东西部地区发展差距的制度因素分析，本文主要内容关键词为：差距论文,因素论文,东西论文,制度论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20年来，我国经济出现了两个方面的巨大变化，一是经济规模、增长速度出现了前所未有的持续高速增长；二是经济体制改革取得了突破性的进展，从对计划经济的部分调整到提出有计划的商品经济、社会主义市场经济理论。但这两方面的变化，无论是经济发展还是制度创新在东西部之间都是极不平衡的。
在制度创新中，人们目前关注最多的还是从计划经济向市场经济的转轨。但无论是计划还是市场，仅仅是指资源配置的方式，除此以外，经济体制应该还涉及包括经济基础和上层建筑在内的更广泛的内容。中央党校周天勇提出的政府经济和社会经济的概念，从资源配置方式之外的角度对制度创新作更好的概括。他认为，政府经济和社会经济的差异在于：政府经济表现在经济基础上是国有经济在国民经济中占相当大的比重；表现在上层建筑上是政府机构庞大，直接管理经济生活的各个方面。我们认为，无论市场经济还是社会经济的提法，都是从不同角度对同一事物的概括。采用何种提法并不重要，重要的是借鉴这些不同的视角，因此在我们的研究中仍主要采用人们已经习惯的市场经济的提法。在以前的研究中，我们已经得出结果，即资源投入的差异并不是东西部差距形成的原因。在本文中，我们将进一步探究市场化程度以及其他制度性因素对东西部发展差距的影响。
一、有效的市场制度是东部经济加速发展的根源
我国东西部地区发展差距不断拉大的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几点：①自然地理环境和位置的差异；②原有经济基础的不同；③商品经济意识的强弱；④国家投资的倾斜；⑤政府政策的差异。其中第①②条是因自然或历史而形成的，是只能正视而无法改变的现实。而国家预算内投资向东部地区倾斜和给予经济特区和沿海开放地区大量优惠政策，与近20年来东部地区经济飞速发展的紧密相关性，则是有目共睹的事实。因而一个很直接的推论就是，为了达到缩小东西部发展的相对差距以及绝对差距的目的，最根本的办法就是中央政府比照东部地区的政策，给予西部地区相对更多的投资和更优惠的政策。
但对近20年东部地区发展的动因作进一步分析，就可以发现上述思路过于将问题简单化了。从加大投资来看，已有研究表明，西部地区的资金利用效率远低于东部，因此，如果不改变这种状况，单纯地加大对西部的投资规模只会造成资源的人为低效配置。
从优惠政策来看，中央政府给予经济特区和沿海开放地区的优惠政策可分为几类：(1)市场准入方面的，如对非公有制经济特别是外资开放某些过去由国有经济垄断的行业；(2)减弱或消除要素以及商品流通限制的；(3)减少国家对企业的税前利润以及税后利润的扣除、让利于企业的，如对用于生产的进口原材料免除进口环节税、对企业所得税实行“两免三减半”。这些优惠政策的推行，恰好适应了当时东部地区面临的宏观环境（整个国家以计划经济为主体、对外开放程度极低、卖方市场），与当地原有的商品经济意识相契合，实际上是加速了市场化进程，使东部地区在市场化改革中先行一步，不仅使对利润的追求成为了经济行为的首要目标，而且在政府管理体制、企业制度、市场体系等方面发展了巨大的变化，形成了与市场经济相适应的制度以及机制，政府经济的色彩也不断降低。
改革开放政策与东部地区原有的商品经济意识相结合，所带来的与市场经济相适应的各方面体制的变革，是东部地区经济率先发展的深层次原因。与之相比，西部地区制度变革的进程则要缓慢的多。因此，改革开放政策由东向西的渐次性推进，不仅带来了东西部地区之间经济发展差距的扩大，也形成了实际上的地区制度差异，即东部地区与市场机制更为贴近，西部地区则保留了更多的计划经济体制以及政府经济的烙印。
二、东西部投融资中的市场化差异
与投融资体制相关的许多制度性因素是无法量化的，但投融资制度最终会体现在投资资金的来源渠道上，虽然现有资金来源地区差异格局不是由制度因素唯一决定的，但仍可以在一定程度上反映这种制度差异。
中共十一届三中全会之前，我国投资体制的主导模式是集权投资模式。政府是单一的投资主体，投资方式也是单一的无偿拨款投资。1978年，国家预算内资金占基建投资的77.79%，占基建和更新改造投资总和的58.15%。1978年以后，随着经济体制改革的推行，投资体制方面也开始了初步的变革，试行“拨改贷”、发行企业债券、开始利用外资，资金来源渠道单一的局面逐步被打破。
1985年是一个重要的转折点，1984年国家预算内资金占基建投资的比重为48.45%，占两项投资和的比重为38.50%；到1985年，上述两项指标进一步下降到35.49%和26.31%，包括中央各部门、各级政府及企事业单位资金在内的自筹资金成为固定资产投资的最主要的资金来源，国内贷款的比重也迅速上升。
随着改革政策的全面推开和计划体制的改革，这一趋势不断加快，1993年出现了又一次飞跃性的变化，国家预算内资金占基建投资的比重和两项投资和的比重分别由1992年的10.22%和8.33%，下降到1993年的9.36%和6.80%。到1998年，国家预算内资金占基建投资的比重和两项投资和的比重分别为8.79%和6.77%。
改革开放20年以来投资体制改革的成果，从资金来源渠道看，就是来源于政府的投资比重不断降低，引入市场机制或依靠市场配置的资金比重不断上升。并且，这种不同来源渠道的资金比重的消长变化，与经济体制以及投资体制的重大变革有密切的相关性。1984年10月，中共十二届三中全会提出社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”，1985年“拨改贷”在全国全面推开；1992年10月，中共十四大提出“社会主义市场经济”的理论，而1985年、1993年的国家预算内资金以外的投资资金的增长幅度也迅速超出了上年。
但是，这种不同来源渠道资金比重的消长变化存在着明显的地区差异。以1998年各地区基本建设资金来源为例（表1、2），国家预算内资金、中央各部门自筹资金、省自筹资金、债券和国内贷款在全部资金来源中所占的比重是西部地区较高，而地市自筹资金和县自筹资金、企事业单位自筹资金、利用外资所占比重则是东部地区相对较高。
股市筹资作为企业自筹资金的一部分，虽然在投资总额中所占的比重很低，但增长速度很快，并且无论是上市家数还是集资额都呈现出明显的向东部地区的倾斜。西部地区不仅上市家数、集资额绝对值远低于东部，而且即使是考虑了不同地区的经济发展水平，以集资金额占GDP比重指标反映的相对集资金额，在大多数年份西部地区也是低于东部。
对于投资资金各种来源渠道，如果按照市场化程度进行排队，由低到高大致是国家预算内资金、中央部门及各级政府资金、债券、国内贷款、单位自筹资金和利用外资。
国家预算内资金无疑是政策性和计划性最强的资金来源。近年来，国家预算内投资资金主要来源于债务性收入，国债收入一部分列入中央财政预算，只一部分转贷给地方。1998年以来，我国实施积极的财政政策，加大中央资金对中西部的投资力度。截至2000年底，已累计发行3600亿元长期建设国债，集中力量建成了一大批重大基础设施项目，这些项目主要集中于中西部地区。因此，从1999、2000年的数据来看，西部投资中国家预算内资金的比重将在1998年的基础上进一步加大。
表3 1996～2000年股市筹资情况
中央各部门及各级政府自筹资金与国家预算内资金有较大的相似性，同时受市场因素的影响和自身财力的制约。一方面，要负责地方公用设施的建设，为国家重点项目提供配套资金；另一方面，出于自身财源建设等方面的考虑，也会追随市场形势，进行营利性的投资。
债券筹资在我国占投资资金的比重过小，与我国对发行企业债券进行严格的控制有关。我国企业发行债券需要遵守《企业债券管理条例》，现行的条例是在1993年8月颁布实施的，其核心主要是发行计划规模管理、募集资金投资纳入固定资产投资计划、具体发行采取审批制。这种管理方式的市场化程度很低。
国内贷款在西部地区投资中占较大比重，很大程度上受我国信贷机构的所有制结构的影响。据统计，目前我国商业银行体系中，四大国有银行在资产方面占据国内银行业市场90%左右的份额，存款和贷款一直在70%以上。虽然已有110多家股份制商业银行和中外合资银行营业，但无论是资本规模还是资产规模都普遍弱小，并且主要分布于东部地区。在西部地区，四大国有银行的分支机构占绝对统治地位。四大国有银行虽然在近年进行了一系列商业化的改革，但执行国家宏观经济政策仍是其最主要的任务。加大对西部地区基础产业建设的信贷投入，保证国债配套贷款项目的及早到位等内容，已写入了国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知。
企事业单位自筹资金大多用于营利性项目，很大程度上受市场的影响。其中的股票筹资虽然在上市环节上有较多的行政干预，但在我国仍然属于市场化程度较高的资金来源渠道。表4是截至1998年底，我国部分省、自治区、直辖市证券经营机构分布的情况，从另一个侧面反映了在我国资本市场，东部地区的市场化程度高于西部。外商投资更是基于盈利预期的市场化决策。并且，资金来源的政策性越强，其分配比例就越向国家重点、基础设施集中。竞争性行业较为集中的制造业，其资金来源则更多地体现为市场引导。基建投资中，制造业投资所占的比重，1998年，东部和西部分别为16.75%和7.77%，1999年分别为12.545和6%28%，东西部差距十分悬殊。
上述不同来源渠道资金比重的地区差异，明确地显示出西部地区通过市场化程度高的渠道获得的资金少，投资资金更多地依赖于预算内及其他受政府影响较多的渠道。即投资体制的市场化改革进程，西部地区要滞后于东部。
西部地区投资中政策性资金占了较高的比例，最终决定了该地区资金流动的市场化配置程度低。可以说，西部地区近年来投资的高速增长，主要是依靠政策性资金的支撑。政策性资金更多地偏重基础行业、基础设施，直接用以提高地区企业竞争力的投资很少，无论是绝对值还是相对值都远低于东部。但也正是这种市场化程度不高的资金来源格局，保证了西部的资金投入。虽然改革证券发行体制、增加证券融资比重、加快商业银行体系的市场化进程，是我国经济未来发展的必然趋势，但从近期来看，单纯进行这种投融资体制的市场化改革，却有可能使资金更快地逃离西部。
表4 截至1998年底部分省、自治区、直辖市证券经营机构分布
地区
证券经营机构
证券营业部
上市公司数
北京26
90 39
河北6
49 20
辽宁 8 169 46
江苏 24 138 40
福建
9（不含厦门）
52（不含厦门） 35
山东（不含青岛） 11（不含青岛）
57（不含青岛） 44
广西 7 26 10
海南 1035 21
中部：
山西 8 26 13
内蒙古3 21 14
安徽 4 49 17
江西 5 63 11
湖南52 23
吉林 7 52 27
黑龙江
10 58 24
西部：
重庆 3 60 15
云南 4 16 13
西藏 1 1
5
陕西 8 40 18
甘肃 5 22 10
宁夏 3 13
7
新疆 6 24
13
注：证券经营机构指在当地注册的证券经营机构，证券营业部包括省内外机构设于当地的营业部。
资料来源：证券经营机构、证券营业部数据来自《中国证券业年鉴》(1999)，上市公司数来自《中国证券市场年报》(1999)。
三、东西部行政管理体制差异
我国自1992年开始由计划经济体制向市场经济体制转轨以来，从整体看中央计划直接分配资源和政府干预经济正在逐步减少，但西部仍有明显的政府经济的特征，表现在上层建筑方面就是行政管理体制改革滞后，政府机构规模庞大，效率低下。
1.政府机构规模庞大，财政负担沉重。
在计划经济体制下，政府直接管理经济生活的各个方面，因而需要复杂的机构和庞大的人员规模与这种职能相适应。改革开放以来，我国进行了多次的政府机构改革，特别是1998年的机构改革，中央国家机关的力度最大，但地方政府的机构改革则相对滞后，特别是中西部地区的基层政府，改革的难度很大。由于这些地区经济不发达，政府机关相对稳定的收入反而具有很大的吸引力，人员从政府机构流出缺乏内在的动力。由表5可见，每亿元GDP所供养的党政机关和社会团体从业人员，西部地区不仅高于中部地区，而且是东部地区的2倍多。行政管理费占财政支出的比重西部也是高于东部许多。
表5 1998年各地区政府机构人员规模
资料来源：1999年《中国统计年鉴》、《财政统计年鉴》。
表6 各地区财政收入占GDP比重 单位：%
地区
1995
1996
1997
1998
1999
全国
5.11 5.52 5.73
6.36 6.82
东部12省 5.31 5.62 5.75
6.26 6.69
中部9省
4.8
4.97 4.94
5.29 5.5
西部10省
5.5
5.96 5.99
6.48 6.68
10+2 5.45 5.86 5.93
6.46 6.69
资料来源：历年《财政统计年鉴》。
尽管西部地区的税收征管力度并不低，从财政收入占GDP的比重来看（表6），20世纪90年代中期以来，西部地区的该指标一直高于中部地区，并且在大多数年份也高于东部地区，但受经济规模和经济发展水平的限制，财政收入一直偏低，再加上庞大的人员负担，使许多西部地区的政府变成了“吃饭”财政。一些西部的县级财政更是捉襟见肘，甚至拖欠干部的工资在数月以上，国家规定的许多调资政策也未能兑现。政府财政的严重困难一是造成公共股务水平的下降，许多本应由财政承担的责任无法实现。表现在基础设施方面，西部地区每百平方公里土地面积铁路里程和公路里程分别为0.55公里和6.97公里，分别比全国平均水平少0.87公里和6.35公里，比东部地区分别少2.76公里和28.5公里；教育科技投入方面，1998年西部地区教育经费投入417.7亿元，占全国教育经费投入的16.5%，人均教育经费投入147元，低于全国平均水平56元。二是促使地方政府在中央规定的税收和收费之外寻找更多的财源，擅自增加收费项目，提高收费标准。但政府在社会产品再分配中份额的提高，同时也就意味着微观经济主体收益的减少，抑制了经济的发展，其结果就是形成了上层建筑规模过大与经济基础发展艰难之间的恶性循环。
2.中央对西部的财政转移支付力度不足。
在分级财政的情况下，往往存在着地方政府在提供公共产品时的“外部性”和中央财政与地方财政的“纵向”不平衡以及地方财政之间的“横向”不平衡，这就是政府间财政转移支付赖以存在的原因。我国西部地区的财政困难，是属于地方财政之间的“横向”不平衡的问题，也有赖于中央政府的转移支付予以一定程度上的解决。
我国现阶段执行的转移支付制度是新旧体制交替的产物，包括定额补助（或称体制补助）、专项补助、结算补助，1994年开始实行的中央对地方的“税收返还”，1995年开始实行的按“过渡期转移支付办法”进行的转移支付。其中仅按“过渡期转移支付办法”进行的转移支付具有平衡各地方财力的功能，该项转移支付主要针对中西部地区，东部地区中仅河北、广西和海南3个省区得到补助。但该项转移支付规模太小，1998年补助额最大的新疆、内蒙古、贵州、河南分别为6.95亿元、5.75亿元、5.56亿元、4.31亿元，仅占这些地区当年中央净转移的几个百分点。
我国自1994年实行财政管理体制改革以来，各地区的财政转移支付均表现为中央对地方的净转移。从表7可以看出，本级财政收支缺口占本级财政支出比重，东部12省平均为28.6%、中部9省平均为42.0%，西部9省（除西藏）平均为56.1%，中央转移支付对于弥补地方财力缺口起了相当大的作用。中央对地方的转移支付也对缩小地区财力差距起了一定的作用，转移支付之前，全国平均的人均本级财政收入为476.9元，标准差为511.6元；计入净转移支付之后，全国平均的人均本级财政收入为801.2元，标准差为633.8元，标准差与均值之比有所缩小，东西部人均财政收入的相对差距也由3.13倍缩小到1.83倍。但这种差距的缩小是有限的，东西部人均财政收入的绝对差距仅由560.5元缩小到503.6元，考虑到西部省区土地广袤、少数民族人口众多，又有绵延数万公里的边境线，无论从经济发展还是政治稳定因素考虑，东西部地区之间可使用财力都不应该有如此巨大的差距。
表7 1998年各地区财政收支及转移支付情况
资料来源：1999年《中国统计年鉴》、《财政统计年鉴》。
3.政府对微观经济干预过多
在传统经济体制下，国有经济在整个国民经济中占绝对比重，政府通过庞大的机构和设计严密的计划对企业的“人财物、产供销”实行全面的控制。经过20年的改革开放，这套管理体制在东部地区已基本打破，但在西部地区却留下了过多的烙印。其表现在：行政审批事项、审判内容过多；行政行为中随意性行为过多，缺乏对合同和法律的尊重；乱收费、乱摊派严重；对国有企业的经营行为干预过多。
政府对微观经济干预过多一方面降低了政府的办事效率，企业的许多事情都需要政府批准，大量时间和精力耗费在与政府打交道上，有时还要拉关系送礼；另一方面也为部分政府官员设租、寻租提供了制度上的便利。如果说传统管理体制的弊端是铺摊子、瞎指挥，浪费大量的社会资源，那么传统经济管理体制遗留下的权力、规章同市场经济下的利益相结合，则为腐败提供了制度的温床。所有这些可以计入企业成本费用或无法计入的都构成了企业的交易成本，并最终导致企业运营成本的上升而收益的下降。
四、结论
现阶段西部开发面临的宏观环境有了很大改变，与当初东部地区实施改革开放政策时的情况已不具有可比性：(1)国家处于从计划经济向市场经济迅速转轨过程中，市场机制配置资源的作用不断加强；(2)东部地区经济竞争力迅速提升，对西部地区形成强大的竞争压力；(3)买方市场已经形成，产品普遍处于供大于求的状态；(4)加入WTO在即，我国已有的某些涉及特定产业或地区的优惠政策乃至于规章，可能与WTO的规则不相协调，其连续可行性已产生疑问，因而比照其对西部地区实现更优惠政策的长期可行性也同样受到质疑。所以，将曾经在东部地区实行的特殊优惠政策复制到西部的思路从长期看已基本失去了现实意义。这些优惠政策有的已经是市场经济的题中之意，将由试点而趋向全面推开；有的则与现代市场经济规则相背离，需要废除或作进一步的调整。
当然，由于市场经济自身的缺陷以及西部地区发展经济先天的劣势，单纯依靠市场机制是不可能缩短东西部发展差距的，中央政府的区域倾斜政策和财政支持必不可少，问题是这种倾斜政策需要建立在西部开发产生内在的动力和形成良性循环的条件之上。目前，整个国家由计划经济向市场经济转轨的大趋势已不可逆转，市场机制无论在东部还是西部都必然在资源配置中发挥基础作用。在市场经济条件下，地区经济发展水平决定于微观经济主体的竞争力，微视主体的经济竞争力是由要素成本和交易成本决定的。而交易成本是一种制度成本。西部地区的要素成本也许很具优势，但制度因素造成交易成本过高，制约了经济竞争力的提高。因此，我们认为，对于西部来说，目前最紧迫的是要改变在计划经济下形成的政府管理体制、企业制度，培育市场体系，通过一系列的制度创新，在促进市场机制形成的同时，设法提高要素的当前报酬以及给要素所有者一个良好的未来预期，使市场机制自身运行的结果有利于促成西部经济快速发展所需具备的各种条件。
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