当初我国为了加速完成对农村的社会主义改造，推动低级社、高级社迅速发展到人民公社，但农民对人民公社这种“我勤劳、你分配”的体制不满，就用出工不出力的办法来对付。于是粮食就少了，只好搞平均主义。搞平均主义，穷了农民，也紧了国家财政，采取的措施是：先是下放基本核算单位到生产队，再是允许农民有自留地，搞家庭副业。但农民还是不满意，精种自留地、粗种集体地的问题日趋严重，其结果导致了农村改革。实行家庭联产承包责任制，一下子调动了农民的积极性，种的粮食吃不光。后来，随着城市改革，物价上涨，但粮价没有上涨或上涨不多，农民又不满意了，于是出现了抛荒。对此，虽然采取了一些限制措施，但继而又出现了种而不管，从而，促使政府允许一些农民退包、转包，并拿钱去扶持发展种粮大户，搞规模经营。
对比之下，在乡镇企业的发展过程中是否也有这种妥协的情况呢？答案是肯定的。最初，农民只许种地不准做工，但农村发展太慢。于是，就有了1979年号召发展社队企业的文件，乡镇企业就雨后春笋般地发展起来了，农民、国家都得到好处。后来，农民感到企业的分配卡得过死，积极性受影响，于是政府就参照农业包产到户的办法，在企业中推行承包制，把企业承包给经营者。但这样还是不行，经营者有积极性，广大职工没有，从而就有了以资产量化到人为特征的股份合作制。所以，实行股份合作也是与农民（企业职工）妥协的产物。
那么，这个结论对当前的改革有什么启示呢？恐怕至少有三点启迪：
──生产关系的每次（局部）调整，在一定时期内都对经济有促进作用，但也都有历史局限性。如家庭联产承包制，当时是有利的，但现在分散经营的弊端开始暴露。股份合作制恐怕也会有类似的情况。
──调整或者说改革的内容往往是一些地方比另一些一方适用的时间更长，但也有一些地方始终不适用。例如，家庭联产承包责任制目前在二、三产业较发达的地方已显示出较明显的不足，但在人多地少且经济不发达的地方却依然适用。又如，在分田到户时也搞过分山（林）到户，但有些地方坚决反对分山到户，不干，当时被说成是保守，但后来发现，没有分到户的山林一般比分到户的要好得多，所以实行股份合作制也要注意根据各地区、各企业的特点，实行分类指导，不能要求集体企业都要实行股份合作，有些企业恐怕不搞股份合作制会发展得更快、更好。
──股份合作制与家庭联产承包责任制看起来似乎毫无关联，其实两者之间存在某种共性，即都是将集体所有的部分财产（土地或企业资产）的收益与集体的成员（农户或企业职工）以某种方式挂起钩来。因此，在目前推行股份合作制时，必须注意研究和吸取实行家庭联产承包制的经验和教训，以使股份合作制实践和整个乡镇集体企业的产权制度改革健康发展。