正确处理耕地保护与经济发展关系——在东中部地区土地管理工作座谈会和第五期国土资源管理市长研讨班上的讲话，本文主要内容关键词为：耕地论文,班上论文,正确处理论文,国土论文,土地管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这次会议，是认真学习贯彻党的十五届五中全会精神，研究新的历史时期，正确处理耕地保护与经济发展关系的重要会议；是总结交流新《土地管理法》和中央人口资源环境工作座谈会精神落实情况的重要会议；也是国土资源部成立以来，省级机构改革基本完成后，专题研究当前土地管理工作问题的一次重要会议。部党组决定召开这次会议，主要考虑东中部与西部的区情和土地资源特点不同，党中央、国务院对区域经济发展的要求也有侧重。我们在研究和部署工作上，应因地制宜、分类指导。今年4月以来，贯彻落实中央关于实施西部大开发战略，部先后在兰州、成都、贵阳和呼和浩特召开了编制规划、部署调查、找矿、找水四个专题会。目前，这些工作已取得一定成效。由于东中部地区经济相对西部来讲发展快，土地供需矛盾比较突出，遇到的问题比较多，也创造了不少解决问题的做法和经验。研究和处理好东中部地区耕地保护与经济发展的关系，对解决全国的问题，具有普遍意义。因此，开好这次会议，对于全面实施新《土地管理法》，认真贯彻党的十五届五中全会精神和党中央、国务院关于国土资源管理的方针政策，进一步推进国土资源管理事业，实现社会主义现代化建设的第三步战略目标，具有十分重要的意义。
第五期国土资源管理市长研讨班通过精心组织，周密安排，进展很好。据介绍，这期市长研讨班，围绕土地产权管理与城市经济发展这个主题，进行了研讨。研讨班开始时，李元同志作了很好的讲话，与会市长交流了经验。昨天上午大家实地考察了南京市地籍管理信息系统，明天同志们还要到江阴考察。希望大家通过这次研讨班，认真总结处理耕地保护与经济发展关系的经验教训，进一步统一认识。
下面，根据前一段时间的调查研究和市长研讨班提出的问题，我讲三方面意见。
一、认真分析土地管理工作面临的形势，充分认识正确处理耕地保护与经济发展关系的重大意义
刚刚闭幕的党的十五届五中全会，是世纪之交我国即将胜利完成“九五”计划，改革开放和现代化建设进入新的发展阶段召开的一次极为重要的会议。这次会议审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》），深刻总结了党的十一届三中全会以来，特别是“九五”以来，我国改革开放和现代化建设的实践经验和巨大成就，描绘了我国进入21世纪后的前十年，特别是第一个五年的宏伟蓝图，对指导我国全面推进社会主义现代化建设各项事业，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
国土资源的保护与合理利用，与国民经济和社会发展关系极为密切。《建议》突出强调了“资源永续利用”、“资源储备”、“严格执行基本农田保护制度，切实保护耕地”等重大问题。各级国土资源管理部门，必须认真学习、深刻领会精神实质，尽快把思想统一到党的十五届五中全会精神上来，真正认识到搞好国土资源管理工作的重大历史责任，全面贯彻好会议精神；必须把《建议》提出的“十五”战略目标，指导方针和主要任务，作为我们分析形势、研究和部署工作的根本出发点和立足点。
土地作为重要的生产要素，在社会生产力迅速发展过程中，起着极为重要的作用。党的十五届五中全会明确提出：“今后五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期”。在这个重要时期，土地资源的保护与合理利用问题更加突出。土地管理工作既有发展机遇，更有挑战。
（一）经济快速发展对土地的需求会进一步加大。按照《建议》提出的目标，到2010年，国内生产总值要比2000年翻一番，要求在“十五”计划期间尊定坚实的基础；要求进一步加强水利、交通、能源等基础设施建设，尤其是实施西部大开发，基础设施等重点工程建设将进一步扩大；要求积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化水平；要求大力发展服务业，以经济适用住房为重点的房地产业将进一步发展。同时，其他建设也要占用一定数量的耕地。经济建设的快速发展，对用地的需求，只会增加不会减少。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《规划》），到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩。1997年至2000年的4年间，各项非农建设占用耕地将达1050万亩左右，平均每年占用260万亩左右，尚未突破《规划》控制的年均295万亩的指标。今年10年，建设占用耕地规划指标还有1900万亩左右，要不突破《规划》确定的指标，年均占用耕地指标只能在190万亩左右。
（二）巩固和加强农业的基础地位，必须以稳定一定数量的耕地为保障。《建议》明确提出，“要高度重视保护和提高粮食生产能力，建设稳定的商品粮基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡”。按照《建议》和中央的一贯要求，加强农业的基础地位，发展经济必须以稳定一定数量的耕地为保障。按《规划》要求，到2010年，耕地保有量应控制在19.2亿亩。1999年耕地保有量为19.38亿亩，1997年至1999年的3年间，年均净减少耕地430万亩。今后11年间，不考虑加快生态退耕、结构调整等因素造成的耕地减少，要实现《规划》确定的目标，耕地净减少不应突破1800万亩。
（三）生态建设和环境保护等因素将会不断减少耕地。按照党中央、国务院的要求，近年来，一些省份加强了生态建设和环境保护，退耕还林还草等力度明显加大，退耕数量逐年增多；种养殖结构调整减少耕地呈逐年上升趋势；每年频繁发生的自然灾害，也造成一定数量的耕地减少。预计从现在起到2010年，由于上述因素，造成的耕地减少将达5000万亩以上。
（四）补充耕地的能力日趋弱化，尤其被建设占用的高质量耕地补充十分困难。目前，全国虽然有宜垦耕地近1亿亩，但多分布在西北和东北地区，受生态保护制约，今后大面积开发将受到限制。土地整理复垦预计能增加1亿亩左右的耕地，但整理的周期长，且投入的资金巨大。
通过对经济和社会发展过程中土地供需矛盾的分析，不难看出，如果处理不好保护与发展的关系，到2010年，一方面，各项建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾毁等造成耕地减少有可能超出规划控制指标；另一方面，由于生态保护、资金不足等制约，开发复垦整理补充耕地的目标可能难以实现。因此，在加快经济发展中，有几组数字是我们始终要引起高度重视的。一是我国人均耕地不多。按全国土地利用现状调查成果19.51亿亩计算，人均耕地1.59亩，占世界人均水平的43%。二是我国耕地质量总体较差。山区、半山区和丘陵地区的耕地占60%以上。三是我国耕地后备资源十分有限。现不到1亿亩，人均不到一分地。四是我国人口和耕地呈逆向发展的趋势。据专家预测，到2030年，我国人口高峰时为16亿左右，我国的耕地因建设、生态退耕、灾毁等因素将会减少到18亿亩左右，到那时，人均只有一亩多一点的耕地。在我国耕地资紧源缺的情况下，既要保证经济加快发展对土地的需求，又要稳定一定数量的耕地，任务十分繁重。
特别值得注意的是，我国东中部尤其是东部地区，土地供需矛盾尤为突出。中央要求我国东部地区有条件的地方争取率先基本实现现代化，经济和社会的发展会进一步加快，中部地区在国家施西部大开发战略中，起着承东启西的关键作用。东中部的区位，以及人口密集、耕地质量高而数量少、耕地后备资源相对不足等特点，特别是建设占用的耕地多为全国有限的优质耕地，补充难以达到同等质量要求，从而决定了耕地保护的形势更加严峻。
目前，我国粮食出现了阶段性过剩。近几年粮食供过于求是事实。但从长远看，农业的深层次问题没有从根本上得到解决，现有粮食生产能力和巨大需求潜力相比是远远不够的。中国这么多人不能靠国外市场来解决吃饭问题，即使不考虑政治因素，中国的粮食靠国外市场也解决不了。中央在《建议》中提出建立粮食安全体系是非常正确的。保证粮食安全关键是保护耕地，对此，我们一定要保持清醒的认识。
江泽民总书记在1995年就指出：“我国人口多，耕地少，而且耕地还在逐年减少，因此，保护耕地的任务越来越紧迫。我们既要凭借现有的耕地解决现有人口的吃饭问题，还要对子孙后代负责”。在今年“两会”期间召开的中央人口资源环境工作座谈会上，中央明确指出，要“妥善处理经济发展与耕地占用的关系”。对土地资源的保护和管理“必须严而又严”。这是以江泽民同志为核心的党中央，正确分析我国耕地保护的严峻形势所作出的重大决策。按照中央的要求，在加快经济发展时期，必须着重研究保护与发展的关系问题。这是妥善解决当前经济加快发展造成的土地供需矛盾的前提，是实现未来经济可持续发展的重要保障，是全面实现《建议》确立的经济社会发展目标的客观要求。应当始终把正确处理保护与发展的关系作为永恒的主题，不但现在要研究，今后更要进一步研究和解决好这个重大课题，这是一个长期的战略任务。我们要根据不同发展阶段不同的特点，及时提出解决问题的新思路、新途径、新措施。
二、正确处理耕地保护与经济发展的关系已取得许多成效，值得加以总结和推广
当前，土地管理面临的形势非常严峻，保护耕地的任务十分艰巨和繁重，绝不可掉以轻心。那么，在这种形势下，我们有没有条件和能力处理好保护与发展的关系？各地大量的实践证明，许多地方不等不靠，潜心研究，大胆探索，已创造出许多成功做法和经验。只要我们善于总结，进一步推广，并注意研究和解决新的问题，创造性地工作，就一定会把这项重要任务完成好。
自1986年《土地管理法》颁布实施和国家土地管理局成立以来，土地管理工作始终坚持“一要吃饭，二要建设”的基本方针，把处理好保护与发展的关系作为一项重要任务，探索出许多成功做法和经验。
近几年来，为解决好保护与发展的关系问题，1997年，中央下发了11号文件，确立了加强土地管理，切实保护耕地的治本之策。1998年修订的《土地管理法》，以土地用途管制为核心，把中央关于加强土地管理，切实保护耕地的一系列大政方针上升为法律。国土资源部的成立，使土地管理职能得到进一步加强，为有效解决保护与发展的关系问题提供了机制、法制和体制上的保证。各地创造的大量成功经验，具有重要的借鉴意义。
（一）发挥土地利用总体规划的调控作用，妥善处理保护与发展的关系。天津市实施土地利用总体规划，开展“双储双控”，一方面，对可盘活的城市建设用地进行储备，引导城市用地集约高效利用，控制城市盲目外延扩张对耕地的占用；另一方面，通过建立耕地储备库，对农用地转为建设用地实行有效补充，妥善处理了保护与发展的关系，在保持经济快速增长的同时，连续3年实现耕地总量动态平衡。江苏省在土地利用总体规划编制和实施中，实行“两区”划定同步进行，把划定基本农田保护区和村镇建设用地区结合起来，在确保基本农田保护面积的基础上，将规划期内预留安排的国家重点建设项目和城镇发展用地等落到实地，科学划定和落实“两区”定位和接边，限定“两区”的范围，较好地处理了保护与发展的关系。
（二）稳定耕地面积，建立基本农田保护制度。对优质耕地实行特殊保护，是正确处理保护与发展关系的一项重要措施。福建、河南、湖南等省根据新《土地管理法》和新修订的《基本农田保护条例》要求，按照新修编的土地利用总体规划，率先划定基本农田保护区，在划定的数量和质量上，既满足了规划期内农业生产的需要，也为长期粮食安全提供了保障。目前，这项工作已在全国各地全面开展，有望在今年年底前基本完成。
（三）坚持“三集中”，调整土地利用结构。上海、山东、浙江、江苏、广东、安徽等省（市）的一些县（市），按照土地利用总体规划，开展大型建设项目向开发区集中、乡镇企业向乡镇工业小区集中、农民住宅向小城镇和中心村集中，避免了农村居民点建设遍地开花，乡镇工业项目四处布点的现象。前不久，我去安徽调研，芜湖市大桥镇通过推行“三集中”，开展土地整理，可以净增近4700亩农用地，其中，绝大部分为耕地，做到了耕地净增。我听了非常高兴，对当地领导说，检验你们搞的“三集中”是否成功，关键是两条标准。一是看广大农民对这个做法拥护不拥护。“三集中”涉及千家万户，涉及广大农民的切身利益，他们真正拥护、支持，才能说明你们是成功的。二是看“三集中”搞中心村、小城镇建设过程中，耕地能否基本稳定或稳中有增。只有符合这两条标准，才能群众基础，才能既适应经济建设和城镇化发展的客观需要，又能有效地保护耕地。
（四）进行节地挖潜、盘活存量，促进土地集约利用。杭州、青岛等城市，结合产业结构调整、旧城改造，大力推行收购储备制度，把大量存量建设用地控制在政府手中，根据城市发展需要，统一投放，既促进了土地集约利用，又减轻了经济建设对耕地占用的压力。河北省唐山市、秦皇岛市对“城中村”的“平改楼”实行优惠政策，解决了城市基础设施建设与住宅建设的土地供应问题；栾城县已经完成了194个村的整治改造工作，腾出土地3500亩。
（五）积极开展土地开发整理，努力实现耕地占补平衡。在保护生态环境的前提下，黑龙江、吉林等省适度开发耕地后备资源，辽宁等省积极开展滩涂围垦，增加了耕地面积，为全国耕地总量的基本稳定作出了贡献。近两年来，江苏、浙江、安徽等省的广大地区，通过政策引导、制度规范和积极投资，开展田、水、路、林、村综合整治，增加了有效耕地面积，提高了土地利用率和产出率，改善了农业生产条件，增强了农民珍惜耕地的意识，对稳定农业基础地位产生重要作用，为人多地少地区努力实现耕地占补平衡探索出一条有效途径。
实践证明，只要各级党委、政府高度重视，各级国土资源管理部门努力工作，从我国经济社会可持续发展的全局出发，坚持实现耕地保护目标不动摇，在实践中积极主动地研究和解决问题，就会把保护与发展的关系处理好。
三、正确处理耕地保护与经济发展的关系，当前应认真研究和解决的主要问题
从总体看，新《土地管理法》实施以来，土地管理各项工作取得了明显成效。依法用地、依法管地的观念大大增强；规划对统筹安排各业用地的控制和引导作用不断加强；土地用途管制不断强化；市场配置资源的作用逐步发挥；土地立法、执法力度明显加大；地籍管理水平明显提高；土地利用、管理方式发生了重大变化。但是，也要看到当前存在的突出问题，影响新法实施和政令畅通，不利于处理好保护与发展的关系，必须认真研究，切实加以解决。今天，就有些问题我先讲些原则意见。
（一）关于思想认识和观念上的问题。一是旧的用地观。有的地方无视法律确定的新的用地方式，不愿依法按规划用地，不愿挖潜利用存量土地，仍然认为经济大发展，就必须大扩张，大量的占用土地，甚至大量占用耕地。有的变相搞新的开发区。二是对立观。将保护与发展对立起来，认为是不可调和的矛盾，只要强调耕地保护，就会抑制经济发展；只要加快经济发展，就必然要大量占用耕地。三是畏难情绪。有些地方面对土地供需矛盾，不能正视它，不能以积极主动的态度，在政策理论上去研究，在实践中去解决它等等。出现上述问题的原因是多方面的，要从根本上加以解决，最重要的就是要进一步加强对新法和中央有关土地管理一系列指示精神的深入学习和全面理解。大家知道，近几年来，江泽民总书记等中央领导同志就加强土地管理，切实保护耕地先后作过一系列重要指示。新修订的《土地管理法》体现了执行世界上最严格的土地管理制度。中央人口资源环境工作座谈会和党的十五届五中全会对发展和保护都有明确的要求。
认真学习、全面领会中央的指示精神和新《土地管理法》，要从精神实质和全局的战略高度上把握三点：一是在我国这样一个人口众多、人均耕地不足的发展中国家，针对长期以来人增地减难以扭转的趋势，决定了我国的法律、政策必须实行世界上最严格的土地管理制度；二是针对长期以来在建设上粗放利用、浪费土地的现象严重，决定了我国的法律、政策必须强调土地利用和管理方式的根本转变；三是由于我国耕地资源要保护，经济要加快发展，决定了我国的法律、政策必须体现“两保”的原则，即一要保护资源，尤其是耕地资源，二要保经济持续、快速、健康发展。各级领导同志要把思想进一步统一到新《土地管理法》上来，统一到中央的一系列指示精神上来，切实转变思想观念，树立用地、管地新思路，坚决克服对耕地保护说起来重要，一讲发展经济、上项目就不重要的现象。在土地利用上，自觉处理好以下几个关系。
一是正确处理当前加快经济发展与可持续发展的关系。我国经济发展完整的提法是“持续、快速、健康”六个字。这六个字是对我国几十年经济建设经验和教训的总结，缺了哪两个字都不行。加快经济发展，必须以实现经济、社会、生态环境综合效益为根本出发点和归结点，坚持实施可持续发展战略。一方面，要实现经济快速发展，在土地利用上，各项建设要占用一些耕地，有些线型工程和国家重点项目等可能还要占用少量优质耕地，这都是难免的。各级国土资源管理部门要积极主动做好优质服务。另一方面，要坚持可持续发展，在土地利用上，就必须稳定一定数量的耕地，保持永续利用。因此，要正确处理两者关系，一定要按规划办事，自觉做到，各项建设能占劣地的决不占好地，能少占的决不多占，千方百计不占或少占优质耕地。建设项目确需占用耕地的，也要依法落实占用耕地补偿制度。二是正确处理内涵发展与外延发展的关系。实现土地资源的可持续利用，关键在于提高土地利用效率，努力挖掘存量建设用地潜力，立足内涵发展，走集约用地的道路，经济建设确需外延发展，也要按规划合理布局，控制规模，决不乱铺摊子，盲目外延扩张。三是正确处理耕地资源开发与保护的关系。中央提出，必须坚持“在保护中开发，在开发中保护”。特别在国家加大生态建设和环境保护力度的情况下，在两者关系上，我们更应始终以保护为前提，以开发促保护。
（二）关于土地规划计划管理问题。土地利用总体规划和计划是兼顾当前和长远，统筹安排各业用地，控制土地供应总量的重要保障。加强规划、计划管理，是协调保护与发展关系的前提。当前，有些地方反映土地利用总体规划指标偏紧，要求增加新增建设占用耕地指标；有的反映小城镇用地指标不足，影响小城镇发展。关于规划指标偏紧的问题，实事求是地讲，1999年4月，经国务院批准的《规划》，体现了中央严格控制占用耕地的指示精神，不但在规划指标上有体现，而且在用地布局、规模上也有要求。《规划》下达的控制指标全面考虑了经济建设对土地的需求，是在对前十多年各项建设占地进行总结分析和对今后十几年经济发展对土地需求预测的基础上提出的。《规划》编制过程中，已考虑了国家采取的积极财政政策对土地的需求，同时考虑了经济加快发展中的不可预见因素，实际下达指标时加大了机动指标的数量，对西部生态建设中的退耕指标还作了适当调整。有的地方反映规划指标偏紧，不是国家下达的指标不够，是有的省域范围内指标需要合理调整，同时，很重要的一个原因，是在用地观念上仍过于依赖外延扩张，忽视内涵挖潜。因此，要从根本上解决这个问题，必须坚持做到“三个加快”，即在加快经济发展，按规划提供新增建设占用耕地的同时，加快耕地补充，加快对现有建设用地的内涵挖潜。至于有的省份对规划指标分解不尽合理的问题，要在规划实施中调整和完善，但必须强调依法规范。
关于小城镇建设用地指标不足的问题。李元同志最近在小城镇建设会议上谈了很好的意见，我非常赞同，各地要很好地研究贯彻。这里需强调，国务院在批准《规划》时，明确提出对城镇建设用地规模进行适当控制，对农村居民点建设进行严格控制，同时强调城镇的扩展以农村居民点用地的缩并为前提，因此，下达的规划建设用地指标体现了从严精神，以引导农村居民点适当集中，引导城镇发展充分利用原有存量用地。今年6月，《中共中央、国务院关于促进小城镇建康发展的若干意见》明确规定：“要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地”。按照党中央、国务院的要求，解决小城镇建设用地问题，根本出路在于集约用地。要严格按照土地利用总体规划，合理控制小城镇建设土地供应总量，实行土地有偿使用，开辟小城镇建设资金渠道。在小城镇建设中，要进一步强化规划引导，认真总结和推广“三集中”的经验，抓紧研究制定周转指标等鼓励政策和运行机制，切实解决用地供需矛盾。同时，要在尊重农民意愿的前提下，按土地利用调查和规划的要求，调整土地权属，依法保护农民的合法权益，适当集中城镇建设用地，促进小城镇建设积极稳妥地发展。
各地在规划编制、审批和实施管理中，对刚刚兴起的“高新技术园区”和“高教园区”的建设问题要引起重视，既要搞好服务，又必须严格按照土地利用总体规划确定的用地规模和布局，把好规划审查关，避免前几年“开发区热”出现的重复建设，乱占耕地等情况的再次发生。
总之，要解决当前土地规划计划管理工作中的问题，首先，要实施好经国务院及各级政府批准的规划，进一步加快县、乡级土地利用总体规划及专项规划的编制和审批工作进度，重点解决一些乡（镇）规划编制工作滞后的问题，把规划落到实处，为全面实施土地用途管制制度提供科学依据：其次，要依法加强规划的实施管理，不断完善政策、强化措施，加强跟踪和监督。各级领导同志都要依法维护规划的权威性，确保规划的实施。
（三）关于建设占用耕地占补平衡问题。耕地占补平衡是《土地管理法》明确规定各省（区、市）的一项法定义务，是衡量各地正确处理保护与发展关系的重要标准。目前，有的地方反映，在本行政区域内由于耕地后备资源有限，资金投入大，难以实现占补平衡。近两年，确有少数省（市）未实现耕地占补平衡，有的建设项目没有做到占一补一；有的虽然做到占补平衡，但补充耕地的质量达不到要求。
应该说，一些省份补充耕地的资源确实有限，但《规划》修编过程中，已考虑了各地耕地报后资源的状况和补充能力。同时，考虑一些项目建设周期与土地开发整理周期不一致，已允许在保证补充耕地资金和补充耕地方案措施落实的基础上，由建设单位先占后补，边补边占，但必须加强监督检查。按上述要求，在规划期内，只要各省（区、市）予以高度重视，采取有力措施，是可以实现耕地占补平衡的。目前，国家每年通过土地变更调查对各省（区、市）耕地占补平衡情况进行考核，今后还要按项目来考核。因此，各地要依法落实占用耕地补偿制度，坚持实行占补平衡目标责任制，占补平衡与开发整理项目挂钩制度，确保补充耕地的责任、资金、方案三落实。有条件的市、县要逐步建立耕地储备制度，积极筹措资金，增加有效耕地面积，实现耕地先补后占。省级行政区域内各市、县之间可实行易地开垦，不同地区可进行补充耕地指标的调剂和有偿转让，缓解辖区内用地需求与耕地后备资源不足的矛盾，在补充耕地时，要注重提高耕地质量，依法补充同等数量和质量的耕地。
（四）关于农地转用审批效率问题。农地转用审查报批工作是正确处理保护与发展关系的关键。有的地方反映，农地转用审批工作效率低，程序复杂，报批周期长，报批资料繁杂。上述问题确实不同程度地存在。客观分析原因，一是新《土地管理法》确立的土地用途管制制度，取代了以往分级限额审批制度后，带来建设用地审批制度的重大变革，要有学习理解和转变管理方式的过程。二是由于新的农地转用审批制度刚刚建立，需逐步加以完善。前一段，我们重点抓了配套办法的制定，基本做到有章可循，最近，又对报件资料进行了压缩，一些问题得到了初步解决。目前，农地转用审查报批工作效率低，主要是自下而上的环节多，各级工作职责不明确，审查的重点不够突出。
今后，农地转用审批，要根据不同类型的用地，确定不同的重点和程序。依法由国务院审批的，应由国家和省级以下共同把关。一是对国家和地方重点投资的基础设施建设用地，包括已经国家批准的开发区内的用地，要进一步简化审查内容和程序。在选址或选线已经确定的情况下，只要符合土地利用总体规划和相关规划，审查耕地占补平衡落实，征地补偿安置落实，不存在搭车用地问题，国土资源部就限期审查办结上报，腾出精力，研究一些大的政策问题。其他审查事项明确由省级以下地方各级土地行政主管部门把关。对一些基础性、技术性的问题可以由市、县土地行政主管部门审查把关。二是对城镇圈内用地特别是城乡结合部新增用地，仍要从土地利用现状、规划、计划和耕地占补平衡等方面严格把关，严格审查新增用地的规模和布局。三是要明确各级土地行政主管部门内部机构的工作职责，对审查工作的各个环节、内容提出明确的时限要求，做到限期办结。同时，要加大部门协调力度，主动与有关部门通力合作，避免因部门协调影响用地报批时间。
关于新增建设用地土地有偿使用费收缴问题。这是新《土地管理法》强化土地管理、保护耕地的一项重要内容，是中共控制农地转用，在机制上采取的一项重大措施。各地要充分认识这项工作的重要意义和作用，确保收缴工作顺利进行。为鼓励各地收缴的积极性，对上缴中央的30%部分，绝大部分将会按照“多缴费，多安排”的原则，通过安排土地开发整理项目资金进行落实。部务会已经明确，对一些省份上缴比较好的，抓紧安排下去。对至今仍不缴的，要加大收缴力度。上缴省里的70%部分，也应按照这一原则进行，不能搞“一平二调”，影响市、县政府缴费的积极性。
（五）关于土地市场建设问题。在国家宏观调控指导下，充分发挥市场对土地资源的配置作用，是正确处理保护与发展关系的基础。土地资源通过市场才能实现优化配置和合理利用。我国土地使用制度改革和土地市场建设虽已取得明显成效，但土地市场配置资源的比例仍然很低，市场配置资源的基础作用尚未充分发挥，土地隐形交易问题相当突出。据全国首次土地证书年检结果初步统计，城镇国有土地中划拨用地比重偏大，宗地数占国有土地宗数的80%，面积占98%以上；出让用地宗地数占15%，面积不到1%。因此，必须采取有效措效大力推进土地市场建设。一是严格控制土地供应总量。这是确保土地市场健康发展的基本前提。要科学合理确定年度土地供应计划，确保政府对土地供应的垄断。要创造条件，大力推行收购储备的做法和经验，加大对存量土地的调控力度，增强政府对土地市场的控制能力。二是加快扩大土地有偿使用范围。要严格限制划拨供地范围，大力扩大土地使用权招标、拍卖范围，确需协议供地的，要严格协议程序，公开协议结果，接受社会监督。对现有存量建设用地要结合旧城改造、产业结构调整和企业改革等，采取多种形式，建立有效的运行机制，积极鼓励划拨土地有偿使用。三是进一步加强地价和产权管理。地价和产权管理是土地市场建设的核心。要发挥市场配置土地资源的基础作用，最重要的杠杆就是地价。要积极推进基准地价更新，定期公布地价标准，出台有关基准地价更新与平衡的技术标准和管理政策，逐步完善基准地价体系，有条件的要坚持市场定价。要严格依法规范土地市场，最重要的是加强土地产权管理，通过土地登记和变更登记，规范土地使用权交易行为。当前，要重点解决土地登记不覆盖和提高公信力的问题，使依法登记成为土地权利人的自觉行为。
（六）关于土地立法执法问题。加强土地立法和执法是正确处理保护与发展关系的根本保障。应该说，近年来，土地立法、执法工作力度不断加大。温家宝副总理多次批示要求加强这方面的工作。当前值得重视的问题，一是新修订的《土地管理法》实施已近两年，至今还有10个省（区、市）没有完成土地管理法实施办法的修订工作，影响了新《土地管理法》全面实施。二是土地执法难度很大。许多土地违法行为未能得到及时、快速、准确的反映；对发现的土地违法行为，由于地方保护，往往是以罚代法、查处工作十分困难。因此，一方面，要大力加强立法工作。凡没有完成土地管理法实施办法修订的，要严格依据新法抓紧修订，力争尽快取得进展。另一方面，要进一步加大土地执法力度。坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护土地管理法律的权威和严肃性。各地要重点加强对土地变更调查统计、规划和计划执行情况、耕地占补平衡、农地转用审批和土地有偿使用费上缴情况的监督检查；要全面实行动态巡查责任制，加强运用土地利用动态遥感监测技术对土地违法案件的直接监控，努力走出一条“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。要在省及省以下各级国土资源管理部门建立执法监察专业队伍，采取切实措施，确保执法监察经费和装备适应执法监察工作的需要。积极推行国土资源执法监察管理体制改革。建立集中统一、相对独立的执法监察体系。土地违法问题，不仅仅是企业和个人，往往有的是政府行为，所以，要加强上级国土资源管理部门对下级政府及其主管部门遵守国土资源法律法规情况的监督检查。有条件的省（区、市）可以先实行省以下或市以下执法监察垂直管理。各地积极做工作、力争先在一些省份有所进展。
同时，各地要全面推进依法行政，从严治政。严格按照国务院《关于全国推进依法行政的决定》和《国十资源部关于全国推进依法行政的实施意见》的要求，有重点地推进依法行政制度建设。职权法定，法不授权不可为。各级国土资源管理部门不得在法律之外自授、增授、上收行政权力，对法定职权，要通过全面实行窗口办文，建立和完善对法定的行政许可事项和重大行政复议事项的内部会审制度，大力推行政务公开，建立政务信息公开和可查询制度等加以严格规范，防止滥用权力，不断提高工作效率。一些省份和市长研讨班的许多城市已提供了这方面的经验，值得大力推广。
切实加强干部队伍建设是完成土地管理各项工作的重要保证。要切实加强思想政治工作，突出抓好廉政建设，在抓好干部警示教育的同时，建立健全有关规章制度，从源头上防止各种腐败现象的滋生蔓延，不断提高国土资源管理干部的政治和业务素质。我在部党组和部机关大会上说过，土地已是个很敏感的问题。近年来，发生的一些经济大案，有些涉及土地问题。作为各级国土资源管理部门的领导同志，头脑一定要清醒。要从源头上防止发生问题。必须抓好廉政建设，从制度上想办法。行政行为要靠制度来管。制度是管长远、管全面、管根本的。大家定制度，制度管大家。制度不完善再修改。只要按制度办了、就会不出或少出问题，至少不出大的问题。特别是省级国土资源管理机构刚刚组建，一定要注意两手抓，一手抓业务建设，一手抓队伍建设，充分发挥整体功能，从严治政，廉政勤政，保证国土资源管理事业健康发展。
（七）关于加快推进土地管理科技创新和信息化问题。增强土地管理科技含量，加快土地管理信息化进程，是提高土地管理水平的决定性因素。要按照《建议》提出的“加快政府行政管理信息化步伐”的要求，进一步加快现有土地基础资料的完善和更新，尽快建立以地籍管理、土地利用规划、土地利用、耕地保护、土地法规、执法监察等为主要内容的土地管理信息系统，统一技术标准和规范，加快推进数字化、网络化、信息公开化和社会化服务，逐步实现信息共享。
要进一步加强土地调查工作，努力提高调查的科技水平，始终保持地籍数据资料的现势性和准确性。同时，要加快建立土地利用动态遥感监测体系，逐步实现产业化，更好地为国土资源管理和经济建设服务。
（八）需要深入研究的新问题。要正确处理保护与发展的关系，不但要及时研究解决当前的突出问题，还要不失时机地从理论和实践的结合上，探索和深入研究一些带有全局性、战略性、倾向性的问题，使我们的工作具有超前性、主动性。一是抓紧研究我国加入世贸组织后给耕地保护带来的影响问题。加入世贸后，世界市场对经济结构调整的影响将进一步加大，农业产业结构的调整势必带来对现行耕地保护政策、农村土地市场和农村土地制度等多方面的影响。应加强研究和探讨，并提出相应的对策措施。二是认真研究农村土地产权制度建设问题。党的十五届五中全会明确提出，要“加快农村土地制度法制化建设。”加强这个问题的深入研究和实践，是新形势下进一步完善耕地保护机制，调动九亿农民自我保护耕地积极性，促进农村经济发展，维护社会稳定的迫切需要，要抓紧启动。三是认真研究推动集体土地使用制度改革问题。目前，城市普遍存在城乡结合部集体土地管理混乱，大量集体土地非法入市，私搭乱建现象十分严重的问题，城市建成区需要扩展的部分，相当一部分已经被农民集体建设占用。最近，利用卫星遥感手段结合土地调查，发现一些城市农民集体建设用地大约占到了城市规划要扩展土地的30%左右。越是大城市情况越严重。有的地方绕着矛盾走，绕开这些用地向外扩展城市，结果形成了“城包村”。这个难题不解决，不仅造成土地低效利用，城镇化水平上不去，还会带来很多社会问题，要尽快研究解决问题的办法。四是抓紧研究土地征用制度改革问题。新《土地管理法》虽然对征地内容作了修订，但现行的征地费用计算方法和安置途径不适应市场经济发展的需要；在征地过程中，一些地方违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地等。对征地工作中的问题，只有通过征地制度改革才能解决。
同志们，我们即将进入新的世纪，新的形势对国土资源管理工作提出了更高要求，面临的任务更加艰巨和繁重，要研究和解决的问题更加突出。我们要善于研究新情况，解决新问题，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，坚定不移地实施《土地管理法》，认真贯彻党的十五届五中全会和党中央、国务院关于土地管理一系列指示精神，统一认识，增强信心，开拓创新，扎实工作，不断开创国土资源管理工作新局面，更好地为全面推进经济发展和社会进步作出新的贡献。
2000年11月8日
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