摘要：随着城市进程的加快，城乡一体化的发展趋势也成为城市建设的总体趋势。我国已制定出了有关村镇规划和城乡规划管理的相关法律法规，包括《村镇规划编制办法》、《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等一系列的法律制度。我国当前阶段的村镇规划管理与城乡规划管理在相关管理政策中存在一定的冲突和矛盾，严重阻碍了城乡一体化的发展，因此需要采取有效的措施解决当前存在的问题，使村镇规划和城乡规划能够协调发展。
关键词：村镇规划；城乡规划；政策
村镇规划在行政行为的性质上从属于城乡规划，但是村镇规划的独特性和个体之间的差异性也决定了城乡规划不能对村镇规划进行统一的管辖，这也造成了不同行政级别之间的管辖矛盾。当前村镇规划中存在的主要问题是行政主体和城乡统筹之间的矛盾，行政规划主体的管理权限也受到一定的限制。
一、村镇规划管理的行政从属性和城乡统筹（一）村镇规划管理的行政从属性我国已建立具有中国特色的城乡规划管理体系，从城乡发展的宏观角度来看，基本符合城乡发展的现状和要求[1]。现行有关乡镇规划和城乡规划的法律法规包括《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《村镇规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等，除此之外，还包括一些相关的技术标准和行业规范，一系列的法律法规和标准规范不仅为村镇、城乡规划的各个环节提供了法律依据，而且还有助于我国当前阶段社会主义市场经济体制的不断完善。这些相关的法律制度，从根本上来讲，具有宏观规范指导意义的只有《城乡规划法》和《土地法》，而《村镇和集镇规划建设管理条例》只是隶属于这些基本法，因此村镇规划和城乡规划管理之间需要一套行之有效的政策关系机制来协调，确保上下级法律制度之间的合理衔接[2]。
（二）城乡统筹规划现阶段的城乡规划管理体制往往将村镇规划作为城市规划的一部分进行管理，确保政府等管理部门在城乡规划和建设中的主导作用。这种城乡统筹规划体制不仅满足了社会主义市场经济体制的发展需求，更实现了政府在城乡建设过程中的职能转变，但是这种转变的前提是城市对农村具有绝对的领导权和管辖权，这样不仅会激发城市与农村之间的矛盾，而且还会导致领导实体之间的权利不对等，使村镇规划管理方法无法真正实现，甚至同一辖区内的管理主体出现差异等。
二、当前阶段村镇规划在城乡规划管理中的政策关系（一）行政主体关系与城乡统筹之间存在矛盾行政主体关系与城乡统筹之间产生矛盾的主要原因是城市建设总体导向与空间形态的差异[3]。城市建设总体导向是我国行政体制与社会发展的主要特性，在相互重叠、分离、领导的城市关系中，一般是由城市来管辖和领导农村的。因此，城市总体导向导致了城市主体关系与城乡统筹之间产生较大的矛盾。城市规模的不断扩张深刻的影响了村镇的规划和管理，但是城市利益作为统筹规划的出发点，只能以牺牲村镇规划来实现城乡整体发展的目标。城市规划管理的行政主体是城市，因此，城市规划管理部门对乡镇规划的方案设计和实施具有主导性，可以通过拆迁、新建、产业结构调整等方式使村镇规划服务于城市功能区划。
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（二）土地利用政策和管理权限对村镇规划具有制约作用城乡规划既是一种政府行为，也是一种社会行为，因为城乡规划不仅涉及领域范围广，而且影响因素也比较多。政府行为和社会行为实施的载体都是土地，城乡规划也只是土地利用的一种方式，因此可规划利用的土地都是按照使用性质进行划拨的。根据《土地法》的相关规定，现有的土地用途主要分为农用地、未利用地和建设用地三种，并且制定了一套按照行政级别划分的垂直规划体系。《土地法》还规定上级行政主管部门对下级的土地利用规划具有指导作用，下级的土地利用规划决策也应当符合城市总体发展的需要[4]。村镇规划中的大部分土地都属于农用地，关于农用地的征用和划拨则受到两个因素的制约作用。城市发展的总体原则是严格限制农用地转作他用地，表面上貌似保护了农村的土地，但实质上这只是一种基于村镇农用地的城市规划行为，村镇规划在这个过程中并没有提出要求的权利。按照分级审批的政策要求，村镇土地的利用规划应当由市、自治州的人民政府进行管理和批准，这样就会导致村镇规划受到多级管理，自主空间狭小。
三、城乡规划管理主体在科学规划方面的不足根据法律规定，城乡规划的统一编制和管理部门是国家建设部，县级以上的规划管理部门则由同级的人民政府授权组成，村镇级的规划还没有独立的管理主体，村镇规划管理主体的缺失必然导致城乡规划建设的偏颇。
城乡规划属于综合性的城市规划，我国现有的规划管理在职能和性质上存在一些重叠部分，不同主体之间也缺乏相应的协调机制[5]。规划管理主体按照职能划分可以分成三类，一类是直接制定总体规划原则的国土局、发改委等国家管理部门；一类是参与某项规划编制和管理的职能部门，包括能源、交通等政府管理部门；一类是具体实施规划操作的单位和部门，例如设计院。三类规划管理主体之间职能部门相互独立，功能划分也不同。
村镇规划不隶属于任何一类管理主体，自身也不能作为管理主体实施村镇规划工作，这也是导致村镇规划管理混乱的主要因素。
规划管理的终点是规划编制的完成，导致规划的实施无法实现管理的功能。
当前阶段的城乡规划管理只是狭义上的管理工作，其工作内容也只涵盖了城乡规划方案的编制阶段，一旦出现了规划调整的情况，有关职能部门也只是通过规划方案的修改来保证规划的实施，因此规划管理的功能缺失也导致了规划政策不能有效的实施，村镇规划与乡镇规划之间无法维持动态平衡。
结语：国家经济的快速发展离不开城市建设规模的扩大，但是村镇规划问题却时常被忽视，究其原因，则是政策上的偏颇和不足。通过分析村镇规划管理的行政从属性和城乡统筹关系，可以看出当前阶段村镇规划在城乡规划管理中的政策关系。在未来的城乡规划管理中应当逐渐重视村镇规划的基础作用，完善相关的法律法规，统筹城乡发展，实现农村与城市的和谐发展，促进我国社会主义市场经济的快速发展。
参考文献：[1]熊雄.对村镇规划在城乡规划管理中政策关系的探讨[J].江西建材，2014，22：16.[2]李东泉，陆建华，苟开刚，张磊.从政策过程视角论新时期我国城乡规划管理体系的构成[J].城市发展研究，2011，02：1-5+124.[3]蒋蓉，邱建.城乡统筹背景下成都市村镇规划的探索与思考[J].城市规划，2012，01：86-91.[4]颜强.宪法视角下的村镇规划管理体制探讨[J].规划师，2012，10：13-17.[5]雷俊乔.针对城镇规划管理中政策关系的分析[J].四川建材，2010，01：247-248.
论文作者:朱学明
论文发表刊物:《基层建设》2015年4期供稿
论文发表时间:2015/9/21
标签：村镇论文; 城乡规划论文; 城乡论文; 主体论文; 城市论文; 政策论文; 关系论文; 《基层建设》2015年4期供稿论文;