城市化与耕地保护——对我国城乡建设用地合理流转机制的构想，本文主要内容关键词为：耕地论文,建设用地论文,城乡论文,化与论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
城市化是指工业化开始后农村人口大量向城市转移，城市规模迅速扩大，出现乡村人口比重降低、城市人口比重上升的过程。2007年，中国的城市化水平达到44.94％，人均GDP为18934元，已超过2000美元（国家统计局，2008），可以说目前中国已经进入城市化的中期加速发展阶段。城市化带来的直接矛盾就是城市原有资源无法满足人口爆炸式增长所带来的巨大需求，其结果就是城市建设对土地占用的快速增加，城市土地资源短缺，房价不断上涨。
目前，我国耕地面积为18.267亿亩，已经非常接近18亿亩的“红线”，相比于2000年的19亿亩（国家统计局，2008），平均每年减少1000万亩左右，下降速度非常惊人。随着城镇化的推进和乡村人口向城镇转移，城乡居民点对土地的人均占用量在理论上应该是趋于减少的。乡村居民点占地的减少应该足以弥补城镇建设用地的扩大。为什么在实践上没有做到这一点呢？原因有两点：一是乡村人口向城镇的转移不彻底；二是我国二元化城乡土地制度的局限（周一星，2006）。要缓解人地矛盾，实现耕地占补的总量平衡，仅仅由城市自身来完成是很困难的，要突破这一难题的最好办法就是挖掘土地的潜力，其中一个很重要的潜力就是长期被人忽视的农村宅基地。农村宅基地是我国乡村政府批给农民的住宅用地，这本来是农民安身立命的重要保障，但是目前农村的宅基地却存在分散、占地过大甚至荒废的问题。据浙江平湖市的调查，该地区每户农民宅基地都在0.8亩（合532m[2]）以上，几百平方米的土地上只住了1户人家（朱劲松，2007）！再加上许多农村劳动力进城务工，一些农村宅基地实际上处于闲置状态。据调查，北京市满族七道梁村宅基地使用率比较低，资源浪费现象较严重。由于全村2／3以上的家庭常住人口只有1～2人，多数住房常年处于空闲状态。闲置情况最突出的一户只有一位老人在家，为方便儿女春节回家过年暂时居住而占用5间房，约130平方米，尚未包括院子的面积（张秀智，2007）。可见，一方面是城市土地严重短缺；另一方面是农村宅基地严重浪费。可以说我们面临的最大资源短缺还是“制度资源”的短缺。我们需要转变发展和规划思路，在发挥政府对战略性资源的调控作用的同时，坚持市场对资源配置的基础性作用（唐凯，2007）。对此，本文认为要解决好城市化进程中的耕地保护，关键是实现城乡建设用地的合理流转。如何将农村的宅基地指标转入城里来，探索可行的农村宅基地指标全国流转机制，突破农村土地集体所有制的制约，实现宅基地跨区域置换，优化城乡土地资源配置，这对于加速城市化进程，促进农村人口转移，节约利用土地资源，对解决政府期望落实的中低收入阶层住房问题的土地瓶颈等有着重要的现实意义。
二、我国城镇人口变化与农村进城定居人群类型分析
2007年我国城镇人口为59379万人，比上年增加1673万人，乡村人口为72750万人，比上年减少992万人，城镇人口占全国人口比重为44.94％，比上年上升了1.04个百分点。从1990年以来的情况看。我国城镇化率一直保持较高速度增长。城镇化水平的提高主要受两方面的影响，一是城乡地域的变更，使得市和镇的数量增加，带动了城镇人口的增加；二是城镇人口的自然增长和乡村剩余劳动力转移，使得城镇人口加速增加。同时，受人口迁移流动的影响，自1990年以来，东部地区的人口一直保持较快增长，人口向东聚集的趋势十分明显。2006、2007年东部地区的人口比上年分别增长了1.12％和1.21％远远高于全国和其他地区平均水平。其原因是东部地区经济最活跃，经济增长最快，吸引了大量的外来务工人员，尤其是中部地区的人口多向东部聚集，使省际间迁入人口大量增加。
为了探索可行的农村宅基地指标全国流转机制，实现宅基地城乡跨区域置换，减小对耕地的压力，需要对农村进城定居人口类型与目前在城市的居住状况进行分析，概括起来大致可分为以下四类：第一类，户口已迁往城市，正式在城市定居，其在老家农村新建住宅的指标被自然取消。如农村孩子考上大学，毕业后分配在城市工作并定居下来；又如农村土地被征用而迁入城市。这类人群已经融入城市，作为城市居民的一分子，享受市民待遇。第二类，仍为农村户口但在城市已有较稳定的工作，经济状况较好，已在城市买了商品房。这类人群已有能力解决自己的城市住房问题，不需要通过政府的住房保障体系来解决；但其在老家农村仍有宅基地指标。第三类，农村户口，在城市有较稳定的工作，经济实力较弱，无力购买商品房，他们在城市只能通过租住城乡结合部的低价房或单位（雇主）提供的住房或通过其它方式来解决，单位（雇主）提供的住房一般都与工作的岗位有关，非长久的，不是稳定的住房保障。按现在的政策，除了政府征用其土地，他们无法通过将农村老家的宅基地变现以获得资金，也无法进入城市保障体系享受城市福利待遇。因此，他们不得不保留老家农村的住宅。从居住的质量上来讲，他们的实际居住质量是下降的。第四类，来城市工作时间不长，工作流动性较大，在城乡往返奔波，户口在农村的进城临时务工人员，其经济状况最为不稳定，生存质量最差。
对于第一类人群（土地征用除外），其城市住房和社会保障问题已基本得到解决，已占用的农村宅基地指标按目前的政策难以收回，但在若干年后将随着这些占指标的建筑的更新而取消，如何鼓励其尽早取消所占指标，将其所占指标那部分宅基地复耕，也是一个要考虑的问题；对于第二类人员，由于经济状况良好，是否纳入城市保障体系对其影响并不大，也无特别强烈的意愿将农村宅基地变现，但也应鼓励其将占用的指标让出来；对于第三类人群，由于他们的工资偏低但已在城市定居了较长时间，工作相对较稳定，城市商品房价格对他们而言较高，使得他们无力购买商品房或租住条件较好的租赁房，其生存质量堪忧。此外，由于其已经脱离农村，家乡的宅基地若无家里其他人居住，很有可能出现空置现象。如果政策允许其转让宅基地，他们出于改善生存条件的动机很可能会将其流转。城市政府可鼓励他们把农村的土地（宅基地）转到城里来，接纳他们成为城市居民的一员，将他们纳入城市居民的住房保障机制。这样一来解决了他们失地之后的后顾之忧，二来给他们提供了在城市生存的初始保障。既促进城乡建设用地合理流转，最终实现全国耕地占补总量平衡的目标，又安置进城农民，使他们享受城市建设者应有的福利待遇。对于第四类人群，因其在城市工作时间不长，经济收入不稳定，在城市定居有一定的困难。相对来说，第三类人群最容易和最愿意接受宅基地跨区域流转，数量也较大，这类人群是本文研究的重点。
三、抓住重点，推进城乡建设用地合理流转
要解决好农村进城定居人口城市住房政策和农村宅基地政策之间的衔接问题，需要找准时机，从最易突破和最易产生效果之处入手，以最小的社会成本产生最大的社会效益，本文认为：
（一）目前农村宅基地使用权全面充分流通时机尚不成熟
在目前我国农村社会保障体系尚未完全建立、城乡二元结构坚冰尚未打破的情况下，宅基地如同分配的耕地一样，它们的福利性和保障性对于农民而言还具有相当重要的意义。如果在这种情况下匆忙实行农村宅基地使用权全面充分流通，宅基地置换后而仍未获得城市保障待遇的失地农民可能出现“无田可种”、“无业可就”、“无房可住”、“无障可保”的局面。因此，现阶段农村宅基地使用权全面充分流通的时机还不成熟。
（二）从农村宅基地跨区域流转可能性最大人群入手进行农村宅基地跨区域流转的改革
上述第三类人群系农村户口但进城定居，他们在城市有较稳定的工作，这类人群一般已习惯城市的生活，希望能长期居住在城市，但因经济实力较弱，无力购买商品房，同时改善生活的愿望又比较强烈，如果通过宅基地置换住房的方式改变自己的居住条件，一般均愿意接受。因此，第三类人群是突破农村土地集体所有制的制约，实现宅基地跨区域置换可能性最大和最适合的人群。本文认为只要时机成熟、政策允许、农民本人自愿三个条件具备，都应允许其申请宅基地置换。因此，可以将这类人群作为农村宅基地跨区域流转改革的试点，在此基础上再进一步探索适合第一、二、四类人群的改革政策。
四、农村宅基地指标跨区域流转总体思路
在我国土地管理法律体系中，宅基地等集体建设用地使用权处于一种封闭状态。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”由此可见，集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能流转（方义祥，2007）。这些规定基本禁止了宅基地使用权以及农民住宅的流转，不利于实现城乡协调发展和城乡资源的合理有效流动。据估计，在未来的20年内，每年将有1500万农民进城成为城市居民（付娆，2008）。这种趋势将导致不断增加的非农建设用地需求，与此同时，大量农民进城将导致农村空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为非农建设用地市场的重要载体，这一市场的建立和完善，将加速城市化进程，促进耕地的保护。因此，应从政策上允许农村人口在向城市转移的过程中，其宅基地指标跨区域向城市流转，在不影响耕地质量的情况下，保障全国18亿亩耕地。
（一）农村宅基地指标跨区域流转的耕地总量保护思路
对于在城市化的进程中城市的建设用地在不断增加这一事实，我们必须客观面对，不能简单地加以限制。尽管我们可以通过旧城改造、废弃地的利用、围海造田、山地利用等手段在不占用耕地的前提下扩大城市建设用地，但这些措施杯水车薪，难以满足高涨的城市建设用地需求，归根到底还是要从宅基地流转的角度来解决这一问题。
具体思路：可由农村进城定居人群自愿提出将其农村宅基地置换出来，换取进入城市的全国通行证（临时户口），此证跟人走，不能转让；有此通行证可享受城市居民同城待遇，可申请经济适用房和廉租房。宅基地指标转人地政府根据该城市具体情况确定享受城市居民同城待遇的准入条件，如把在该城市有稳定工作和收入来源三年以上的农村户口人员作为准入该城市的基本条件等，置换完成后，再将置换出来的宅基地转变为可复耕的土地，或者，该部分农村宅基地转让给在该村（乡镇）范围内符合条件需要新建农村住宅的其他农民（受让的农民也就自动取消了新建指标，避免占用新耕地）。
（二）农村宅基地指标跨区域流转的耕地质量保护思路
由于我国不同区域土地的产量和可耕种季节的不同，其土地的农业价值也不同；另外，不同区域的发展存在着较大的差异，土地的升值空间也大不相同。因此，有必要根据不同区域经济发展情况、土地的产量和可耕种季节的不同将全国的土地进行分类，在城乡建设用地合理流转中，从土地“质”（土地价值）的角度，考虑如何在保证全国耕地总量不变的情况下确保可耕种土地的质量。
具体思路：由中央政府组织专家对全国各地土地进行分类评估并赋予合适的权重，如把A类地区土地1亩当量设定为1，那么B类地区可能1.5亩耕地才能达到1亩地的产量，当农村进城定居人群自愿提出将其农村宅基地置换出来时就要根据其宅基地土地的类型和其流入地定居城市土地的类型进行当量转换；城乡建设用地的置换，土地同等级别的不变，跨等级的按相应的当量系数来换算，如E类地区宅基地（200
）要转换为A类地区城市的住宅（其在城市可享受的保障性住房）需乘以相应的当量系数（简单的如：200×0.5＝100），若其在城市的保障性住房的实得面积大于其应享受的面积，其中的差额部分按照商品房的价格补差价，反之亦然。总之，按多贴少补的原则进行。
五、农村宅基地指标跨区域流转的操作模式
为解决农民在实现非农就业后的居住问题，在满足拟落户城市的接受标准，并经接受城市有条件（预先设立准入标准，该农民在老家宅基地复耕落实，并将宅基地土地指标转入接受城市后）同意接受后，应允许农民在工作地所在的城市申请异地宅基地置换。
具体操作方式：第一，由宅基地农户向所在乡镇有关部门提出申请异地宅基地置换，并对自家的宅基地进行评估。第二，乡镇有关部门在受理申请后，应组织有专业资质的第三方评估机构对其宅基地及其地上附着物进行评估。第三，县级以上土地管理部门进行核实，并根据评估结果或按基准地价向原宅基地使用者颁发《宅基地权益证书》，在该证书中明确宅基地面积、宅基地土地等级、地上附着物价值以及宅基地复耕的可能性；第四，农户凭《宅基地权益证书》到县级以上土管部门土地置换中心登记后，由该土管部门与农户签订宅基地置换协议，在协议中明确同意原宅基地复耕或转让给其他符合条件需要新建住房的农民，该土管部门为宅基地复耕或转让的责任单位，乡镇政府为配合单位。第五，一旦其宅基地复耕或转让给其他符合条件需要新建住房的农民后，该土管部门向原宅基地使用者颁发《宅基地复耕证书》；第六，凭县级以上土管部门出具的《宅基地复耕证书》在需要定居的城市申请办理户口、城保等有关手续，进一步申请入住规划范围内的保障性住房。整个宅基地置换的流程需要规范，并向农民公示；宅基地置换中的各种契约、合同也必须规范；对宅基地置换工作的监督、评估也需要规范；另外还应对宅基地进行普查和初始登记，加强对宅基地的变更管理。宅基地置换后，还需要就业和劳动社会保障等一系列制度与宅基地制度协调配套，促使综合改革的进一步深化。
新机制的形成必须打破行政区划的局限，有助于农村劳动力的非农化转移，以推进城市化为目标，协调各主体之间的利益。可以以国家土地管理部门的直线管理系统为牵头管理部门，并对各级土地管理部门进行考核管理，也将土地指标和流转管理纳入各地政府的考核范围，避免弄虚作假。
对于省内流转的宅基地指标，可由该省土地管理部门直接管理和协调；对跨省、市、区流动的宅基地指标，对应的省、市、区土地管理部门还应建立土地流转协查机制，以确保土地的总量控制，并在国土资源部备案。
图1：农村宅基地指标跨区域流转操作模式图
为避免对农民宅基地面积评估的造假行为，可以制定我国农民宅基地面积标准，在实施宅基地面积转移时实行统一的基准面积作为确定《宅基地权益证书》的依据。
六、农村宅基地指标跨区域流转中的一些难点问题及解决措施
（一）农村原宅基地复耕问题
可供置换的农村原宅基地可分为存量置换和新增量置换两种类型。所谓存量置换，是指对原先经过审批现为农户合法使用的宅基地加以置换；所谓新增量置换，是指对尚未审批但按政策可以新建、翻建和扩建的宅基地面积加以置换。对于新增量置换，因其仅停留在指标阶段，尚未变成已建设好的房屋实体，宅基地指标流转操作起来较为简单；对于存量置换，有如下一些较难处理的问题需要解决：（1）虽然某人的宅基地指标已流转，若家乡的宅基地无亲人居住，此宅基地又可以复耕，那么复耕是可行的；但若与其共住的老家其他亲人指标没有流转，仍居住在原宅基地建设的住房内，要靠自然灭失，再进行宅基地还耕几乎不可能；（2）是按照乡村总体统一规划要求原宅基地不适合耕种，难以复耕。
解决措施：对于上述第一个问题，在原宅基地指标流转后，家中未流转的其他部分在政府统一规划的乡村建设区、中心村换取相应面积的住宅，原宅基地复耕；或是在农村集体经济组织内部进行二次置换，即将其宅基地还给农村集体经济组织，再向农村集体经济组织换回与其指标对称的宅基地，原宅基地由所在集体经济组织统一安排，或退耕复垦，或转让给别的可以新建的农户。对于第二个问题，可将这些宅基地作为储备，作为新增宅基地使用时推出。在处理农民原宅时无论其住房好坏新旧一律拆除复耕，这种做法是不可取的，应根据规划的需要，以土地复耕计划决定原有住宅的处置方式。
（二）农民工流入地政府准入机制的制定
在农民工流入地政府准入机制的制定中，对于哪类人群能成为城市居民的一员，将他们纳入与城市居民住房保障机制也是个难题。
由于各城市的经济发展水平、城市政府财政能力、社会保障覆盖面等的不同以及农民工的工作行业、工作年限、收入水平以及个人综合素质的不同，对农民工进城定居申请同城待遇，不能简单地“一刀切”，应结合各地城市的实际来综合考虑，多渠道、分阶段、分行业，从政策、法律和制度层面研究、解决。
本文建议对进城务工达到若干年限（如三年以上），有稳定工作和单位，综合表现优秀的农民工转为城镇户口，享受城镇居民的经济适用房、廉租房等住房保障待遇。
七、结束语
通过上述农村宅基地跨区域城乡间合理流转，可使城市在接纳农村人口的同时，根据接纳量的大小，相应取得新的城市建设用地指标，使城市规划更具有合理性，这也是市场化配置土地的有效途径，是城市用地规划的一种有效补充。当然大城市的规模应适当加以控制，可鼓励农村人口向中小城市流动，进一步加快中小城市的发展。
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