关于农民负担问题的研究报告，本文主要内容关键词为：研究报告论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国有12亿人口，其中9亿多是农民。农民的生产积极性和生活水平如何，直接关系到国民经济能否持续、快速、健康发展，关系到社会的稳定，关系到国家的长治久安。对此，中共中央总书记江泽民曾精辟地指出：“农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题”。
目前，中国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。在深化改革和对社会各群体利益进行调整的过程中，如何确立农民在经济利益分配格局中的相应地位，建立起适应社会主义市场经济体制的、能够兼顾国家、集体、农民三者关系的收入分配机制，维护农民的合法权益，切实减轻农民负担，是摆在中国共产党和政府面前的一个重要课题，也是中国现阶段能否解决好农民问题的一个难点。
本文采用定性分析与定量分析相结合、典型引证与理论阐述相结合、提出问题与给出对策相结合的方法，通过对工作的回顾，阐述中国党和政府一贯关心农民的立场和始终注重解决好农民问题的重大举措，宣传和领会中国共产党坚持减轻农民负担的方针政策；通过对怒民负担的现状考察，重点剖析加重农民负担的内在规律和特性，提示人们要注意澄清一些模糊认识；通过对加重农民负担行为的追根溯源，找出解决问题的突破口，对应提出进一步落实党的农村政策，切实减轻农民负担的对策选择；通过对目前所实行的统筹提留款筹集制度不足之处的商榷，对从制度上根本解决农民负担过重问题进行深层次思考，提出从长计议的建设性意见。本文的宗旨是力求为国家制定宏观经济政策，调整各方面的利益关系提供参考。
一、党的第三代领导集体高度重视农民负担问题
以江泽民同志为核心的中国共产党第三代领导集体刚刚形成，就对农业、农村和农民问题给予了极大的关注。在对全局工作的指导上，特别注意保护和调动农民的积极性，要求党的各级组织和各级政府一定要落实重农惜民政策，采取有力措施，坚决把不合理的农民负担减下来。江泽民总书记在就职还不到一年的时候，就通过深入基层进行调查研究和广泛听取各方面的意见，睿智地意识到加重农民负担问题的严重性和危害性，下决心着手解决这个问题。他在1990年6月农村工作座谈会上指出：“有些部门没有很好地为农民服务，而是乱摊派、乱收费、乱罚款，巧立名目加重农民负担”。“这些问题，引起了农民群众的不满，必须下大力气解决”。在党的十三届八中全会的讲话中，江泽民总书记把农民负担过重提高到伤害了农民对党的深厚感情的高度上来认识，强调想问题、办事情、定政策，都要把调动农民的积极性作为根本的出发点和归宿，切不可忽视农民的合法权益，伤害农民对党的深厚感情。在1992年12月的武汉六省农业和农村工作座谈会上，江泽民总书记比较详尽地分析了加重农民负担的原因，重申“中央有关部门和地方各级政府一定要坚决把关，切实把农民负担控制在上年农民人均纯收入5%的规定之内”。尔后，江泽民总书记在历次中央农村工作会议上多次强调：要坚定不移地减轻农民负担。
1993年6月，江泽民总书记亲自审阅国务院负责同志在全国减轻农民负担工作电话会议上的讲话稿，对重要方面做出四点批示。他批评有关部门，不经审核就自行发文，宣布继续执行过去的规定，依然我行我素。他希望各地就中央和国家机关涉及农民负担的集资、基金、收费项目，还有哪些应该取消，哪些应该核减收费标准，提出意见。他要求各地要把对农民负担的清理结果上报党中央、国务院。
李鹏总理在七届全国人大三次会议上的《政府工作报告》中指出：“为了保证农民增产增收，各级政府要采取措施，坚决制止对农民的乱摊派、乱收费，切实减轻农民负担”。以后，在每年一次的政府工作报告中，李鹏总理都讲到要继续落实减轻农民负担的措施，并提出对突出问题要进行专项治理。按照中央全会和全国人民代表大会的要求，李鹏总理在一些有关会议上，对减轻农民负担工作做出阶段性部署和具体安排。在1994年3月国务院召开的反腐败工作会议上，李鹏总理提出对于农民负担问题要严肃纪律。他要求对已经公布取消的乱收费项目要不折不扣地落实到基层，对顶着不办、边整边犯的要通报批评，严肃处理。
党和国家领导人关于要坚决减轻农民负担的意志，引起了全党和各级政府负责同志的共鸣，以此在党的会议上形成了一系列决议，对于整治乱收费、乱摊派、乱集资和乱罚款提出明确要求，划清行为是非界线，要求各级政府和各有关部门督促检查抓落实，从而把减轻农民负担工作卓有成效地开展下去。1990年9月，中共中央、国务院作出决定，坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定，从10个方面作出了部署，决定对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面整顿，要求今后各级政府要把对收费、罚款、集资、摊派的检查，列为税收、财务、物价大检查的一项重要内容，使之制度化、经常化。1991年11月召开的党的十三届八中全会，对进一步加强农业和农村工作作出了40条决定。其中，专门用一个条款对进一步减轻农民负担作出部署，规定用于民办公助事业的乡统筹费，要由乡政府根据当地经济状况提出预算，乡人民代表大会批准，报县人民政府备案，严格执行定项限额、一年一定、统筹使用，不得追加。除此以外，任何部门和单位不得向农民摊派任何费用。1993年11月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调：对农民负担的费用和劳务实行规范化、法制化管理，切实保护农民的经济利益。在“八五”期间，党中央、国务院或以中央办公厅和国务院办公厅名义下发的涉及减轻农民负担的文件就有11个；同时，国务院各部、委、局共发出具体落实中共中央、国务院关于减轻农民负担政策的文件25个；各省、区、市分别依据当地的实际情况，对减轻农民负担作出了明文规定。所有这些强硬措施，都对清理整顿、纠正违规、保护农民的经济利益，切实减轻农民负担，起到了推动作用。
党中央、国务院关于坚决减轻农民负担的重大举措，得到了全国人大代表的一致呼应和全国人大常务委员会的大力支持，顺应民意，全国人大常委会加快了保护农民利益、规范农民负担的立法进程。于1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》。这个法规在农业生产经营体制一章中，用4个条款对向农民和农业生产经营组织收费、罚款、集资和摊派作出了法律规定。在农业法酝酿起草的同时，国务院于1991年12月，颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，对村提留、乡统筹费和劳务的提取标准、使用范围、管理、监督以及奖罚等，作出了具体规定，明确了农民应尽的义务，使得农民保护自己的合法权益，有了法规依据。这个条例颁布后，相继有10个省的人大常委会配套地颁布了条例或实施细则；有18个省、区、市相应下发了管理办法或若干规定。应该说，农民负担已经迈上了以法管制的台阶。
二、减轻农民负担的重大举措
在“八五”期间，特别是召开党的十四大以来，党中央、国务院对减轻农民负担工作极为重视，把能否将农民的负担减下来，提高到关系党群关系能否融洽、农民的生产积极性能否持久、农村社会能否稳定、国家能否长治久安的高度上来认识，不断加大工作力度，采取了一些坚决而又果断的措施，对加重农民负担进行了专项治理。
（一）统一思想，实行领导负责制。
党中央、国务院三令五申，要求各级领导要从政治上认识农民负担问题，从思想上牢固地树立起切实减轻农民负担的信心和决心，从行动上不折不扣地贯彻落实中央的指示精神，坚决把不合理的或过重的农民负担减下来。各地各部门在贯彻落实中央指示精神的过程中，首先解决的是领导问题。在省一级，都成立了由党政领导任组长的农民负担监督管理或清理审核领导小组，山西、辽宁等14个省明确了党政一把手亲自抓减轻农民负担工作。在地、县两级，党政主要领导都把减轻农民负担工作纳入了重要议事日程，经常深入到村、到户，调查研究，了解情况，倾听呼声，现场办公，及时解决问题。不少地、县把减轻农民负担工作列为考核县、乡两级领导干部政绩的重要内容，实行领导负责制和包干责任制。
（二）加大宣传力度，创造减轻农民负担的良好社会环境。
国务院《关于农民承担的费用和劳务管理条例》发布后，各省、区、市通过广播、电视、报刊、宣传车、贴布告、发手册、办培训班等多种形式，开展了条例的宣传活动。有的省、地、县领导亲自到电台、电视台发表讲话，讲解条例的主要规定和党的减轻农民负担的政策；有的行政主管部门同新闻单位合作，开办减轻农民负担的专题系列讲座；有的省把宣传、贯彻条例纳入“二五”普法规划，结合学法活动向广大基层干部和农民群众讲解条例的基本内容。农业部、监察部和国务院法制局等有关部门在进行农民负担执法检查的同时，还把查处和纠正违规违纪行为与宣传党的减轻农民负担政策有机地结合起来，一面深入群众中去调查了解情况，一面组织广大农民收看减轻农民负担政策宣传录像片，很受农民群众的欢迎。通过各种行之有效的活动，使大多数干部和相当一部分农民群众知道条例的基本内容，为农民群众积极履行应尽义务，以法抵制不合理、不合法负担奠定了基础；提高了各级领导对进一步做好减轻农民负担工作重要性的认识。同时，也相应规范了各级政府职能部门的行政行为，增强了各涉农部门依法办事的自觉性。
（三）进行大规模的清查整改，对突出问题进行专项治理。
1992年10月29日，继江泽民总书记在武汉主持召开农业工作座谈会后的第四天，国务院召开了全国农业工作电视电话会议。在会上，李鹏总理提出，要坚决制止违反法规的各种集资和摊派，取消农村一切达标竞赛活动。农民负担凡是超过限度的，不论来自上边任何部门的文件，一律不办。会后，有关部门相互配合，对涉及农民负担的文件进行了大规模的清查清理。在清理审核的过程中，一些中央国家机关和各有关部门，从大局出发，给予了积极的配合和大力支持。林业部按照国务院的会议精神，主动提出取消森林资源更新费、取消向农村集体经济组织和农民收取的林政管理费和林区管理建设费；公安部主动提出取消在农村收取的治安联防费；全国妇联主动提出取消在农村的中华女子学院集资，纠正基层妇女工作达标和报刊摊派；国家无线电管理委员会主动提出农民集资办的电视差转台可以免交频率占用费；交通部主动提出对长江干线航道养护费和内河航道养护费不再向从事农业生产的船舶收取；国家教委明确表示今后不再召开全国性的改造危房表彰会议，等等。在各有关部门的积极配合下，1993年5月26日，国务院授权农业部宣布取消了43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费和管理办法。6月20日，国务院召开全国减轻农民负担工作电话会议，宣布了第一批取消的37个中央和国家机关有关部门涉及农民负担的集资、基金、收费项目，提出对17项收费要进行修改。各省、区、市基本都按照中央的要求，立即组织抓落实，并参照国务院公布的审核原则，对本行政区域内涉及到农民负担的项目进行了一次清理和清查，重新审核，相继向社会公布了结果。有的省政府宣布，除依法纳税和在5%以内的提留统筹外，其他一切收费、集资、摊派一律停收；凡是要向农民收费搞的各种达标升级活动，一律废止；凡是采取平均分配、强行摊派的收税收费方法，一律取消；凡涉及农民负担的文件，未经农民负担监督管理部门审核同意，一律不准擅自出台；凡违反条例和“中办”、“国办”紧急通知的行为，由监察机关会同农民负担监督管理部门严肃处理。有的省还有针对地开展了“五清三整顿”。即清文件、清项目、清超编人员、清非生产性建设、清承包合同；整顿统筹提留款的管理，整顿以资代劳，整顿收费、罚款的使用管理。现在看，如果当时没有这些果断和强硬的举措，农民负担是减不下来的，农村是个什么形势？就难预料了。
（四）明确职责，强化管理手段。
国务院在认真总结农民负担监督管理经验教训的基础上，明确作出规定：各级农业行政主管部门和乡镇人民政府主管本区域农民承担费用和劳务的监督管理工作；乡镇的日常工作由乡镇农村经济经营管理部门负责。规定农民负担的监督管理部门有四项职能。一是负责检查有关农民负担的法律、法规和政策的执行情况；二是会同有关主管部门审核涉及农民负担的文件；三是协助有关机关处理涉及农民负担的案件；四是培训农民负担监督管理工作人员。
按照国务院的要求，一些县、乡相继建立了相应的制度。一是预决算制度。村提留和乡统筹费由村集体经济组织和乡镇人民政府在作出当年决算的同时，编制出下一年度的预算方案，并上报县农民负担监督管理部门备案。二是业务公开制度。每年的预算和决算，都要张榜公布，接受群众的监督。三是举报制度。对于加重农民负担的行为，任何单位和个人都可以向有关部门举报，对举报者有理有据的举报，给予鼓励和奖励。四是执法监督制度。主要有群众监督、审计监督、新闻舆论监督和农民负担主管部门的日常监督。一些省市，还结合本地情况，创造出了各具特色的加强监督管理的制度。比如，湖北、四川等省对乡统筹费实行乡镇经营管理站一本账的统收统支制；山东、黑龙江等省区建立了农民负担的固定观察点制度；黑龙江、新疆等一批省区实行了农民负担监督卡制度。
（五）发挥人大的权威和政协的参政议政作用，组织各方面的力量齐抓共管。
一些地方的农民负担重，不但使广大农民不满，而且也引起各级人大代表和政协委员的关切与重视，已经成了全国人大和全国政协会议上的议政话题。各位代表和委员对解决农民负担过重问题给予了大力支持和热心关注。他们通过会前提提案，会上进行专题发言，会后深入基层进行专题调研等多种形式，强烈呼吁要切实减轻农民负担。近几年，一些省、市的人大常委会，顺应代表们的意见，相继组织了不同规模的农民负担检查活动，有的省人大常委会还不定期地听取本级人民政府关于减轻农民负担工作的报告。江苏、黑龙江等一些省区的人大常委会，尊重人大代表的建议，作出了维护农民合法权益，切实减轻农民负担的决议。湖南省的各级政府都聘请了一部分人大领导和人大代表作为农民负担监督员。在相当一部分市县，人大的领导对农民负担的政策掌握得很全面，对工作很熟悉，对情况很清楚，对监督也抓得很紧。一些省、市、县政协，自觉地组织委员深入到广大农民群众中去做农民负担现状调查，针对存在的问题，提出解决的办法和建议。有的县政协还组织委员到乡村宣传党中央、国务院关于减轻农民负担的文件精神，宣传条例的基本内容。人大、政协的一些举动，对集中清理和切实减轻农民负担，起到了很大的推动作用。
三、减轻农民负担的效果评估
“八五”期间，党中央、国务院下了很大决心，采取了一系列措施，投入了很大精力来抓减轻农民负担工作。效果如何？从对一些省、区、市进行执法检查和农村基层日常反映出的情况看，应该说工作有成效，但对成绩不能估计过高；现存的问题不少，有的还相当严重，但不能不看到已经摸索出了一些解决问题的有效办法。总体情况是“喜忧参半”。
所谓喜，是喜在农民负担过重的问题已经引起了各级领导的重视，党和国家关于减轻农民负担的政策、法规在一定程度上得到了贯彻落实。主要表现在：中央、省、地、县四级涉及农民负担的文件和项目普遍得到认真清理；有些中央国家机关积极配合，使明令取消和暂缓执行项目在大多数地方得到贯彻执行；各种要求农民出钱、出物、出劳的达标升级活动明显减少；农民承担的村提留、乡统筹费合同内负担得到有效控制；合同外的收费、集资、基金等社会负担逐年加重的势头得到遏制；农民负担过重的矛盾得到缓解。从国务院农民负担主管部门的统计资料上读出：“八五”期间，全国农民人均负担的乡统筹和村提留款是，1991年29.2元，占上年人均纯收入的5.20%；1992年30.96元，占上年人均纯收入的5.20%；1993年32.40元，占上年人均纯收入的4.68%；1994年41.13元，占上年人均纯收入的4.91%；1995年54.72元，占上年人均纯收入的4.92%。从这里可以看出，农民人均负担的乡统筹和村提留款占人均纯收入的比例总体是呈下降的趋势，减轻农民负担是有所收效的。
所谓忧，忧的是党中央、国务院关于农民负担的政策、法规在一些地方没有得到完全的贯彻落实，过重的农民负担还没有真正减下来，加重农民负担的隐患没能得到根除。主要表现在：国家已经明令取消或停止的涉农负担项目，少数部门或一些地方仍在变换手法继续执行；由农民负担的教育经费还没减下来；农民建房、农用拖拉机、电力、邮电、婚姻登记等方面的乱收费还程度不同地存在；强制保险、派订报刊的现象还很严重；农民隐性负担的问题更加突出，一些地方花费很大力气减下来的负担又被生产资料涨价因素所抵消；个别地方还有采用“小分队”强行收款、收物的做法。从国家有关部门联合检查组对有关省、区农民负担检查的总体情况看，减轻农民负担、防止“反弹”的任务还很重。
四、加重农民负担的表现
加重农民负担的表现，大致有20种。
（一）农民负担的教育费增长过猛。
在各级各部门多次组织的农民负担大检查中，凡是深入到广大基层干部和农民群众中了解情况，都会听到农民异口同声地说负担的最大数额是民办教育费的无节制迅猛增加。有的省按上年人均纯收入2%或3%的比例提取民办教育事业费，在中小学中搞“围墙栅栏化、校园花园化、体育器材钢管化”。在校舍建设中，把一些本来还能使用的土房改为砖房，平房改为楼房；有的一律强求教室带走廊、正厅，这样就得追加30%的工程造价。有的省教育部门规定，教育实现“八五”达标，农村小学都要配上钢琴等一些先进设备。有相当一部分乡镇，在乡统筹民办教育事业费之外，又统筹了校舍建设费、教师补助费、学校绿化费、民办师资培训费、教师奖励费等。教育部门对一些超过农民承受能力的建校集资给予表彰奖励的做法，助长了加重农民负担的行为。1985年以前，国家每年按人头拨给农村小学生22.5元、中学生31.5元的教育经费，一些地方从1986年开始停拨，转为由农民负担。城里教师超编，占用农村公立教师指标，农村用民办教师补充，其费用由农民负担。
（二）兴办公益福利事业超前求快，开展文体活动规格升级。
一些地方大办电视差转台、修体育场和开大规模的农民运动会，逢庆办各种节日活动，建高标准敬老院。
（三）乡、村干部冗员，补贴标准上调。
乡镇干部队伍不断扩大，机构越简越多，一切开销都得由农民承担。有的农民说：“乡里穿绿的、戴蓝的，都是向农民收钱的”。应由部门干的工作由农民出人摊钱去干。比如乡镇设电管站，村设治安联防员，抽人搞人口普查、办身份证等。村干部的定额补贴和误工补贴标准越来越高。有承包田的村干部的收入，一般是当地农民人均纯收入的1.5倍到2倍，有的甚至高达3倍以上。
（四）统筹项目增多，数额加大。
按中央规定，只在乡镇搞统筹，可有的村除提留外，也搞统筹，有的乡统筹项目由规定的5项增加到十几项甚至几十项，且数额逐年上涨。
（五）巧立名目，乱派款。
有的乡镇向农民摊派购买小汽车费，团委、妇联活动经费，农业新技术推广补助费，人武干部着装费，法庭建设费等。在相当的一部分乡镇中，都发生过以共同生产费的名义向农民下摊非生产性开支的现象。有：乡政府会议费，农田基本建设会议费，治保主任会议费，党员、组织委员、宣传委员培训费，纪检办案摊款，乡政府管理费，预备役部队建设、国防知识竞赛摊款，村支书、村民组长、技术员、小学校长外出考察费等近20项摊款。
（六）各种集资过多。
带有共性的是教育集资、修桥筑路集资、供电集资、法庭和派出所建设集资、精神文明建设集资等。有的地方集资建电厂，就在农户照明用电的电费上搞附加，每度电增收0.02—0.08元钱。
（七）硬性参办各种基金会。
对于一些应该自愿加入的各种基金会，也搞“一刀切”，统一摊款加入。如宋庆龄母校基金、林业建设基金、教师奖励基金、民办教师基金等。有的地方还办了“见义勇为”基金，等等。
（八）派订报刊。
从中央到省的各个部门，都有自己的报纸或刊物，在农村搞发行，一些地方是层层下指标，搞摊派。据对32个村的调查，平均每村每年的报刊要订30种以上，需开销3000—5000元。有的报刊发行单位利用给回扣、发奖金、给发表文章、提供旅游条件等手段，拉拢一些党政领导，让利有关职能部门，通过行政手段强行订阅。辽宁一个有500户人家的村，光《美报》一项就得让农民订330份。有的农民抱怨地说，不识字也得订《通讯》，已经“结扎”了也得订《人口报》，说是订报，实质是生抢硬要。
（九）强制投保。
发展农村保险事业，这本来是一项有益于农民的事情。但如不考虑农民家庭的实际情况，强制推行一些保险项目，就会损伤农民的利益。现在农村保险项目名目繁多。有家庭财产保险、劳动力意外伤害保险、房屋保险、牲畜保险、灾害保险、平安保险、恩爱夫妻保险、长效还本保险等等。面对这么多的险种，农户怎么能保全？也没有保全的必要。有的地方县、乡做出统一规定，砖房的投保面要达100%，只保砖房，不保茅草房、危房和土坯房。有的乡镇发文，对凡不参加养老保险的农户实行“十一不”政策：“不得劳务输出，乡政府不开任何证明，不享受社会救济，不享受农业税减免，不安排到乡镇企业工作，不得招工、参军，不发给计划生育准生证，不安排宅基地，不办理工商营业执照，不享受福利待遇，不评文明户”。有的地方农民投了保，发生问题却得不到理赔。对此，农民说：“保险公司最保险”。更有甚者，有的省保险公司同有关部门推行村干部养老保险，村里没钱，就动用公积金或公益金投保。
（十）以有偿服务为名，乱收费。
农民反映最突出的有4项。一是教育收费，二是农民建房收费，三是农用拖拉机收费，四是各种牌、证、照收费。
一些中小学以学杂费名义加收的费用有：文体费、档案费、班费、实验费、水电费、图书资料费、电影费、报刊费、自行车保管费、绿化费、卫生费、防疫费、补课费、自习辅导费、查卷费、锅炉费、厕所维修费、勤工俭学费等。强行摊派给学生的有：保险费、服装费、书包费、香皂洗衣粉费。有的寄宿中学要收：烤火费、茶炉费、厨工费。有的地方作出规定：凡考上中专以上院校的考生，在领取录取通知书时要交64元的录取费；学生毕业要交一笔教育补偿费；毕业要交派遣费。
在一些地方，农民建房要交：耕地占用税、土地管理费、勘测费、青苗补偿费、土地使用证费、规划管理费、施工许可证费、房产登记费、宅基地有偿使用费。有的地方除了要向乡镇土地管理所交税费外，还要向村镇建设管理所交7种费：规划建设管理费、勘测定点服务费、基础设施配套费、违章建筑查处费、建设行业管理费、空间费、排面费。一般农户翻建房屋，要交10种以上的税费，约在500元以上。
在一些地方，亦农亦运的拖拉机要交：车船使用税、牌照费、供水费、车辆年检费、农机管理费、公路管理费、工商管理费、公路建勤费、养路费、保险费、货物保险费、公路运输协会会费等十几种税费；要办：行车证、驾驶证、供油证、环境污染监测证、公路营运证、个体运输营业证等近十种证照。有的农民因交不起各项税费而到交通管理部门报停，还要收报停手续费。据调查测算，小型拖拉机每年各种税费大约在700元以上，大中型拖拉机要交2000多元。
对农户所发的牌、证、照，一是过多，二是超标准收费。一些应由部门承担费用的宣传牌、图册等，也向农民高价索款。有的地方农民领取结婚登记证要交：登记费、体检费、计划生育宣传材料费、计划生育保证金等。日常中农民还要不断地交“灭鼠费、卫生费、护林费……”。
（十一）各种罚款仍在泛滥。
什么完不成订购任务罚；不按时除茬子罚；不按时开犁种地罚；春节不办秧歌罚；不按上级指派的计划种植罚；没有护林防火牌罚；不订报刊的罚；完不成罚没款任务的罚等等。农民气愤地说“我们简直成了罚国”。
（十二）实行“上打租”，巧占农民的便宜。
个别地方的农电所将按月收电费改为年初预交电费，把预收的钱存入银行“吃”利息；文化部门将放映电影按场次收费改为年初按人头预收，结果造成不看电影也花钱或者光收钱不给放映电影。
（十三）把财政借款下摊给农民。
从1988年起，国家为缓解中央财政的紧张，集中一些资金保重点建设，实行了中央财政向一些有节余的地方财政借款制度。有的地方在实际工作中背离中央的要求，把这项借款列入各县财政上缴基数，县又把这项任务核定到乡，有的乡财政没有节余，就摊到了农民身上。南方的一个县，从1988年到1992年的5年中，共向农民下摊了1185万元的财政借款，而且没有任何手续或收据。
（十四）截留国家给农民的好处，使农民少收。
有的农资部门截留国家调拨化肥的旱路补贴；有的公路部门截留国家修路建勤工的补助费；有的将国家调拨用于棉、粮挂钩的柴油高价卖掉。
（十五）市民吃肉，农民出钱。
前些年，在生猪收购没有放开的地方，一些乡、村完不成订购任务，只好采取“大家抬”的办法，买议价猪平价交给国家，用于供应城镇居民。
（十六）大吃大喝，挥霍浪费。
一些村本来就不富裕，但用于吃喝的数额却不小，一个村一年的吃喝费用少则几千元，多则上万元，都得摊给农民支付。据权威人士测算，全国光村级每年用于吃喝招待的费用大约在60亿元以上。有的是公安办案经常吃，计划生育会战吃，村组干部开会吃，下乡干部蹲点吃，办班学习集中吃，检查灾情暗中吃，外来要账的住着吃。群众称为公积金变成了“公吃金”。
（十七）义务工、劳动积累工搞“以金代劳”，增大开支。
主要是由农民出钱雇人植树造林、修建公路、修缮校舍等，有的村随意用零工，敞口花钱。
（十八）“抬”钱办事，多付利息。
一些村对上边摊下来的摊派款，如修公路、修养鱼池等，一时摊不下去的，就高利“抬”钱，本利一并摊给农民。
（十九）电业部门卖电由农民出钱架线、改造或维修。
农村的供电设施大多是六七十年代时建设的，维修改造的量大，用款集中，都由农民出钱，难以承担。有的地方还向农户收取“管电组织维护费”。
（二十）平调农民的资金和劳务。
在一些地方，把乡统筹费和乡财政资金捆在一起使用，从而改变了农民筹资的性质和用途。平调的项目是把教育统筹平调到县教育局统一使用，把民兵训练统筹平调到县人民武装部使用，把义务工或劳动积累工统筹平调到县交通局、水利局使用，把优抚资金统筹平调到县民政局使用。
对上述所列的加重农民负担的表现需做两点说明。第一，这些表现是笔者在多年农村调研中所见所闻的积累，并结合有关部门多次组织农民负担大检查的情况归纳分类而成。对此，既不可理解为同一时间出现的情况，也不可理解为同一地点都存在的问题。本意旨在反映曾出现过这类的问题。第二，这些曾出现的问题，有的可能在不断加大减轻农民负担工作力度中有了改进或得到了解决，同时也不排除有的做法已改头换面，仍然在泛滥。不管问题解决得如何，但这些问题仍构成农民负担的反弹压力，一有机会就可能旧病复发。因此，把它原原本本地列出来，对进一步采取控制措施和研究监督对策，是极为有利的。
五、加重农民负担的内在规律和特性
对加重农民负担的表现作进一步的剖析，我们能看到它具有一定的内在规律和自身特性。
（一）表面合理性。
在加速社会主义建设步伐的新时期，农村的基础设施建设和公益福利事业欠账很大，要干的事很多，在国家财政紧张，对农业和农村的投入不可能大幅度增加的情况下，这些事只得由农民出钱抓紧办。各行各业都强调自己的工作重要，强调要加强行业管理。要行使管理职能，就得有人去干事，有钱去办事，设人、办事就得给钱，在财政不给拨款，本部门又没有资金来源的情况下，逼出了一条“以费养人”的错误办法。
（二）顽固性。
乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资，由于作“乱”行为利益直接，可以从中得到好处，他们的积极性就高。要纠正这种行为，就等于断了财路，所以，他们就想方设法把收费、摊派、罚款和集资说得有理有据，千方百计维护其部门既得利益，这无疑增加了解决问题的难度。
（三）反复性。
为了把农民负担真正减下来，各级党政机关都分别采取了发文件、开专业会议研究、组织检查组巡回检查等一些措施。每项举动在行动之初，都有点收效，但就是不持久。事实是，上面抓一抓，下边的不妥做法就有所收敛，大规模的清查过后，立即旧“病”复发，上有政策，下有对策，仍然是我行我素。
（四）流行性。
收费、摊派、罚款、集资和办公益福利事业等，地区之间、部门之之间、行业之间互相效仿、攀比和“借鉴”，甲县出了一个“花样”，乙县很快就跟上来，各地都有一些不妥的做法，致使这个痼疾像瘟疫一样流行。
六、加重农民负担的主要原因
农民负担久减不轻，主要有4个方面的原因。
（一）领导者给开的口子。
从省级到各乡镇，党政的主要领导与分管某一方面工作的副职由于职责范围、工作预期目标不尽一致，对于减轻农民负担的心态就有较大差别。这一点在地方财政困难，各项事业费严重不足的情况下，尤其显得突出。分管某一方面工作的副职（除分管农业工作的领导外），工作与农民的联系不直接，他们一般只对自己分管的那条“线”负责，政绩也主要体现在自己分管的那条“线”上，农村工作及农民积极性调动得如何，与他们关系不大。因此，他们往往只顾本位工作，很少想到农民的负担如何。于是，分管教育工作的领导就主张向农民要钱来增加农村教育经费和用于提高民办教师的待遇；分管交通工作的领导就赞同向农民筹款修公路；分管宣传工作的领导就批准让农民集资来建电视差转台和更新文化与广播设施；分管民政工作的领导就支持建高标准敬老院……四面八方都向农民伸手，尽管有的单项用款不多，但总计起来，就是一个很大的数码，农民自然承受不了。
作为主要领导，对本区域内的各项工作要全权负责，他们对待工作是统筹兼顾，全面安排。对他们来说，农村工作的好坏，农民积极性发挥得如何，直接关系到全局工作和本人政绩。但是，面对诸位副职们在钱上的“纷争”，他们也往往不愿为减轻农民负担把大家都得罪了，以免影响一班人的团结和各项工作的开展，往往作出让步。主要领导一让步，向农民集资、摊派的“闸门”就愈开愈大。这就像人们所说的，在农民负担较重的地方，几乎没有主要领导不抓减轻农民负担的，但又很少见到真正把农民负担减下来之后，能保持不反弹的。
（二）经济体制所固有的不足之处。
过去那种单一地以计划手段来配置资源的高度集中的经济体制，使农民与城镇居民的利益形成了二元结构，在生产建设和公益事业的投资上，城镇优于农村，城镇居民与农民之间，也不是按等价原则来交换劳动产品。比如，城市的教育经费由国家负担，农村的教育经费就以农民自筹为主；城市的拥军优属和民兵训练经费由地方财政列支，而农村的则都由农民来负担；一些全社会受益的修路、筑堤等基建项目，也全由农民包下来，等等，这方面的事例举不胜举。在计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中，在调整城乡利益关系中，往往以牺牲农民的利益来保全城镇居民的利益。比如，在改革之初时农民高价买猪给城里交平价任务，农民平价向国家出售粮、棉、油，但却不能以平价买回生产资料和生活消费品，等等。城市和城镇居民能够捷足分享市场经济所带来的甜果，而在经济体制交变运行中因摩擦而产生的“阵痛”，往往要由农村和农民去忍受。这种同一公民身份而经济权益却亲疏不等的管理体制，在某种意义上说，是把“公民”等级化了。
（三）经营管理方面的缺陷。
在一些乡镇中，集体提留和公共事业统筹费的预算，不是经民主商定，而是少数干部“内定”；提留或公共事业统筹费不进行决算或不公布决算结果，一年下来，农民不知道总共摊了多少钱，钱都干什么了；对农民的筹款和摊派缺乏民主监督和必要的审计，使胡摊乱派得不到制止、纠正和处罚；也还有一些地方设“两本账”，躲避有关部门的核查。
前些年，县、乡两级干部基本建立了岗位责任制，而并没把农民负担纳入考核目标。收集筹款、摊派款的各种奖励和回扣，却从另一方面调动了乡村干部加重农民负担的积极性。比如，在订报刊和预收电影费上，一些地方的工作人员就可按比例拿到“回扣”，订的和收的愈多，分管的干部得的也愈多；由农民出钱搞什么“大奖赛”，主持者可得到精神上的、物质上的奖励；一些不可摆到桌面上的摊派，具体落实者就更有利可图。一些基层干部在物质利益的诱惑下，想方设法完成筹款、摊派任务，而很少有人站出来抵制不合理摊派的。
一些条条部门，不是从大局出发，而是以本部门的利益为重，自立政策，自发文件，或增加收费项目，或提高收费标准，或搞集资、摊派。对此，地方党委和政府不便干预，使一些严重损害农民利益的事畅通无阻。
（四）社会环境的影响。
整个社会全方位改革开放的大好环境，有力地促进了农村经济的发展和农村社会的进步，但也出现了一些拉动农民负担上涨的新情况。其中有正常因素，也有非正常因素。所谓正常因素，就是按照中央实现第二步战略目标的规划，加快奔小康、建设社会主义新农村的步伐，就要尽可能地组织和动员民力，有重点地上一些生产项目，办一些急需的事情。所谓非正常因素，是指受城市基本建设的影响，不顾农村的客观条件，上一些超前求快、贪大求洋的项目，搞一些达标升级、图名摆阔、虚张声势的活动。比如，建高标准体育场和敬老院；电视拥有量比较低的乡镇也赶着建电视差转台；县、乡、村层层开农民运动会；节日的“大庆”、逢事的“大办”等。不管该办的还是不该办的，最终结果都免不了要加重农民负担。
此外，在个别地方也有因领导急功近利，堆砌“政绩”给农民带来灾祸的因素。按国家规定，农民承担费用的数额是依据上年农民纯收入确定的。在一些地方，由于浮夸、虚报和计算方法的不尽合理，统计上报的农民人均收入数额往往高于实际水平，农民负担数额也当然地随之加大。前任领导把农民的人均收入指标“抬”了起来，下任就很难实事求是地降下来。久之，农民多负担就成其自然了。
七、加重农民负担的危害
农民负担既是个经济问题，也是个政治问题。加重农民负担的行为，从小的方面或部门利益出发，或许能说出一些小道理，似乎有可取之处。要从大的方面着眼，从全局和整体利益上分析，从政治上来度量，就不难看到，这种选择付出了昂贵的经济和政治等多方面的代价，后果是令人发怵的。
（一）削弱农民进行扩大再生产的投入能力。
农民的人均纯收入，不同于城市居民的生活费收入。城市居民收入的主要职能是用于生活消费。而农民的收入，具有投入生产领域进行再生产和投入消费领域，用于维持家庭成员日常生活的双重职能。农民在一定的纯收入数值中，生产与消费的开支二者之间具有此增彼减的关系。向农民筹取的统筹提留款，特别是各种合同外的摊派，绝大部分是用于社会性消费。这方面消费的开支过大，是以减少农户当年和长远生产性投入为前提条件的。一年大于一年、无限度地随意增加农民负担，使农户的生产投入能力逐渐趋近于零，不但不能扩大再生产，而且连简单再生产都难以维持。久而久之，农村的生产力就会出现萎缩。生产力一旦萎缩，农村的两个文明建设就会因为没有物质基础而停滞不前。据《瞭望周刊》记者夏海龙对辽宁省铁岭市凡河镇的调查，1990年全镇农民卖粮所得共计1645万元，可各种负担摊派就达1635万元，另外还欠200多万元的贷款。农民入不抵出，下一年的生产费用没有着落。据有关部门的联合调查，目前农村用于生产建设的公积金被乡统筹、公益金和管理费挤占的现象时有发生，一些集体经济组织没有能力进行农田水利基本建设，没有能力购置生产性固定资产，没有能力兴办集体企业。在一些地方，集体经济组织的经济实力越来越弱，农业发展的后劲严重不足，这与农民负担较重有直接关系。
（二）迟滞农民生活水平的提高。
从农民收入用于社会性消费与家庭消费的关系上看，一旦出现社会性消费挤占家庭消费的现象，农民的生活水平就很难得到提高。近些年，随着农村改革的深入和经济的发展，农民的生活水平有了一定的提高。但是，这种提高具有明显的补偿性和滞后性。就农村的总体情况说，农民还不富裕，特别是全国还有6500多万人没能解决温饱问题。在这种情况下，如果无节制地加重农民负担，无限地扩大社会性消费的份额，其结果只能是农民的家庭消费资源越发匮乏，生活水平难以提高。
从生产与生活的关系上看，生活水平的提高，是以生产的发展为物质基础的。如果生产力得不到发展，生活水平就不可能提高。过重的负担，迫使农民减少对生产的投入。没有投入，就没有产出；没有产出，就没有生活水平的提高。当产出水平在原有的基础徘徊时，农民的生活水平也将随之徘徊；当产出水平有所下降时，农民的生活水平也将随之下降。一些农民常说：“干一年，不剩钱”，“一年盼一年，年年生活没改善”。究其根源，其中之一是农民负担较重，挤占了本来应用于改善生活的消费资金。
（三）破坏经济运行秩序。
尽管加重农民负担的项目数不胜数，手法多样，但它的直接根源是乱收费、乱摊派、乱集资和乱罚款。这四个方面问题的共同之处是“乱”。乱的结果，是通过逆向改变各方面的经济关系来破坏经济运行秩序。一是破坏农村收益分配格局。使“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”分配格局，变成了“交够国家的，留足集体的，扣除多方瓜分的，没有多少是农民自己的”。二是破坏积累与消费的比例关系。在一些农民负担较重的地方，集体积累被蚕蚀、挪用或挤占；不断追加的社会性消费支出，又瓜分了农民的日常生活消费资金。在这样的地方，积累与消费的比例呈畸形状态。三是破坏农村资金的正常营运。主要表现在：一些地方对交不上临时追加的收费和集资的农户给摊派贷款，使本应用于支持发展生产的信贷资金改变了用途；一些集体经济组织为了应付上面摊下来的派款，不得不举债，出现了“寅吃卯粮”，套上了沉重的而又恶性循环的“债务链”；对统筹提留款的平调和挪用，引发了资金的“农转非”，等等。各种日益泛滥的非正常筹资手段，每时每刻都在破坏着农村经济的正常运行。农村经济是整个国民经济的重要组成部分，它的运行秩序混乱，必将给整个国民经济的运行带来干扰或故障，进而破坏整个国民经济的运行秩序。
（四）助长了腐败行为。
从农民手上敛上来的钱，有的用于给领导堆砌“政绩”的“市长工程”或“书记项目”，有的用于县乡机关的招待、公务、送礼，上程控电话，购买“大哥大”和小汽车，有的给部门干部发奖金、盖大楼，还有的被少数干部挥霍或中饱私囊。上述这些行为，都是党纪政纪所不允许的腐败现象。据有关部门对一个镇中22家向农民收费的审计，一年共收费113.9万元。其中，收费单位自用占80.1%，上交主管部门的占14%，用于当地生产生活设施建设的仅占4.1%，节余1.8%。一些部门从农民手中收上来的不合理的摊派、集资、收费或罚款，无论是自用的还是上交主管部门的，其中很大一部分款项是作为单位的“小金库”，用于非常性开支。由此可见，不按中央的规定办事，部门出台政策加重农民负担，本身就是一种腐败行为。对此，有的农民气愤地说：“干部下乡三遍酒，收齐摊派坐车走，有钱就去搞腐败，哪管农民吃糠菜”。
（五）离间干群关系。
各种收费、集资、摊派和罚款，有的是由有关部门直接到农户中收取，有的是作为硬指标分派给乡、村两级干部。凡是农民出的钱，都是由干部到农户中一分一分敛起来的。乡、村两级干部，每年要投入很多的时间和很大的精力到农户中收粮、收款。由于加重农民负担直接侵犯了农民的经济利益，无疑把为完成各项收款任务而不择手段的基层干部推到了农民群众的对立面，使干群之间的鱼水关系发生了逆转。湖北房县的一位镇党委书记曾对笔者说：“乡村干部现在都成了税费收管员，收完乡统筹村提留接着收农业特产税，特产税还没收齐上边又让收计划生育罚款，还有日常的屠宰税、防疫费、教育集资、以金代劳款、孕检费，……一年四季都要收费，这样下去，农民都让我们得罪遍了”。在一些农民负担较重的地方，乡村干部忙于完成各项收缴税费任务，自然无暇顾及诸如像农业开发、产业结构调整、兴办企业等涉及经济发展的工作，就更不能帮助农民解决生产生活中遇到的一些实际困难。久之，农民群众就把他们当成“异己分子”。特别是在个别地方，组织“小分队”，甚至采取挑粮食、牵牲口、抬家具等办法搞兑现，使干群之间的摩擦逐步升级，矛盾越发尖锐，严重地损害了党和人民政府的形象，破坏了党与农民群众的血肉联系，削弱了基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力。这是加重农民负担所付出的最昂贵的政治代价。
（六）影响社会稳定。
由于负担超过了农民的承受能力，使农民普遍积聚下了抵触情绪，思想和行为都发生了变化。一些地方出现了农民集体不交统筹提留的现象，有的还引发了恶性案件。有些生活极度困难的农民，在沉重的负担面前丧失了行为控制力，为维持生计铤而走险，走上了违法犯罪的道路，严重地威胁着社会治安秩序。
农民负担重，也使一些农民撂荒耕地，弃家出走，流入城市，给城市的管理带来了一系列新的问题。
八、亟待澄清的模糊认识
农民负担久减不下，与我们的“诊断”误差不无关系。其中，有这样几个亟待澄清的模糊认识：
（一）把农民还不富裕看作是农民负担过重的主要原因。
无论是在一些研究报告，还是在一些地方领导的讲话中，都把农民还不富裕作为加重农民负担的一条主要原因提了出来。其实，农民负担重否与农民的富裕程度只有相关关系，并没有直接关系。农民的富裕程度高与低，只能对农民负担的承受能力有关。农民比较富裕，其承担负担的能力就强；反之，就弱。至于与富裕程度相关联的5%的限额，是个水涨船高的关系。也就是说，负担重否的关键是看符不符合政策和法规。符合政策和法规的，负担100元也不能说重，不符合的，负担一分钱也是加重了负担。由此我们可以设想，等农民富裕了就可以胡摊乱派了吗？显然不是这个道理。
（二）把农民负担问题看成是纯经济问题。
从表面上看，农民负担体现在经济往来的支付关系上，而它的实质，是关系到党在农村的一系列基本政策能否得到落实，农民的积极性能否保持持久，农村社会能否长治久安，党与农民群众的联系能否密切的一个极其重要的综合性问题。如果不能从政治的高度上和保护农民的合法权益上来认识问题和研究解决问题的对策，则往往导致解决国家、集体和个人三者经济摩擦的局限，使政策法规失去应有的约束力，农民的负担自然是减不下来。
（三）把合理混淆为合法。
国家在《农民承担费用和劳务管理条例》中，对需要农民承担的费用和劳务，既作了定项规定，又作了限额规定。按规定，由农民承担的费用和劳务即或是合理的项目，但因总额超过上年人均纯收入的5%，就不合法了。有些事情由农民出钱办是合理的，但若干件事都集中到一年来办，就会大大超出农民的承受能力，这样又不合法了。如果把凡是合理的事就办看成是政策法规所允许的，农民负担只能是逐年有增无减。因为事业的发展是无止境的。如果不能不加节制地控制负担，不能科学合理地确定收益分配原则，农民即或是真的富起来了，有再多的钱，也是不够支付胡摊乱派的。
（四）把“大家”都是这样干的视为政策法规允许。
有些需要农民出钱出劳务的事，明显有悖于国家政策和法规，但从横向上说，由于甲地、乙地、丙地都这样干了，丁地也就认为这样干是允许的；从纵向上说，由于一年、二年、三年都是这样摊下来的，第四年再这样摊也就“顺理成章”了。这些做法的实质，是降低了政策法规的约束刚性。
九、减轻农民负担的对策
农民负担过重，是由多方面因素交织相汇而成，是个社会性问题。解决好这个问题，不但有利于农业的发展、农村经济的繁荣和农村社会的进步，而且有益于各行各业的兴旺发达，有助于加快建设有中国特色社会主义的进程。因此，需要得到社会各界的重视、支持、帮助和理解；需要从战略上、全局上研究对策，需要从根本上解决问题。
（一）至关重要的是各级各部门的领导应做减轻农民负担的促进派。
各级各部门的领导对由于加重了农民负担给农民生活、农业生产和整个社会所带来的严重后果应有足够的认识，对减轻农民负担应高度重视，应有同情感、紧迫感和责任感，把这项工作提到端正党风、加强廉政建设、密切党群关系的高度上来，从我做起，从本部门做起，坚决刹住乱收费、乱摊派、乱罚款和一些不必要或不急需的集资，争取通过持之以恒的工作，把农民负担真正减下来，使农民的负担水平保持在中央所规定的“定项限额”标准以内。
一是各级各部门的领导应加深对农业基础地位的认识，时刻不要忘记广大农民在国民经济发展和国家政权建设方面所具有的巨大作用，牢牢树立起只有有了9亿农民的小康，才有全国人民的小康和农业发展我发展、我与农业共兴衰的思想，按照党中央和国务院的要求，脚踏实地地抓好落实。
二是严格把住加重农民负担的关口。想问题、办事情都应从大局出发，兼顾国家、集体和农民的多方利益，凡是有碍于提高社会主义社会的生产力，有碍于提高社会主义国家的综合国力，有碍于提高人民生活水平的事坚决不做。做任何工作一定要坚持从实际出发，量力而行，对由农民承担的费用和劳务，强调“取之有度，用之合理”，切不可“杀鸡取卵，竭泽而鱼”。因此，一定要按照中央的要求，坚决取消一切由农民出钱的达标升级竞赛活动，不得出现反复。
三是把减轻农民负担列入领导岗位责任制。要把这项工作抓紧、抓实、抓出成效，必须搞好分工，明确任务，落实责任，把量化指标纳入领导岗位责任制进行考核，作为评议领导政绩的一项依据，凡超“定项限额”的，要追究领导责任。
（二）认真贯彻落实《农民承担费用和劳务管理条例》。
《农民承担费用和劳务管理条例》的颁布，只能说明农民负担初步有了法规可依。要做到有法必依和违法必究，还相距甚远，还需要做大量的、艰苦细致的工作。
一是应加强宣传。采用政府发布告，办板报、画廊、广播讲座、文艺节目等一些生动活泼的形式，大张旗鼓地宣传条例，使之家喻户晓，妇孺皆知，让广大农民明白自己应承担的义务，同时，也让他们知道自己有抵制不合理负担的权利。应把对条例的宣传列入普法活动中的一项内容，结合学习其他法律、法规知识来一并进行，使农民能够充分运用法规来保护自己的权益。
二是应加强对农经管理人员的培训。减轻农民负担，各级农业行政部门和农经管理部门负有一定责任。要真正把这项工作纳入制度化、法制化管理的轨道，首先是农经业务人员精通业务，掌握政策和法规，知道哪些该摊，哪些不该摊，做到摊之有理，拒之有据。这需要抓紧培训各级农经管理人员和与农民负担有关的业务人员，提高他们的政治素质和业务水平。
三是加强执法监督。应充分发挥农民负担主管部门和纪检、检察、监察、审计部门对农民负担的执法监督作用，定期组织抽查和巡回检查，对加重农民负担的，应按照法规规定和有关政策，及时追究责任。对违反规定向农民的乱收费、乱摊派、乱集资和乱罚款，要全额退给农民；对超限额负担的义务工、劳动积累工，要从下一年度的筹集指标中抵扣回来，不能让违规者占便宜，更不能让听话的农民吃亏。对检查中所发现的问题，一定要一宗一宗地进行严肃处理。属于违反《中华人民共和国行政监察条例》的，由行政监察机关依法处理；属于违反《中华人民共和国治安管理条例》的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。在建立农民负担举报制度的同时，要注意保护揭发、检举、控告人员，维护农民的合法权益。新闻部门也要发挥舆论监督作用，注意报道减轻农民负担的好经验和惩处加重农民负担的典型事例。动员全社会的力量，坚决抵制和纠正加重农民负担的行为。
（三）定期集中进行农民负担的清查。
鉴于目前农民负担在一些地方仍然很重，各方收费、集资、摊派、罚款还在若明若暗地泛滥，农民意见仍然很大的实际情况，利用半年时间，再集中进行一次大清查，是十分必要的。
一是清思想。从中央到乡镇的各级机关和有关部门，都应在贯彻落实党的十四届五中、六中全会精神，转变工作作风的过程中，通过谈学习体会和回顾工作等形式，查一查以农为本、为农业和农民服务的思想扎得牢不牢；查一查在减轻农民负担方面还有哪些模糊认识；查一查在工作规划中还存在哪些有可能加重农民负担的隐患。
二是清文件。不论是条条，还是块块，都应从保护农民合法权益的观点出发，以条例和中央有关减轻农民负担的文件为依据，对本级、本部门的文件进行一次彻底清查，坚决废止与条例和与中央减轻农民负担政策相悖的文件，修正一些不合理的收费、摊派、集资、罚款规定。
三是清账目。在机关和企事业单位中，应把对农民负担的清理纳入财务、税收、物价大检查中，作为其中的一项内容进行清理。凡违反条例和中央有关减轻农民负担规定，向农民或农村集体经济组织收费、集资、摊派、罚款的，要一笔一笔地清理。农村的清理工作，应由农业行政部门主持，组织农经管理人员和村组财务人员，对农民承担的费用和劳务账目进行清查。一查农民负担的项目是否应当；二查农民负担的总量是否适度；三查农民负担的提留、统筹款及劳务是否用得合理。应在理清账目的基础上，公布收支，组织退还和赔补。对挥霍浪费、贪污挪用集体提留和统筹费的人和事，要严肃处理。除了赔补经济损失外，还要根据情节和态度，给以党纪、政纪处分，直至追究刑事责任。
（四）按照社会主义市场经济体制的要求调整各方利益关系，分流直接负担和减轻隐性负担。
建立社会主义市场经济体制的改革目标，为进一步理顺城乡之间、工农之间、农村各业之间的利益关系，提供了良好的机遇。我们应抓住这个机遇，研究和解决好各方利益协调机制不尽合理的问题，以达到分流农民的直接负担和减轻隐性负担的目的。
一是按照市场经济的要求，理顺工农产品的比价关系。市场经济的一条重要标志，就是遵循价值规律，实行公平竞争。农民的隐性负担，比较突出地体现在国家用行政手段或偏低的价格收购农产品，农民以不断大幅度上涨的价格购买日用工业品和农用生产资料，这是与市场经济所具有的公平竞争的原则格格不入的。因此，从长远上看，应建立市场形成价格的机制；近期，要着手缩减工农产品价格的“剪刀差”，采取有效措施控制下乡工业品特别是农用生产资料价格的上涨，同时建立粮、棉等大宗农产品的价格调节基金，使其价格在有最低保证的条件下逐年有所上浮，使农民在增加收入和减少支出两个方面增强负担能力。
二是按照市场经济的要求，解决收购农产品过程中农民利益受损的问题。比较突出的是一些地方不按时收购农产品，收购农产品时压等压价和不能及时兑付现金。订了合同的，就要执行，否则，就应按违约处理；收购的价格标准应是以货论质、以质论价，不能因为农产品多了就“拿大头”；至于兑现问题，市场经济讲的是一手给钱，一手提货。每年在农产品收购季节，国家都对农产品收购资金做出安排，按预定收购量基本可以满足需要，问题出在资金不到位，层层挪用。据中央电视台《焦点访谈》专栏1996年12月7日的报道，黑龙江省五大连池市截止到1996年12月，共欠下农民交粮款1.3亿元。1995年以来，这个市有青山、团结、和平、龙镇、二龙山等6家粮库挪用收粮专项资金1962万元，用于饮料厂的建设。类似的情况并不少见。所以，必须严肃金融政策和财经纪律，对挪用或侵占农产品收购资金的，应及时查处，并要采取措施补救和调度资金，把农民手中的农产品都收上来。
三是按照市场经济的需要，调整财政负担与农民负担的政策。从长计议，应在两个方面来进行政策的完善和调整。一方面，在教育、文化、卫生、体育等公益福利事业的建设上，应逐步向城乡一个政策的目标趋近；另一方面，对于原来由农民负担的，现在已经“农转非”了的水库和一些社会性基础工程设施的更新、改造、加固和维修，改为由财政负担。
四是按照市场经济的需要，调整村提留、乡统筹和劳务分担办法，改目前的按人头、地亩平均分担为按生产经营的实际收入分担；改目前的农业从业人员分担为主为农林牧副渔工商建运服诸产业共同分担；按照“谁生产经营谁纳税、谁受益谁付费”的原则，坚决纠正按人头或地亩平均分担农业特产税、屠宰税、烟叶税和畜禽防疫费的做法。
五是按照市场经济的要求，改革机构，转变职能，裁减冗员。取消临时雇佣的由农民分担工资及办公费用的武装、治保、电管、民政等一些编外人员。整顿民办教师队伍，进行任课资格复查，减掉超编或不称职的民办教师，组织城市超编的教师下乡任教。农业科技、卫生防疫、农机水利等一些服务性组织的事业经费，也应靠提供优质服务来取得，决不允许按人头分摊给农民承担。享受定额补贴和误工补贴的村组干部设置，也要本着少而精的原则，进行一次必要的裁减。
十、值得商榷的几个具体问题
（一）关于农村教育事业费问题。
在农民负担总额中，由农民所承担的教育事业费占有相当的比重，是农民负担突破“定项限额”的一个重要原因，也具有相当的节筹潜力。按国发(1984)174号文件规定，农村教育事业费附加征收的比例和办法不强求统一，贫困地区可以免征。现在一些地方不但统一提出计征比例，而且有的比例高达3%或2%。国家规定，农民负担的限额不超上年人均纯收入的5%，仅此一项就拿走这么大的比例数，用于其他公益事业的经费，就只好超限额筹措了。在一个省、一个地区很大的范围内，各乡镇的情况千差万别，统一确定计征比例，难免不符合那里的实际情况。事实上，在一些经济比较发达，地方财政状况好，农民收入比较高，校舍建设已经上了一个台阶的地方，可能不需要按比较高的比例提取教育附加费。如果在这样的地方也作出硬性规定，还可能造成资财的浪费。
国家拨给民办教师的补助费，除10%的福利费和书报费外，应一律计入工资总额，不足部分才得向农民统筹。这部分补助费如不计入工资总额，农民就要多负担。在经济基础好、人均收入高的地方这样做，农民往往忽略不计，在一些比较贫困地区这样做，农民就有意见了。
（二）关于乡统筹与村提留的份额问题。
处理好村提留与乡统筹之间的关系，是有利于减轻农民负担的一个环节。对乡统筹费和村提留在5%的总额各占的份额，条例没作统一规定，这就有个统筹兼顾、合理掌握的问题。从下面执行的情况看，由于乡统筹费和村提留的预、决算由乡、村两级分别管，所以常常出现二者的纷争，这也是农民负担突破限额的一个因素。在分争中，往往是村提留让步于乡统筹，结果有可能使得村里“吃”掉“老积累”。在一个乡镇中，如果能按照这两项费用在前三年负担总额中各占的平均比例搞一个参考比例，将有助于缓解由两者纷争所导致的超限额的现象。对一般的乡镇来说，两者可考虑各占一半，但在一些贫困地方，村提留的比例可大于乡统筹的比例。
（三）关于义务工和劳动积累工的管理问题。
在义务工和劳动积累工的管理上，有三个问题。一是搞“以金代劳”，二是超限额负担，三是平调劳动力。义务工和劳动积累工都属于劳务负担。搞“以金代劳”，有的劳务价格过高，农民难以承担；有的还会给贪占挪用集体积累金留了缺口。所以，还要强调出劳务。至少不得集体统一搞“以金代劳”。对于一些工商户愿意出资雇劳务的，应由个人协商，集体经济组织不宜参与。国家规定的义务工和劳动积累工的限额，没有极特殊情况不得突破，一定要用得合理。即或是因抗灾而突破限额的，也应在下年指标中扣除，决不允许再出现劳民伤财的现象。至于平调劳动力的，是一种违反规定的行为，一是要坚决制止，二是要追究领导责任，并应警钟常鸣，决不能开这个口。
（四）关于依据人均收入来提取统筹提留款问题。
从目前农村经济发展和农村社会的整体情况看，把农民上年人均纯收入作为提取村提留和乡统筹费的参照依据，这是比较科学的。这个依据作为提取的总量宏观控制可以。不足之处是如果再依据它来反向用于具体到每个农户应承担费用来进行摊派，就显得不那么科学了。农民人均纯收入是将各项收入之和扣除各项生产费用和税金之和得出的多位主体的平均值，具体到某一个体身上，显然就不是这个数了，至少得有1/3的农户的实际收入水平要低于这个平均值。而这样的户又多半是家境贫困或以比较效益低的种植业为主的农户，让他们同其他农户以等同份额去负担，就会大大地超出他们的承受能力。农民负担重，恰恰是重在了这部分农户上。据《经济日报》1996年12月10日五版五郁昭的文章所引用中纪委研究室的调查，江苏省灌南县某村，1993年富裕户人均收入6500元，贫困户人均收入200元，该村人均收入700元。按5%计算，人均负担35元，占富裕户人均收入的0.5%，占贫困户人均收入的17.5%。如果按实际收入5%计算，富裕户少负担290元，贫困户却多负担了25元。而且，对于富裕户再负担290元来说，仍然显得轻松；对于贫困户多负担25元来说，尽管数额不大，但因负担能力极低而显得不堪重负。所以，总体按5%的限额提取后，具体到每个农户怎么个摊法，还得进一步研究和改进。如果把这个问题解决好了，农民负担重的矛盾也就不会这样突出了。
农民人均纯收入计算上的误差，也对农民负担有放大作用。因为，现行农民人均纯收入的统计方法，把农民自给自足的粮食、蔬菜等都统计在了纯收入之内，这部分所谓的收入随着价格的上升而增加，但确不表现为现金收入，也不表现农民改善了生活。而农民承担的费用以现金上缴。因此对某些地区而言，由农民承担的村提留和乡统筹费虽然控制在了上年人均纯收入的5%以内，但由于纯收入中的现金收入并没有多少增加，农民仍然感到是加重负担了。由此可见，从长远来说，对农民人均纯收入的界定和计算方法进行一些必要的改进，也是值得投入力量进行研究的。这个问题解决好了，对减轻农民负担会起到积极的推动作用。另外，依据上年纯收入来提取提留款和统筹费，从“纯”字上说，也应扣除上年农民已经支付了的负担总额。现在普遍没有这样扣除。在计算农民负担时，把农民上年已经负担的在人均收入中扣除，是有一定道理的。
（五）关于农民负担的“上打租”问题。
在大多数地方，农民承担的费用都是在夏秋两季农民出售农产品时，由乡、村农经管理人员统一结算，一次性扣取的。这样做，农民卖掉农产品后往往不知道卖了多少钱，也不知道扣的都是什么款，有的扣后所剩无几。农民出售产品得不到钱，虽然方便了乡村干部，但却增加了农民的不满情绪，离间了干群关系，是一项弊大利小的选择，理所当然地应改进。出路就在于坚持户交户结的原则，增加透明度，防止出现好户给赖账户背包袱的现象。对于有些暂时还用不着的款项，也提前提取，无疑又使农民失去了资产增值的机会，也不符合发展社会主义市场经济的要求，理应纠正。
（六）关于在村组之间平衡历年积累问题。
有关部门曾提出，村组在进行收益分配时，对一个村中组与组之间的集体积累应采取逐年填充补齐的平衡措施。在一些集体经济基础较好，经济发展较快的地方，这是一条既有益又可行的措施。但是，对于原来基础比较薄弱、集体经济组织和农民都比较困难的村组，也要求补齐，势必会加重农民负担。所以，这一条应作为指导性政策提出来，采取提倡和引导的办法，能做到且广大农民群众又同意做的，可以逐年补齐；不具备条件的，可以不做。总的原则是因地制宜，不应搞“一刀切”。
（七）关于核减征收农业税指标问题。
广大基层干部和农民群众一致认为，在乱收费、乱摊派、乱集资和乱罚款久禁不止，农民负担不断加重的同时，农业税确经过一段时间的逐年下降之后，基本稳定在适中的水平上。自1958年颁布《中华人民共和国农业税条例》以来，农业生产的实际产量不断提高，农民实际负担的农业税率还出现了下降。“二五”、“三五”时期为11%，3年调整时期为7%，“四五”时期为6%，“五五”时期为5%，“七五”时期下降到4%。“八五”前几年，税率没有发生大的变化。对此，农民比较满意。但也有两个方面的问题值得商榷。一是近几年随着改革开放的不断深入，城市的扩张、小城镇建设和房地产开发，都占去了一部分耕地。但大多数占地没有核减农业税计征指标。土地改变了用途，农业税还仍然由农民承担，这样是否合理？有待于商榷。今后应该明确，凡由县以上人民政府批准的非农占地，农业税应由占地单位负责，核征折代金后，同土地占用费一并结算，农业税上缴给国家。同时核减农民的农业税缴纳任务。二是农村在调整产业结构的过程中，一些原来已征收农业税的耕地，有的改种了经济作物，但在不减农业税的同时，又开征了农业特产税。这样做似乎属于重复计征。考虑目前农民还不富裕和负担较重的实际情况，也兼顾鼓励和发展商品经济的因素，是否可以采取在征收特产税时扣减已征收的农业税。这样可以收到既减轻了农民负担又支持了发展高产优质高效农业的双重效益。一旦经济作物、特产业和园艺农业发展起来了，农业特产税的税源扩大了，因扣减农业税而出现的欠收，一定会成倍地得到补偿。这也合乎税收的“欲取之，先与之”的道理，体现了让农业休养生息的政策。
十一、现行统筹提留款筹集制度的不足之处
在我国农村，现行的统筹提留款筹集制度，是伴随着家庭联产承包制的推行和人民公社的解体应运而生的，它又伴随着农村改革的深入和农村经济的发展不断得以完善。这种制度，经过多年的实践，它的最大功绩就在于能够使国家、集体、农民的三者利益关系以及农户中积累与消费的关系，在一定程度上得以规范和约束，在探索和完善新时期农村分配制度、促进农村公益福利事业的发展、维护农村经济正常运行、保持农村社会稳定等方面，都起到了积极作用。但是，在建立社会主义市场经济体制的过程中，这种制度的不适应之处愈发暴露，弊端愈发显现，进行改革的客观要求愈发迫切。现行统筹提留款筹集制度的不足之处主要表现在五个方面。
（一）项目繁多，总量不容易控制。
虽然国家对由农民承担的费用和劳务已作出明文规定，但由于这种筹集办法是直接向农民敛钱，在缺乏刚性约束的情况下，敛钱频率加大，搭车现象严重，各种摊派项目不断增加，数额不断加码，该收的不该收的都混于筹集统筹提留款中，一并摊给农民，造成农民负担超出国家所规定的“定项限额”。据农民负担主管部门调查统计，在对农民负担没有进行集中清理之前，仅中央级国家机关所编制的涉及农民负担的收费项目就达99种，另外还有相当数目的要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动。南方有一个县，1991年混于统筹提留款中向农民收费的项目就有98项，乱摊派乱收费数额相当于统筹提留款的5倍。就是合理的统筹提留，也有十多项。不但农民不知道哪些该摊哪些不该摊，许多农村基层干部也说不清楚。这种筹集制度的实质是根据需要筹款，而不是根据民力、财力安排预算，反向的操作，加重了控制农民负担总量的难度。
（二）负赋畸重畸轻，不公平。
以乡为单位，按上年人均纯收入的5%收取统筹提留款，极易产生负赋不均、畸重畸轻的现象。这种制度，固有的不足之处就是忽视了人均收入的差距。不必说一个乡之间村与村之间的人均收入不平衡，即使在同一个村中，户与户的收入水平也相差悬殊。少数的个体户、私营企业主的人均收入可能高达万元乃至数十万元，而大多务农户人均收入才千把百元，一个村中有一两户百万富翁可以把一个村的人均收入抬高几倍甚至十几倍。在这种情况下，按全乡人均收入的5%收取统筹提留款，固然导致户与户之间的苦乐不均，对于少数的高收入来说微不足道，对于一些在人均收入平均线以下的农户，则不堪承受。
人均收入统计的失真，也加重了畸重畸轻的症状。在相当数量的地方，一些基层干部为了多向农民要钱，随意夸大农民人均收入指标，以便把不合理的收费摊进去。还有些乡村干部出于“政绩”的需要，对上虚报和抬高人均收入，使农民多负担变成了“理所当然”。
（三）工作成本昂贵，不经济。
收缴统筹提留款，已成了广大基层干部的一大难事。面对千家万户，广大基层干部得用很大的时间和精力去走门串户敛钱，往往是一项收费任务完成后，又有新的任务紧跟上。统筹提留款年中的频繁追加，搞得基层干部叫苦不迭。一些基层干部反映，这项工作的代价是昂贵的。在我们这样农业份额较大、农村基层干部素质参差不齐的国度中，更应珍惜基层组织资源。它的浪费，是最大的浪费。况且，这种浪费的后果又是恶化干群关系，削弱基层组织的凝聚力和号召力。这种政治上的代价，不能不对经济工作产生负面影响。
（四）游离于国民收入的宏观管理，不科学。
农村统筹提留款筹集制度，涉及到国家、集体、农户三方面的经济利益，是一项重要的农村经济政策。这种经济行为，当属国民收入的分配和再分配范畴。既然涉及到国民收入的分配和再分配，就应积极创造条件，逐步过渡，最终纳入国民收入的宏观管理之下。而目前，农村统筹提留款的管理和使用，游离子国民收入的宏观管理，或者说，是一种国民收入分配再分配的“体外循环”。长期分散的相对自由状态，往往导致乡、村领导随心所欲，胡花乱支，串项挪用，不能使财力综合平衡和集中办一些大事。全国农村统筹提留款总额每年都在400亿元以上，相当于财政年度收入的10%。这么大的资金数额，长期游离于国民收入的宏观管理之外，一定会对整个社会的经济运行产生影响。特别对经济工作的评估和决策，影响将更大。比如，国家机关和事业单位党务工作者的工资，是由国家财政负担，通过国民收入再分配的渠道支付的；国有和集体企业中党务工作者的工资，是列入企业生产成本，由国民收入初次分配的渠道支付的；而作为农村党务工作者的村党支部书记，他的工资是靠农民自筹来解决，是从农民纯收入中支付的。这种自筹，往往引发农民群众的抵触情绪。
（五）一些应由政府负担的社会性公益事业经费也由农民承担，不合理。
目前，在农户收取村提留款之外，还要收取相当数额的乡统筹费。筹集乡统筹费是否合理？还应该根据实际情况作一些分析。乡镇是一级政权组织，它所行使的是政府职能，毋庸置疑，它的一切费用开支，应有国家财政来承担。考虑到目前国家财政状况不好，完全承担确有实际困难，从有利于发展事业的愿望出发，可以借助民力，办一些社会性公益福利事业。但向农民筹款办社会性公益事业，一是得合理，二是得有度。而实际情况是乡统筹费的统筹，有一些项目不合理，加重了农民负担。比如，我国已经颁布了义务教育法，对国民普及义务教育的开支，无论是农村还是城市，都应由国家财政来承担，搞城乡分割，农村的教育经费完全由农民承担，是不合理的。又比如，计划生育是一项基本国策，用于贯彻落实国策的开支，理应纳入国民经济的整体预算，由国家统一安排资金。再比如，对农村的民兵进行军事训练和技术培训，是出于巩固国防、维护国家主权、保卫现代化建设的需要，这笔经费应由财政预算中的国防开支科目列支，也不应下摊给农民。国家财力的来源，自然包含农民创造价值这个组成部分。增强国家财力，可以通过征税和增收的渠道解决，实行收支两条线。采取向农民直接提取的办法，显得不伦不类。
十二、改革农村统筹提留款筹集制度的选择
按照社会主义市场经济一般规律的要求，重新审视现行的统筹提留款筹集制度，研究改革的思路，是解决农民负担过重的治本之策。
（一）改革的方向。
就是：适应建立社会主义市场经济体制的需要，改革筹集制度，突出制度建设这个重点，力求革除弊端，不断完善管理办法，强化对资金的约束和规范，提高资金的使用效益，努力建立起符合社会主义市场经济规律的农村公益事业费和集体提留资金的运行机制。
（二）改革的要求。
改革农村统筹提留款筹集制度，至少应满足这样几项基本要求：(1)有利于加强国民经济的宏观调控，把农村公益事业费和集体提留资金置于国民经济的宏观管理之下。(2)符合发展社会主义市场经济的一般要求，降低成本，减少投入。(3)立足于理清国家、集体、农民的三者利益关系，减轻农民负担。(4)能够促进农村经济结构和产业结构的调整，发展“两高一优”农业。(5)便于操作，做到公平、公开、简单、明了、省事。
（三）改革的途径。
综观农村各地改革统筹提留款筹集制度的试点、试验和探索，用收取农业税附加的办法来筹集农村公益事业费和集体提留资金，实行“费改税”，是一个可供选择的途径。就是以乡为单位，以当年农业税总额和上三个年度统筹提留款总额为基数（超出限额的要以限额为基数），计算出统筹提留款与农业税的相关比例，按比例附加于农业税上，在收缴农业税时一并收缴。农业税附加部分全部返还给乡镇，用于支付“三提五统”诸项开支。乡村两级根据所得款额，作出使用预算，量入为出地安排开支和兴办公益福利事业。农民交完农业税后，有权拒绝一切收费和摊派。实行“费改税”的改革，使农村的公益事业费和集体提留也同税收一样具有强制性、无偿性、固定性的法律特征，是一种具有重大意义和实用价值的改革。
（四）改革的步骤。
第一，编制方案。抽调农村综合、农业、农经、税务、粮食、银行、供销、民政等部门的有关人员，组成方案编制小组，在进行深入细致的调查研究的基础上，按照改革的具体要求，结合本地的实际情况，拟定出具体的、可操作的实施方案，并经反复讨论，广泛征求意见，进行修定和完善，报上级政府批准。方案中，要对实施中可能涉及到的一些难点问题提出解决的方法。
第二，搞好试点。选择农业税入库前一段时间，从机关抽调干部，组成试点工作队，深入到乡村，帮助基层组织试点。试点工作应以地（市）为单位组织进行，并注意首批的试点面不要过大，一般一地（市）选择一个县中的3个乡镇为宜。确定试点乡镇时，应考虑选择乡村两级领导班子健全，有一定号召力；经济基础和发展水平居中，在本区域内有代表性；种植业有一定优势，人均占有耕地的数量居中；产业结构相对合理，二、三产业有所发展的地方。在这样的地方搞试点，有利于落实改革措施，摸索和总结经验，有益于面上的引用和推广。也就是说，这样试点的成果具有普遍意义。
第三，逐步推开。在认真总结试点经验，不断完善试点办法的基础上，积极稳妥、因地制宜地推开。由于这项改革关系到整个农村工作，涉及到各个方面，是一项大的改革。所以，在实际操作时，一定要坚持循序渐进的原则，逐步推开，不可一哄而起；防止急于求成和不适当地扩大试点面。所遇到的一些难题，都要在点上得禎解决。设想能够用3年的时间完成这项改革，那就是一个很大的收获。
第四，加以规范。改革总的目标是建立社会主义市场经济体制，任何一项改革都应在这个原则指导下进行。实行“费改税”，也要符合社会主义市场经济所特有的竞争、有序、规范、法制的规律。在试点的过程中，应尊重广大基层干部和农民的首创，鼓励他们大胆地试，大胆地闯。一旦全面铺开，就要不失时机地总结经验，深入研究，加强具体指导，不断完善相关机制，使之向制度化、规范化、法制化的方向发展。经过几年的观察和运作实践之后，应由有关部门牵头，组织有关人员起草相关的法律法规，把这项改革纳入法制化的轨道予以规范。
（五）改革过程中应注意解决好的几个具体问题。
1.关于合理确定农业税附加比例问题。能否合理地确定农业税附加的比例，既关系到正确处理积累与消费的关系，又关系到农民的收入水平和承受能力，是多方关注的利益焦点，是这项改革的重要环节。如果这个环节出了问题，轻则影响到改革的成效，重则导致改革的失败。因此，注意解决好这个环节的问题，对于这项改革来说，是致关重要的。应根据近3年农民人均负担统筹提留款的水平和目前农民的承受能力，考虑到发展的动态因素，兼顾积累与消费两个方面，通过精确的测算，寻找出最佳的能够照应各方面经济利益的坐标点，以此确定农业税附加的比例。应通过改革理清思路，纠正以公益事业和提留的需要来确定提取统筹提留款盘子的逆向做法，坚持有多少钱办多大事的原则，克服超农民承受能力急办、大办公益福利事业的习惯。特别要防止出现根据发展公益事业和集体提留的需要来推算确定农业税附加比例的现象。
2.关于附加税的退回、管理和使用问题。实行“费改税”，正税部分上缴国家财政，地方附加部分全额退给乡镇，用于公益事业的支出和集体提留。对由地方附加所返回乡镇资金，要实行规范化、制度化管理，有计划地使用。健全预算、决算、审计和财务公开、民主管理等各项制度，提高透明度，加强监督，真正做到取之于民、用之于民。对地方附加资金各科目的使用分配，也应通过合理的测算，大致有个参照比例，以此确定乡留多少，给村里多少。这样，有利于编制预算和防止串项挪用。近几年一些地方对统筹提留款实行“村有乡管”，有利于加强管理、统筹兼顾、合理使用、提高效益，是个好办法，应认真总结经验，继续执行，并不断完善。
3.关于务工经商以及其他非农收入的税收附加问题。实行“费改税”后，把承包土地的农户应承担的经济义务解决了。但随着农村产业结构的调整和社会主义市场经济的发展，将有愈来愈多的农民转向非农产业。这样的农户虽然离土，还有相当部分不离乡。他们仍在这个社区范围中生活，由农业税附加资金兴办的公益福利事业，诸如对村庄环境的改善、道路的铺修、水电设施的置备等，有的是不可避免地使他们得到享用。既然享用，就应尽义务，也就是要负担。通过什么形式收取这部分生产经营者应负担的公益事业统筹费和应交给村集体经济组织的提留？还有待于进行探索和实践。也在税收的附加上来思考，可能有助于找到解决问题的出路。可不可以在流转税或所得税上按一定比例搞附加，收取后再采取合理渠道退给乡村，用于支付相对应他们所享用的公益福利事业费和向村集体经济组织提供的积累。
4.关于农业税附加征收实物还是征收货币的问题。18世纪著名经济学家亚当·斯密曾提出课税的四大原则，其中之一是“课税费用应低廉”，也就是要注意降低税收的成本。农业税附加若征收实物，不但价格难以合理确定，操作比较复杂，而且需要增加收、储、运、晒和管理等许多方面的投入，还会出现自然损耗，一方面要增加税收成本，另一方面还可能出现附加税款蚀失，况且还有个价值转换即实物转换成货币的问题难以解决。权衡利弊，农业税附加征收实物，弊多利少，不宜采用。比较科学的办法，还是征收货币。这样，既符合社会主义市场经济运行的一般规律，又可降低税收成本，减少许多麻烦。
农民负担直接关系到农业和农村经济的发展，关系到农村社会的稳定，是农民与国家、集体三者利益关系的焦点问题。在新的历史时期，如果不能妥善地处理这个问题，不但会挫伤农民的生产积极性，而且有可能引发一系列社会问题，需要引起高度重视。但农民负担过重也不是不治之症，有许多值得乐观的解决问题的办法。首先要理清加重农民负担的各种表现，找出其内在规律和特性，特别要注意澄清一些模糊认识，在此基础上找准原因，研究出符合客观实际的对策。同时，要注意研究不断出现的新情况和新问题，以利不断改进工作。在制度上实行改革，是彻底解决农民负担问题的治本之策，值得下功夫去探索和实践。