振兴国家财政深化财税改革，本文主要内容关键词为：财税论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央十四届五中全会指出，在未来的15年，我国改革开放和现代化建设的战略任务，是建立和完善社会主义市场经济体制，实现市场机制和宏观调控的有机结合，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在实现这一战略任务的过程中，不断壮大政府财力，振兴国家财政，增强国家宏观调控能力，对于未来15年的改革与发展，具有十分重要的意义。我们必须站在全局和战略的高度，全面认识振兴财政的必要性和紧迫性，并通过扎实有效的工作，振兴国家财政，为实现国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标创造条件。
一、全面理解振兴国家财政的必要性和紧迫性
改革开放以来，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指引下，经过全国各族人民的积极探索和艰苦努力，我国改革开放和现代化建设取得了伟大的历史性成就。国家经济实力显著增强，国民经济市场化、社会化程度明显提高，对外开放总体格局基本形成，各项社会事业取得显著成绩，城乡人民生活不断改善。在这期间，国家财政对经济改革与发展发挥了十分重要的作用：
改革开放初期，由于十年动乱给经济和社会生活造成了严重破坏，经济和社会发展百废待兴，城乡人民生活方面欠帐成堆。国家财政按照党中央提出的“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，不仅为解决历史遗留问题方面投入了大量财力，而且通过提高农副产品的收购价格，调整农村税收负担，增加农业发展资金的投入，促进农业迅速发展。同时还在安排城乡就业、增加职工工资、改善居民居住条件等方面付出了巨大努力。现在回过头来看，采取这些措施虽然使国家财政出现了较大的赤字，但对于国民经济的恢复和发展、对于经济体制改革的全面展开发挥了重要作用。
为了改革以统收统支为基本特征的财政体制和传统的税收体制，充分调动各方面的积极性，促进改革开放和经济发展，15年来，国家财政进行了一系列重大改革。首先是全面改革了工商税制，对国有企业开征了所得税，建立了涉外税收制度和个人所得税制度，突破了过去受传统的计划经济影响的过于单一的税制结构，拓宽了税收调节领域。特别是通过1994年的税制改革，建立了以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制，统一了内资企业所得税率，修订和合并了个人所得税，基本形成新的税制框架。其次是改革了财政体制，按照充分调动各级政府理财积极性的原则，先后实行了总额分成、增长分成和各种形式的财政包干制，并且由原来的体制一年一定改为一定五年不变。尤其是1994年实行的分税制财政体制改革，使中央和地方财政都有了自己稳定增长的收入来源，既有利于增强中央政府的宏观调控能力，又调动了地方政府发展经济、增加财政收入的积极性。再次是改革了国有企业利润分配制度，先后实行了企业基金、利润留成和两步“利改税”，较多地增加了企业的自主财力。特别是《企业财务通则》和《企业会计准则》的实施及1994年国家与企业分配关系的改革，使企业朝着适应社会主义市场经济的方向前进了一大步。此外，国家财政还积极支持参与了价格、住房和社会保障制度等方面的改革。
经过15年的改革，国家财政实力在不断壮大，有力支持了经济和各项事业的发展。过去15年，伴随着国民经济发展和经济体制改革的深化，我国的财政收入规模不断扩大。1979—1994年，不含债务的财政收入从1146.38亿元增加到5218.1亿元，增长了3.6倍，年均增长10.6%，特别是1994年推行财税体制改革前后，财政收入由过去每年增加二三百亿元提高到800多亿元。国家财力的明显增强， 使财政在促进经济改革与发展中起着越来越重要的作用。15年来，不含债务的财政支出从1218.79亿元增加到5792.62亿元，增长了3.5倍，年均增长10.6%。这些支出除了满足政府机构运转和国防建设等国家政权建设支出的必要增长外，还大量用于国家重点建设、农业和农村经济发展、国有企业技术改造以及科学教育等各项社会事业的振兴，促进了经济的稳定增长和社会全面进步。15年来，预算内安排基本建设投资8844.49亿元， 挖潜改造资金和新产品试制费2455.61亿元，支农和各项农业事业费2591.1亿元， 文教科卫事业费7504.3亿元，价格补贴4059.27亿元。此外， 为了配合国有企业改革和企业经营机制的转换，国家财政还通过各种政策调整，解决了企业的一部分历史负担，增加了企业的可支配财力，为搞好国有大中型企业创造了条件。
今后的15年，是我国现代化建设过程中承前启后、继往开来的重要时期。在这段时间里，我们不仅要建立起比较完善的社会主义市场经济体制，而且将全面完成我国社会主义现代化建设第二步战略目标，并向第三步战略目标迈出重大步伐，为下世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础。改革和发展要求不断壮大财力，振兴国家财政，不仅要为改革和发展提供财力保障，而且要健全财政职能，强化财政管理，提高国家财政的整体素质和水平：
——未来15年，我国的经济体制将实现从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。随着国民经济市场化、社会化程度的不断提高，政府在社会经济管理方面的职能进一步加强，需要在调节经济运行、公平收入分配、协调地区发展、提供公共产品与服务等方面具备更强的手段和相应的财力。
——未来15年，我国的经济增长方式将实现从粗放型向集约型的转变。在这一过程中，科学技术的进步在经济发展中起着举足轻重的作用，科技发展的投入和现有企业的技术改造需要国家财政提供一定数量的财力保障。同时，我国现代化进程将进一步加快，产业结构将向更高层次发展，这种以提高经济整体素质和优化产业结构为实质内容的经济建设现代化，需要大量的资金投入，而且在今后一个相当长的时期内，对基础设施建设和基础产业、新兴产业的发展，在增加市场融资同时，也必须依靠国家财政投资和政策性融资来保证。
——未来15年，我国农业的发展对经济和财政至关重要，是关系全局的战略问题。如果农业不稳，而必须依靠进口粮食来稳定市场，对国家财政将是一个极大的负担。因此，我国将重点加强农业基础设施和农村社会化服务体系建设，加快农业科技推广和农业资源的综合利用，改善农业生产条件，增强抵御自然灾害的能力，解决好12亿人口的吃饭问题。要做到这些，除了引导农民增加自身积累外，还需要国家财政投入大量资金。
——未来15年，我国人口增长的压力将进一步加重，“九五”时期，每年大约增加1400万人口，这使得学龄人口比重增大，需要国家财政安排资金解决适龄儿童入学问题。同时，劳动适龄人口增加和老龄人口比重提高也将加大财政支出的压力。
可见，今后一个时期，国家财政在经济改革和发展中的作用将越来越重要。与过去15年相比，国家财政不仅要为经济发展和社会进步继续提供更多的财力保证，更要适应社会主义市场经济体制的要求，深化财税改革，健全财政职能，强化管理工作；并通过实施财政政策，发挥对经济增长和收入分配的影响力，切实履行公共财政职能和对宏观经济的调控职能。
但是，从我国目前和今后一个时期的发展趋势看，处理好财政问题，是制定“九五”计划的一个难题。现在国家财政特别是中央财政相当困难，赤字不断扩大，债务负担很重。主要表现在：
国家财力严重不足。尽管在过去15年中，国家财力有了较大的增长，但与经济的增长相比，财力增长则相对滞后，特别是我们在过去的改革当中，主要以解决集中过多、统得过死的历史积弊为目标，基本上走了一条放权让利的路子，致使财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降。1979年，财政收入占国内生产总值的比重为26.7%，到1994年这一比重已下降到11.8%，平均每年大约下降1个百分点。而这一时期的财政支出增长持续高于收入增长， 其中“八五”前四年支出平均高于收入增幅2个百分点， 财政欠帐越来越多，有些地区已无力维持政府机构的正常运转，有的甚至连工资都难以按时发放。与此时同，尽管1994年财政体制改革以后，中央财政收入的比重有所提高，但尚未达到合理的水平，在各方面的增支压力下，中央财政收支差额越来越大，债务不断增加。1995年当年发债额已达1530亿元，中央财政债务依存度（当年债务发行额占中央财政支出的比例）达到52.8%。如果这种趋势继续下去，2010年财政收入占国内生产总值的比重将在现有水平上继续下降，财政赤字和债务规模都将继续增加，不仅通货膨胀难以控制，经济发展也将受到严重影响。
财政职能弱化的问题十分突出。由于在过去的财税体制改革中，我们较多地注意了分配格局的调整，而在机制转换方面着力不够，因此在新的经济体制下，财政职能弱化的问题日益突出出来。比如，在财政统收的格局打破以后，支出负担格局尚未作出相应调整，国家财政一方面继续承担着一些不应由财政承担的开支，另一方面，一些本应由政府出资解决的公共设施、基础设施建设，却没有充足的财力给予保证；在管理职能的划分上，由于各部门掌握的基金过多，游离于预算之外，国家财政还难以实现对国家财力的统筹规范管理，特别是由于政府其他部门参与分配的情况日益严重，财权和财力分散，很大程度上抵消了财政调控效应，财政政策缺乏完整性，对经济的影响力还很不明显。
财政法制建设滞后于社会主义市场经济发展的需要。从财政立法来看，改革开放以来，我国财政法制建设步伐明显加快，但法规体系还不够健全，有些在传统体制下制定的法规，还需要按照新的要求进行清理、修订；有些在新形势下出现的新问题，还需要用法律的形式加以规范。从财政执法来看，目前有法不依和执法不严的情况还比较普遍，每年财政税收大检查都能查出大量的违反财经法纪问题。
以上三方面问题，决不是单纯的财政问题，而是关系到社会主义市场经济体制建设、国民经济健康发展以及社会政治稳定的大问题。我们必须在今后15年当中，通过深化财税改革，健全财政职能，加强财税管理，进一步增强国家财力，实现振兴财政的目标。
二、振兴国家财政的主要目标
根据中共中央十四届五中全会精神和有关转变政府职能、增强国家宏观调控能力的要求，未来15年，国家财政必须通过完善和深化财税改革，健全和强化财政职能，改进和加强财税管理，进一步调整国民收入分配格局，向振兴国家财政的目标迈出决定性的步伐。振兴国家财政的主要目标和要求是：
壮大政府财力，把财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重提高到合理水平。国际上通常用财政收入占国内生产总值的比重来衡量一个国家政府向社会提供公共产品及服务的能力。一般来说，财政集中国内生产总值的程度，取决于经济发展水平和政府职能要求，经济发展水平越高，社会对基础设施条件和公共服务水平的要求就越高，适应政府职能需要支配的财务也应当越大。如果国家财力增长不能适应经济规模和政府职能调整的需要，那么政府机构的管理手段就得不到更新，社会基础设施状况和公共服务水平就不能有大的改善，科技、教育等社会事业的发展就会受到很大制约，公职人员生活水平的改善步伐就会放慢，特别是在市场经济条件下，政府财力不足会使国家预算缺乏扩张和紧缩的余地，政府就很难根据宏观经济的需要适时调整财政政策。统计资料显示，自80年代以来，许多国家和地区财政收入占国内生产总值的比重均呈上升趋势。而我国财政收入占国内生产总值的比重，在经济持续增长时期，却呈不断下降趋势，这是极不正常的。我国是世界上最大的发展中国家，幅员辽阔，人口众多，地区间经济发展很不平衡，而且经济管理体制正处于转轨时期。在这种条件下，要使我国长期保持改革、发展和稳定的大局，顺利实现经济发展的战略目标，就必须保持政府特别是中央政府的权威，而政府的权威在很大程度上是要靠充裕的财力作后盾的。因此，必须调整国民收入分配格局，通过深化财税改革，健全财政职能，加强财税征管，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，建立起财政收入稳定增长的机制。
强化财政职能，理顺分配关系，提高政府的宏观调控能力和公共服务水平。按照社会主义市场经济体制的客观要求，政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门。从总体上讲，财政职能是政府职能的具体体现，对财政职能的调整和强化，是转变政府职能所必需的。目前，我国的政府职能还存在一些不尽合理之处：一是政府与企业存在职能错位，既存在政府包揽企业事务的问题，也存在企业“办社会”和承担公共事务的问题；二是政府各部门职能划分不清，既有重叠，也有空白，这在很大程度上影响宏观调控效应。这些问题反映到财政上，是财政包揽了一些应由企业和社会负担的开支，也存在应由财政负担的开支甩给社会解决的情况，特别是从完善宏观调控体系的要求看，目前财权财力的分散状况，严重影响了财政政策实施的统一性和有效性。
强化财政职能，首先要按照建立社会主义市场经济体制的要求，保证国家财政职能的完整和统一，使国家财政能够通过实施财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，着重调节收入分配结构和地区分配结构，并与货币政策、产业政策相配合，促进经济总量平衡和经济结构优化，促进国民经济和社会的协调发展。同时，要在企业改革和深化政府机构改革的过程中，对政府与企业以及政府各部门之间的职能划分作出必要调整，使之更符合社会主义市场经济的管理原则。
进一步理顺分配关9系，是强化政府职能和加强宏观调控的必要条件。1994年的财税体制改革，我们按照社会主义市场经济体制的要求，基本确立了财政分配中一些大的体制关系，较好地调动了各方面发展经济、增收节支的积极性。但是，目前的新财税体制还只是一个框架，要在2010年形成比较完善的社会主义市场经济体制，还有许多问题需要研究解决。比如，由于中央与地方事权没有完全划清，在财政管理上还存在中央政府负担地方开支和地方政府负担中央开支的情况；由于各地区情况差别较大，老体制形成的利益刚性较强，合理、完善和规范的转移支付制度尚在形成当中；由于改革采取了渐进过渡的策略，中央财政收入占全国财政收入比重的提高还有一个过程，影响了中央政府的调控能力。
因此，要进一步理顺中央与地方的分配关系，根据中央与地方的事权划分，逐步建立起比较规范的转移支付制度，增强中央政府调节地区分配的能力。同时，逐步规范国家与国有企业的利润分配关系，建立起国有资产经营收益按资分利、按股分红等税后利润分配制度。
规范财税管理，硬化预算约束。社会主义市场经济要求有比较规范的财税管理，尽力减少随意性，从某种意义上说，实现这一要求比改革财税体制要复杂得多，需要我们在规范管理制度和管理手段方面做很多细致的工作。
首先，国家预算要反映国家财政资金收支的整体情况，改革和完善复式预算制度。要按照党的十四届三中全会要求，改革复式预算编列办法。在统一管理政府内外债务以后，要将债务收支纳入预算管理，设立中央偿债基金。此外，要在清理整顿各种基金、收费的基础上，将一切应纳入国家预算的基金都纳入预算统一管理，一些以政府行为征收的行政性收费和有特定用途的预算外资金，应纳入预算列收列支，以保持国家预算的完整性。
其次，要严格各项预算管理制度，坚持自下而上编制和审批预算，保持预算的真实性；坚持按税政权限划分管理收入，逐步取消任何形式的税收减免；坚持对财政支出的严格管理，严格按程序审批预算追加，杜绝随意开支出口子的做法；要淡化和改变一些重点支出增长与国内生产总值或财政支出增幅挂钩的做法。
健全财政法制，实现依法理财。市场经济是法制经济，要建立符合社会主义市场经济要求的财政运行机制，就必须高度重视财政法制建设，尽快建立起比较完备的财政法规体系和健全的监督体系。今后一个时期，财政法规建设的重点要放在财政管理及其基础工作的法规方面，并注意相关法规的配套建设。对已经不适应新形势要求的原有法规，要及时清理和修订。同时，要加大严格执法的力度，重视社会监督机构的建设和人员素质的提高。尽快把财政管理纳入法制化的轨道。
实现以上各项目标，涉及到财税管理和经济生活的各个方面，难度是比较大的。关键要抓紧前五年的各项重要工作，妥善处理好前5 年和后10年的关系。在第九个五年计划时期，要按照整体推进和重点突破相结合的原则，重点抓好振兴财政的各项基础工作，为后10年铺平道路。作为振兴国家财政的第一步，按照中央的要求，前5 年要继续实行适度从紧的财政政策，从开源和节流两方面采取措施，大力增加收入，严格控制支出，做到基本消除财政赤字，严格控制债务规模，并按照经济发展目标和产业政策要求，合理调整财政资金投向，推进经济增长方式的转换，为国家财政的振兴创造良好的条件。
三、实现振兴财政目标的政策措施
统一各方面认识，努力振兴国家财政。振兴国家财政，是今后15年国民经济和社会发展中一项举足轻重的重要任务，圆满完成这项任务不仅将使国家财政实力得以壮大，而且对于实现这一时期的经济目标和政府职能的转变都将起到重要作用。但是，从以往历次财税改革的情况看，实现振兴财政目标是具有相当难度的。因为，在振兴财政的过程中，势必解决财政体制中的难点问题，触及多年形成的利益格局，势必对我们已经习惯的管理制度和管理方法作出相应调整，这难免要触及到各方面的利益。因此，实现振兴财政的目标，仅靠财政部门是不够的，必须在全社会范围内统一认识，达成共识，使各方面能够从改革和发展的大局出发，对这项工作给予支持和配合。
坚持以经济建设为中心，不断开辟和壮大财源。经济发展是财力壮大和财政振兴的基础，也是财政振兴的目的所在。未来15年，国家财政将把支持农业发展作为促进经济发展的首要任务，切实加强农业的基础地位，认真落实党在农村的各项经济政策，在保证各级政府不断增加农业投入的同时，引导农民和社会各方面加大农业投入力度。要支持基础设施和基础产业的发展，不断缓解国民经济发展的“瓶颈”制约。要加速科技进步，优先发展教育，促进科技、教育与经济紧密结合，把经济增长转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质上来。企业经营机制和经济增长方式的转换，是今后一个时期我国经济工作中重要而艰巨的任务，也是提高财政收入占国民生产总值比重、增强国家财力的根本保证。为了促进企业经营机制的转换，国家财政将在企业改革过程中采取一系列措施，加强企业管理，完善企业财务制度建设，建立健全企业内部约束和会计监督机制，帮助企业扭亏增盈，并加快建立社会保障制度，减轻国有企业的社会负担。同时，还将采取措施妥善处理企业的历史债务和挂帐问题。各级政府支持企业发展的重点将主要放在支持现有企业的技术改造方面，国家财政将制定鼓励科技进步和技术改造的政策，促进产业结构的调整、升级，使经济增长的重点转到提高质量与效益上来。
完善和深化税收制度改革，强化税收征管。要继续完善税制，适当调整税率，扩大税基，开征新税，逐步取消税收减免。并按照逐步实行国民待遇原则清理、调整税收优惠政策，对不同所有制、不同地区的企业实行公平税负，以促进企业平等竞争；要改进和加强个人所得税征管工作，逐步提高个人所得税在财政收入中所占比重，增强财政收入增长的内在稳定机制；要进一步完善流转税体系，逐步提高经济增长的税收贡献能力。同时，要通过制定一系列与《税收征管法》相配套的综合征管法规，建立起比较完备的税收法律体系。要进一步完善纳税申报制度，加快税收征管中现代化手段的应用步伐。要加强重点税种和重点环节的税收征管，逐步建立增值税专用发票的计算机交叉稽核制度，建立起一系一列有效监控个人主要收支情况的配套制度，逐步形成科学严密的税收征管体系。
完善和深化分税制改革，进一步规范中央与地方分配关系。在巩固和完善已经出台的改革措施基础上，未来15年，主要在两个方面深化改革：一是按照中央与地方事权划分，建立比较规范的转移支付制度。目前中央对地方的税收返还和专项补助等各种形式的转移支付数量已相当大，但这种转移支付主要是在原包干体制基础上形成的，办法不够规范，分配不够合理。因此，要综合考虑国内各方面因素，逐步建立起比较规范的中央财政对地方的转移支付制度，提高经济落后地区的公共服务水平。二是根据经济发展和税源、税制变化情况，适当调整中央与地方收入范围，逐步完善中央和地方税收体系，并就条件成熟情况，明确税政权限划分。
加快预算管理制度改革，完善复式预算制度。“九五”期间，要改进目前经常性和建设性预算的编制办法，编制政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算。政府公共预算分为政府经常性开支和建设性开支两部分，政府公共预算要坚持收支平衡，不打赤字，出现结余时，用于支付债息和建立中央偿债基金。国有资产经营预算的主要构成是：各种生产性基金收入、国有资产收益、国有企业亏损补贴、国有企业投资以及解决企业历史债务包袱等支出。通过国有资产经营预算，加强国有资产管理，防止国有资产流失，同时，要对国有企业进行有计划的再投资，以有利于贯彻国家产业政策和实施地区经济发展战略。社会保障预算的主要构成是公共预算转入的社会保障支出、目前的各项社会保障基金等。
调整财政支出结构，严格支出管理。“九五”期间，要继续执行适度从紧的财政政策，每年支出增长幅度必须低于收入增长幅度，并优化支出结构，提高资金使用效益，到2000年基本消除财政赤字。要实现这个目标，中央财政要努力做到收入的增长幅度必须明显高于支出的增长幅度，地方财政要按照《预算法》的规定，确保预算平衡。各方面都要坚持量力而行、量入为出的原则，发扬艰苦奋斗、勤俭建国、勤俭办一切事业的精神，反对铺张浪费。同时，要进一步精简行政机构，切实控制和压缩各项行政经费。
各级财政要适应政府职能转变的需要，合理调整支出结构。国家财政预算内投资要逐步退出“竞争性”投资领域，通过压缩一般性项目投资，增加对农业、能源、交通等基础设施、基础产业和某些支柱产业、高新技术产业等方面的投资。“九五”期间，预算内基本建设支出要优先保证农业基础设施项目和在建工程。在支持社会事业发展方面，要以“社会公共需要”标准重新界定国家财政的负担范围，实行规范化的管理或对某些支出实行零基预算制度。
改革国有资产管理体制，强化财政的国有资产管理职能。今后一个时期，要建立和完善包括产权登记制度、国有资产统计报告制度、产权收益分配和监缴制度以及资产评估制度在内的一整套国有资产基础管理制度。要适应市场经济条件下现代企业制度的特点，摸索出一套符合国情的考核国有资产运营效益的指标体系，定期向社会公布考核结果，并将其作为评价、任免经营管理者的重要参考。要积极探索国有资产收益按资分配、按股分红等税后利润分配办法，将应当上交的国有资产收益纳入国有资产经营预算，并会同有关部门统筹管理产权转让收入。要按照国家宏观调控的要求，通过企业兼并、分立、合资、出售、破产等产权变动行为，调整国有资产在不同地区、不同行业、不同企业的分布，盘活国有资产存量。
统一管理政府内外债务，调整债务结构。随着我国市场经济体系的不断发育和完善，国债已经成为实施财政政策的重要手段之一，国债发行的规模和结构，将直接影响财政支出规模和预算执行结果，中央银行开展国债公开市场业务，会影响到市场上的货币流通量，而这两个方面都将对经济产业扩张或收缩的效果。鉴于目前政府内外债管理体制不顺，特别是外债的借、用、还脱节的问题，为了维护我国的良好债信，今后应由国家财政统一管理政府的国内外债务，特别是要尽快实现政府外债的统一归口管理。同时逐步将政府外债纳入预算管理，尽快建立中央偿债基金。国内债务要继续保持适度的债务规模，增加内债的发行品种，合理规划债务发行的期限结构。
加快财政法制建设，建立健全财政监督体系。改革开放以来，我国在经济改革中先后颁布了一大批财政法规，为维护正常的分配秩序，促进国民经济的健康发展起了重要作用。未来15年，我们不仅要建立《财政法》、《税收基本法》、《国有资产法》、《国债法》、《财政监督法》等一些财税管理的基本法规，用法律的形式规范中央与地方事权划分、税政权限划分以及转移支付制度等大的体制关系，而且要把改革中行之有效的管理措施用法律的形式固定下来，使我们的财政运行进一步纳入法制化的轨道。在加强法制建设的同时，建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，也是财政法制建设的重要内容。
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