社会保障基金绩效审计评价标准与指标体系构建_社保基金论文

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      “十二五”期间，我国建成了世界上覆盖人口最多的社会保障网络，实现了社会保障体系建设的历史性跨越，社会保障体系“减震器”、“助推器”、“稳定器”和“安全网”的作用日益显著。社会保险制度是社会保障体系的核心组成部分，也是保障和改善民生的重要制度安排，其设计的合理性和运行的有效性受到了越来越多的关注，社保基金审计的重要性日趋凸显。随着我国居民收入的不断增加，社保基金规模也不断扩大；与此同时，伴随着民众参政议政意识的提升和服务型政府的建立，民众对社保基金管理的质量有更多的发言权，以“3E”为核心的绩效审计逐步取代传统的财政收支合规性审计是大势所趋。目前，绩效审计在我国尚处在探索阶段，评价标准不明确、评价指标不固定已经成为制约社保基金开展绩效审计的瓶颈。因此，进一步探索社保基金评价方法、明确评价标准、确定评价指标有利于社保基金绩效审计的进一步发展。本文在对国内外已有成果进行比较分析的基础上，厘清我国社保基金审计的评价标准，并建立社保基金审计评价指标体系，具有一定的理论意义和现实意义。

      二、国外社保基金绩效审计评价标准分析

      社保基金绩效审计标准是审计人员评价社会保险基金运行状况时所使用的规范和准绳。社保基金绩效审计的核心是将搜集到的审计证据与事先拟定的审计评价标准加以比较，以评价社保基金的管理水平，并提出改进建议。因此评价标准在社保基金绩效审计过程中的重要性不言而喻。令人遗憾的是，在这一重要问题上，国内外似乎尚未取得一致意见。最高审计机关国际组织（INTOSAT）将社保基金绩效审计评价标准归纳为管理活动的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）。荷兰鹿特丹Erasmus大学教授Pollitt等人曾受英国政府的委托调查了英国、荷兰、瑞典和芬兰的最高审计机关已公布的20世纪90年代和21世纪头十年共700余份社保基金绩效审计报告，结果显示：经济性、效率性、效果性虽然均被上述四国最高审计机关纳入其评价社保基金管理绩效的标准，但实践中至少还有两个标准受到了格外重视，即“良好的管理实践”（Good Management Practice）和可持续性（Sustainability）。根据Pollitt的研究，英国、荷兰、瑞典和芬兰的社保基金评价标准如表1所示：

      纵观欧洲四国的社保基金绩效审计评价标准实践情况，可以看出各国在绩效审计标准的选择和运用上存在一些共性：一是尽管各国最高审计机关都把“3E”纳入了社保基金绩效审计的标准，但其他一些标准，如良好管理、可持续发展等也越来越受到重视，社保基金绩效审计标准明显存在由“3E”走向更多维度的动态演进趋势；二是各国最高审计机关选择和运用的审计标准都很抽象，但所有国家在具体的审计实践中都依据这些标准建立了具体的评价指标体系。其中，一些国家确定了具体的指标临界值，而另一些国家的最高审计机关指出选择和使用绩效审计评价指标需要审计人员依靠自身素质做出合理判断。这至少说明指标体系对社保基金绩效审计而言不可或缺。以上经验为我国社保基金绩效审计提供了宝贵借鉴。

      

      三、我国社保基金评价标准选择

      我国很多地区都已开始了社保基金绩效审计的实践。在这方面深圳和江苏走在全国前列。深圳市将社保基金审计评价标准定为经济性、效率性和效果性，并围绕“3E”构建了评价指标体系。江苏省比深圳市更进一步，率先将“3E”与社保基金审计的内容，即社保基金收入审计、支出审计、管理审计和结余审计相结合，这是一个可喜的进步。但不难发现，我国社保基金绩效审计评价标准仍然没有摆脱“3E”的束缚，在标准的维度方面存在一定的局限性。

      选择和确定社会保险基金绩效审计评价标准，必须从社保基金管理部门的实际出发，紧紧围绕绩效审计目标，力求做到全面、科学、客观、实用。既要吸收借鉴国际上成熟的审计经验，又要结合我国社保基金绩效审计的实际。首先，我国社保基金管理属于政府行为，因此应将“3E”纳入评价标准体系；其次，必须注意到，我国社保基金管理比较混乱，近期发生了上海社保案等一批大案要案，因此需要进一步重视资金安全；最后，党的十八届三中全会指出，要“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”，措施之一就是“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这说明社保基金的安全性和可持续性越来越被党和政府所重视。综上所述，本文对我国社保基金绩效审计评价提出如下标准：经济性、效率性、效果性、安全性、公平性、可持续性。各标准之间的关系如图1所示：

      

      （一）经济性

      根据最高审计机关国际组织的定义，“经济性”是指政府部门或机构将其成本维持在较低水平以节约公共资源，换言之，就是在达到目标的前提下，尽量压缩投入，尤其要杜绝资源的浪费。根据交易费用理论，社保基金可被视作一种特殊的交易形式，将一部分参保人组成一个单位参加交易，会产生外部交易费用；与此同时，由于存在制度摩擦，在社保基金内部会产生内部交易费用，外部交易费用与内部交易费用之和构成社保基金的管理成本。管理成本的产生耗费了公共资源，因此需要尽量以最小的支出实现管理目标。因此，“经济性”是社会保险基金管理绩效评价的重要标准。

      （二）效率性

      效率性衡量公共产品的产出与其投入的关系。如果一项政府活动能在保证服务质量的前提下，以一定的投入带来最大的产出，或者在实现一定产出的同时消耗最少的投入，这一活动就是有效率的。就社保基金而言，效率性主要是指收支效率和拨付效率。

      （三）效果性

      效果性衡量政策目标的实现程度，即公共资源的耗费在多大程度上达到了预期结果。如果公共资源的耗用确实对目标群体产生了有益的影响，审计人员就应该认为该行动是有效的。社会保险制度作为政府改善民生的重要手段，其政策效果需要重点关注。

      （四）安全性

      社保基金关系到全国人民的福祉，其安全问题理应受到重点关注。评价社保基金的安全性，既要关注社保基金管理机构内部控制的有效性，又要关注社保基金运营的合规性。

      （五）公平性

      我国目前社保制度呈现多层次的特点，不同地区收入水平差异很大，社保基金的规模也相去甚远。尽管社会保险与社会救济存在明显区别，但在承认缴费能力和劳动贡献差异的同时，进一步缩小收入差距，实现对收入的再分配，是社会保险的重要功能，也是社会保险区别于商业保险的重要标志。强调公平性既符合社会保险建立的初衷，又符合我国政府的政策导向。因此，对社保基金进行绩效审计，在注重效率的同时，应该兼顾公平，公平性是社保基金绩效审计的重要标准之一。

      （六）可持续性

      目前社保基金的可持续性受到了越来越多的重视。财政部副部长李勇认为社保基金“应当把保值增值放在首位”，而基金的保值增值就是可持续性的重要组成部分。社会保险具有明显的代代、代际转移的特点，这就要求社保基金保持长期的稳定性，以满足居民长期的社会保障需求。

      四、我国社保基金绩效审计评价指标体系建构

      有了评价标准只是进行绩效审计的第一步，更重要的是要依据这些标准构建合适的指标体系，即将评价标准具体化。本文借鉴国际先进经验，结合我国的实际情况，选取如表2所示的指标构建我国社保基金绩效审计评价指标体系：（见表2）

      （一）经济性审计评价指标

      经济性指标主要用来衡量社保管理机构在达到管理目标的前提下控制管理成本的能力，由以下指标组成：一是基金管理成本率，该指标表示管理成本占社保基金总额的比率，其中，基金的管理费用由日常管理费用、基金监管费用和基金投资运营费用三部分构成。国际上大多数国家都将该指标控制在5%左右，故可将临界值设为5%。二是管理费用差异率，可用年初管理费用预算金额较实际管理费用的差额与年初管理费用预算的比值得到。该指标主要反映实际管理费用与预算的差异程度，许多国家规定该指标不能超过5%，故该指标的临界值也为5%。

      （二）效率性审计评价指标

      效率性指标主要衡量社保基金的收支效率。可用实征率、实支率和资金拨付率来衡量。实征率是衡量社保机构基金征集工作水平最主要的考核指标，它等于社保基金实际征集额与预计征集额的比。实支率是指报告期内社保基金管理部门实际向受众支付的社保资金总额与计划支付资金总额的比。资金拨付率是指实际到位资金与计划到位资金的比值。以上指标反映了社保基金收支环节的管理水平，指标取值越接近1，表明社保基金收支环节控制得越好，故可将临界值设为100%。

      （三）效果性审计评价指标

      效果性指标主要用来衡量政策的实现程度，可选取以下指标来衡量。一是资金支出结构合理率，该指标反映事业性支出占社保支出的比重。该指标越大越好，通常应该达到95%以上。二是保险替代率，该指标主要用于衡量养老金收入占参保人员退休前收入的百分比。发达国家该指标可以达到70%以上，考虑到我国的实际经济发展水平，将该指标的临界值设为50%。三是保险收入占月基本支出比，该指标主要用于衡量保险金收入对参保人基本生活支出的保障程度，通常该指标应该大于100%。

      （四）安全性审计评价指标

      安全性指标主要反映社保基金的安全程度，可用以下指标衡量：一是资产缺口，表示社保基金中利率敏感性资产与利率敏感性负债的绝对量差额，该指标可用于反映社保基金的价值稳定程度。取值越小，社保基金受到利率冲击的可能性越低，其价值也就越稳定。因此，当资产缺口为零时达到最优状态，故可将标准值定为零。二是社保基金投资违规率，指社保基金投资违规金额与社保基金投资总额的比，该指标越大，说明违规投资越严重，因此可将该指标的临界值定为0。三是挤占、挪用社保基金比例，指挤占、挪用社保基金金额与本年社保基金收入总额之比，该指标越大，表示社保基金挤占挪用的状况越严重。

      （五）公平性审计评价指标

      

      公平性指标主要用来衡量社保基金支出的公平程度，可用以下指标衡量。一是保险覆盖率，其计算公式为：保险覆盖率=某地区实际参保人数/某地区应（可）参保人数。保险覆盖率越高，表明越多人享受了国家发展的成果。该指标通常应保持在95%以上。二是人均社保基金增长率，指社保基金增长额与应保人数的比。该指标通常被用来与人均可支配收入相比较，应与人均可支配收入保持大致等额的增长。

      （六）可持续性审计评价指标

      可持续性是社保基金审计的重点和难点，因此本文选取以下四个指标加以衡量。一是社保基金收益率，指社保基金投资到资本市场所获得的收益额与社保基金投资额的比。该指标通常用于衡量社保基金保值增值的能力。出于安全性的考虑，社保基金通常不能进入高风险领域，因此可以以同期银行存款利率和国债利率作为该指标临界值。二是基金备付能力。该指标计算公式较复杂，具体见表2。需要特别强调的是由于社保基金筹集模式不同，流动性不同，对基金备付能力的要求不能完全统一，但学术界一般认为社保基金至少要有3个月的储备来应付社会保障支付的需要。因此将该项指标评价标准值确定为25%。三是直接投资占比。该指标为直接投资金额与社保基金总额的比，该指标越大，表明社保基金的流动性越差，发生投资损失的可能性也越大，由于社保基金的流动性非常重要，可将该指标的临界值定为0。四是社保基金偿付保障倍数，指社保基金收入数与社保基金支出数的比，该指标越大，社保基金的可持续性越强，该指标应该大于100%，若低于100%，应该用财政资金补足，以保障社保基金的可持续性。

      本文提供的指标体系只是一个框架，在实际的审计实践中，有以下几点需要特别指出：第一，可以适当引入定性指标，如在评价效果性时，可以引入满意度指标反映公众对社保基金管理的满意程度。第二，不同地区可能有不同的审计重点，因此对评价指标不能一视同仁，而要根据重要性的不同赋予不同的权重，但定量指标的权重应该高于定性指标。第三，可采用综合评价方法来衡量社保基金管理的整体绩效，并将评价结果与政府问责机制相结合，切实提高社保基金的管理效率。

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