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1 农民收入增长速度为什么连年下降
从农民收入的几大来源来看，近年来农民收入增长速度连年下滑的直接原因是：
（一）粮食等主要农产品产量没有明显增长
农民的第一大收入来源是农业，农业收入占纯收入的比重80年代在70%以上，90年代趋于下降但仍占60%左右；在农业收入中，种植业收入占多半，1999年种植收入占农业收入的61%。因此，粮食及农产品产量增长情况对纯收入影响很大。1980年至1996年，粮食总产量从32056万吨，增加到50454万吨，增长了57%；农民人均纯收入从191元增加到1926元，增长了9倍，年均增长15.5%。据估算，这期间粮食产量增长对纯收入增长的贡献率为20%左右。而1997-1999年粮食产量基本维持在5亿吨左右（1997年49417万吨，1998年51230吨，1999年50839万吨），粮食产量几乎没有增加，对纯收入增长的贡献也几乎为零。
（二）粮食及主要农产品的价格持续低迷
1980年—1996年间，国家先后三次提高粮食及主要农产品收购价格，收购价格总指数提高了320%（以1980年为100的定基指数，下同），其中粮食收购价格指数提高了430%。据估算，粮食及主要农产品价格提高对农业收入增长的贡献率为60%左右，对纯收入增长贡献率为35%左右。而1996年以后，粮食及主要农产品价格不仅没有提高，而且持续下降。1996年农产品收购价格总指数为420.5，粮食收购价格总指数为531，1999年两者分别是324.3和403.5，下降了23.1%和24%；畜产品价格和糖、棉、油等主要经济作物产品价格也在不断走低。2000年上半年除部分畜牧业产品价格止跌以外，粮食等主要农产品价格还在继续下降，今年上半年粮食综合平均价比去年同期又下跌了近18%。如此不利的价格形势，使农民收入增长雪上加霜。三年来，因为粮食价格下降，而使农民人均减收40元，对纯收入增长的贡献为-15%。
由于农产品产量没有明显增长，而价格大幅度下降，因此使以农业为主的农户绝对收入减少。1999年农村纯农户和以农业为主的兼业户比重为68%，其平均收入为1918元，比1998年减少13元。绝大多数以农业为主的农户收入绝对量减少，导致农户减收面扩大。这些以农业为主的农户多分布在中西部地区，价格下降意味着减收。
（三）农民从乡镇企业得到的收入和外出打工收入增长放慢
这是农民现阶段获取非农收入的两条主要渠道，也是农民纯收入两个重要来源。1990年，农民从乡镇企业得到的收入和外出打工收入之和是112元，1996年增加到361元，增长了2.2倍，平均增长21.5%。1997年农民这两项收入之和是414元，1998年和1999年分别为448元和491元，三年平均增长10.9%，增长速度比1990—1996年的平均增长速度下降10.6个百分点。农民非农收入增长放慢，与东南亚金融危机影响乡镇企业发展和宏观经济形势相对不景气有关。
以上是从收入统计角度分析的制约农民收入增长的直接原因，但在这些直接原因的背后有深层次的原因：简单地说，近年来农民收入增长持续走低是由于我国农业和农村经济进入新的发展阶段以后各种新旧矛盾集中暴露的结果。这些矛盾主要有：
——粮食等主要农产品出现了低水平的供过于求。这是影响主要农产品价格持续走低的内在原因。
——小生产与大市场的矛盾。一方面农户小规模经营规模不经济，劳动生产率很难提高，生产成本降不下来；另一方面农户驾驭市场能力低，抗风险能力弱，经常出现“买难”“卖难”现象，面对竞争激烈和瞬息万变的市场农民无所适从。
——劳动力的充分供给与就业能力不足的矛盾。从供给的角度看，农村劳动力总量在继续增加，1999年农村劳动力总量达4.7亿人，比1998年增长1%，其中非农产业吸纳了1.4亿左右，农业产业沉淀了大约3.3亿。据测算现阶段我国农业部门需要的合理劳动力总量约两亿人，这样至少有1.3亿劳动力需要寻找新的就业门路。“十五”期间适逢农村劳动力供给高峰，根据每年新增劳动年龄人口和劳动的实际参与率测算，“十五”期间，我国农村每年将新增劳动力850万人，比“九五”时期多增加近200万人。从需求来看，一方面城市下岗职工在增多，农民越来越不容易在城市找到打工的机会；另一方面乡镇企业步履维艰，吸纳劳动力的能力在下降，近两年乡镇企业从业人员净减少1000万人左右。因此农村劳动力就业问题比任何时候都尖锐。
——城乡二元经济结构的矛盾。这一矛盾的影响是广泛而深远的，单就对农民收入问题而言，其负面影响主要体现在：其一，它阻碍了生产要素的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展；其二，它将广大的农民限制在农村，阻碍了城市化的发展，强化了小生产与大市场的矛盾；其三，保持或扩大工农产品“剪刀差”，降低农村再生产的积累能力，特别是随着近年来城乡居民收入差距的重新扩大，原来有所缩小的“剪刀差”又趋于扩大。
这四大矛盾有些是农村长期积累的，有些是因为市场条件变化而出现的新情况、新问题。80年代及以前，当农民的奋斗目标还是解决温饱问题的时候，这些矛盾要么不存在，要么不起主导作用。但是进入90年代以后，随着市场经济的发展，随着绝大多数农民温饱问题的解决，这些矛盾暴露出来，且相互制约，成为农村经济发展和农民收入增长的障碍。这不是偶然的，而是经济发展到一定阶段后必然出现的矛盾。这些矛盾不是一朝一夕就能解决的，需要一段时期积蓄冲关的能量，特别是中国农村存在大量超生的人口，将使矛盾解决的难度更大，能量积蓄时期更长。在此背景下，农民收入增长缓慢不足为奇。可以说，农民收入增长也进入了以缓慢增长为主的新阶段，在这一阶段希望农民收入快速增长是不现实的。
2 农业不再是农民收入增长的主要来源，结构调整可以提高农业竞争力，但不能从根本上提高农业增收潜力
1996年以来，农业对农民收入增长的贡献逐年减少，1996-1999年各年农业收入环比增量分别是73元、-28元和-53元，1998年和1999年是负增长，拉了当期农民收入增长的后腿。这说明，尽管农业收入仍然是农民收入的重要组成部分，但已不再是农民收入增长的主要来源。这也是农业和农村经济发展进入新阶段后农民收入增长的新特征。今后一个时期农业收入增长可能还会继续呈现这一趋势。因为：
（一）耕地资源极度稀缺制约了农产品产量增长空间
我国属人均耕地资源极度稀缺的国家，第一次农业普查显示，全国耕地只有19.5亿亩，农村人均不到两亩，劳均耕地5.6亩。今后耕地资源可能会进一步减少，即使不减少，增加的可能性也不大。我国粮食单产水平已很高，在技术水平没有明显突破的情况下，单产水平也不可能很快提高。因此，近期粮食产量增加的空间有限。当前有些地方在退耕还林，有些地方结构调整时减少了粮食种植面积，这必将影响粮食产量增长。受粮食产量制约，畜牧业生产也不可能持续快速发展。牧区受草场生产力制约，农区受饲料粮的制约，畜产品产量增长，想快也快不起来。其他非主流农产品可能会有一个较快的增长，但不可能从根本上改变农产品总量增长空间不大的现实。
（二）国家财政的支持能力和农产品市场对外开放制约了主要农产品价格上涨的空间
由于农户小规模经营，我国主要农产品的生产成本一直较高，据有关方面调查，1999年粮食生产成本占出售价格的比重为82%，棉花为94%，户养生猪为99%，这决定了农产品的自然赢利空间不大。目前我国主要农产品的价格普遍高于国际市场价格。据最新资料显示，我国除大米、大豆价格与国际市场较接近外，小麦价格已比国际市场高75%、玉米高63%、棉花高12%、菜籽油和豆油高37%、禽肉高35%。今后即使汇率向下走，在若干年内较大幅度提高农产品价格的空间也不大。加入WTO后，即使国家有财力支持农产品再次提价，规则也不允许。因此，今后靠提价增收的路子难以为继。今年在最终加入WTO之前，我们也许还有最后一次提价的机会，对于农民来说，提价肯定比不提价好，但农民能从中真正得到多少好处还很难说。
（三）在市场经济条件下，农产品需求量的增长空间制约了农业收入增长空间
为了改变农产品价格持续下跌和农民增产不增收的现状，鉴于农业发展新阶段的客观要求，中央号召进行农业结构战略性调整。根据市场需求，淘汰落后产品，发展优质高效农业，是农业现代化的应有之意，对缓解目前主要农产品供过于求的矛盾，改善我国农业品质，提高农业竞争力等大有好处。但是农业结构调整是一个缓慢的过程，由于同样受耕地面积、粮食安全、价格调节机制等因素的影响，近期对农民收入增长的贡献不能高估。
——耕地面积和粮食安全的制约
要保障粮食安全，就必须保证用于粮食生产的耕地面积。在耕地资源一定且增长潜力不大的条件下，用于种植业结构调整的空间不大，有人估计粮食播种面积只能在3%左右调整，其他众多作物种植面积只能在30%左右的耕地上组合，可能每种作物调整的幅度都不会很大，否则价格倒逼机制又会使其在下一年补调回来。结构调整主要是品种品质的调整，而不是面积的增减。
——价格调控机制不灵，优质不能优价
我国农产品市场是不完全的非均衡市场，加上农户小生产经营与市场信息不对称的矛盾，经常导致农产品出现“卖难”问题，在此条件下，农产品经销商经常压质压价，农民只能低价出售农产品。对于某种优质品种在种植初期可能会卖个好价钱，但一旦大面积推广，价格会立即一落千丈，结果严重挫伤了农民结构调整的积极性。前两年优质生猪、棉花均出现了这种情况，
——部分鼓励发展的农产品已出现或即将出现新的供过于求
国家计委预测：2000年蔬菜人均年需求量为283公斤、2005年和2015年分别为320公斤和354公斤。可见蔬菜需求量的增长空间已不大，如果再一味地鼓励发展反季节蔬菜，吃亏的必然又是农民。部分品种的水果也存在类似的情况。
——农业结构调整的成本较高
不说结构调整的机会成本，单就直接成本而言是增长的，这很好理解：高产出需要高投入，优质产出更需要高投入，因为优质种子本身价就高。对生存环境和投入要素的素质要求较高，风险也较大。因此，对于部分已实现结构调整的农民来说，由于生产成本明显增加，其最终收入也不一定提高多少；对于那些低收入农民来说，由于生产某种产品的一次性投入往往很大，因此限制了他们结构调整的深度和广度。
可见，由于受制于上述因素的影响，农业结构调整难度大，但增收潜力不大。但是结构调整必须坚持，这是个方向，是我们这样一个人口多、资源不足的大国必走的一条内涵型的农业现代化道路。如果不及时进行农业结构调整，中国的农业状况会恶化，农民从农业得到的收入会继续减少，因此，从这个意义上讲，农业结构调整对稳定农民收入意义重大。
3 发展非农产业，加快农村人口转移，是今后一个时期农民收入增长的方向
1997年以来，虽然农民从乡镇企业得到的收入和外出打工收入的增长速度有所回落，但是，其对农民纯收入增量的贡献率在提高。1997年农民人均纯收入比1996年增加了164元，其中73元来自农业收入，占44.5%，91元来自非农产业收入，占54.5%；1998年收入增量是72元，增量结构是农业收入减少28元，非农产业收入增加100元，是收入增量的139%；1999年收入增量是48元，其中农业收入减少53元，非农收入增加101元，是收入增量的210%，可见，从1997年开始，农民来自于非农产业的收入增量和比重都超过了第一产业。可以说，近3年来农民收入增长主要靠非农产业收入增长实现的，这是事实，也预示着今后发展的方向。
从收入统计的角度看，这个问题很好理解：既然农业增收潜力不大，农民要大幅度提高收入只有两条路好走：要么想办法增加非农收入，要么减少分母数量，也就是减少农村人口。事实上，任何一个国家经济发展的过程，都是非农产业发展的过程，是农村劳动力转移和农村人口减少的过程，是农村城市化的过程。我国也不会例外。
从目前非农产业发展和城市化进程看，加快农村人口转移和增加农民非农收入是可能的，也是可行的。
（一）农村非农产业发展空间巨大
农民非农收入来源主要有三条渠道，即外出打工收入、本地乡镇企业工资收入和农村家庭经营非农产业收入。这些都与非农产业发展直接相关。城市产业发展无疑会增加农村劳动力进城打工的机会，但由于城市本身存在沉重的就业压力和考虑城乡二元经济还将存在相当长一个时期的现实，我们必须特别关注农村非农产业的发展。
然而，近3年来农村非农产业的发展环境趋紧，前进步伐明显放缓，乡镇企业的生存和发展存在很多障碍。因此，要从国家产业政策的角度给乡镇企业预留生存和发展的空间。有三个领域可以考虑由乡镇企业为主来经营：其一是农副产品加工业。目前我国近60%的农产品加工业集中在城市，这不仅加大了运输损耗，增加了加工成本，也增加了城市环境保护的难度，不如把农产品加工业放在靠近产地的地方经济，因此欧洲一些发达国家的农产品加工业基本布局在农村或城郊。其二是为农业结构调整和小农改造服务的产前、产中和产后服务的中介组织。分散的小农面对市场竞争在结构调整时无所适从，迫切需要有关中介组织为其提供信息、良种、耕种、植保、收获、贮存、运输、销售等系列化服务，乡镇企业一定要占领这部分阵地，通过他们的发展达到把分散的小农纳入社会化大生产的轨道，进而实现传统农业改造的目标。其三是与小城镇发展结合在一起的第三产业。目前乡镇企业中80%是第二产业，第三产业占的比重很小，这可能与乡镇企业分散化有关，今后城镇化是必然的趋势，乡镇企业要适当集中，在此基础上发展小城镇，由此可以带动第三产业的发展。
家庭经营非农产业发展也不能小视，近几年，随着国家鼓励个体私营经济的发展，其发展势头正猛。1999年农民从农庭经营非农产业中得到的收入为309元，比1996年增加了94元，增长了44%。预计家庭经营非农产业会继续快速发展，成为农民收入一个新的增长点。当前要注意的是继续为个体经济的发展创造宽松的条件，特别是税收和信贷优惠政策支持。
（二）农村城市化滞后，农村人口转移空间也比较大
据统计，1999年底我国城市有668个，建制镇18800个，市镇总人口3.8亿人，人口城镇化水平为30%。如果考虑“县改市”、“乡改镇”等行政区划的变动，则城镇化水平更低。20年来我国城镇人口净增两亿，行政区变动使市镇人口增加0.8亿，扣除这部分影响，实际城镇化水平只有20%。与世界上同等发展水平的国家相比，我国城镇化水平滞后20-30个百分点。
农村城镇化严重滞后，延缓了农民变市民的过程，带来了一系列发展问题：首先，大量农村人口滞留在农村，大量劳动力留在农业，导致农业劳动生产率极低，规模不经济，农民收入很难增长；其次，人地关系非常紧张，阻碍了劳动方式的创新和生产关系的变革，小农改造的步伐只能放慢；第三，阻碍了城乡二元经济结构的调整，强化了二元经济结构带来的城乡差别和不平等；第四，农村消费市场启动难，且制约国内产业结构合理化和产业升级，特别是阻碍了第三产业的发展；第五，导致部分城镇基础设施不能得到充分利用，我们还不得不投巨资为分散居住的农民改造生活环境，造成资源的浪费。
我国加快农村城镇化进程是可能的：首先，我国工业化水平已有相当基础，目前正处在工业化加速阶段，在此阶段，城镇化速度也会加快，甚至超过工业化的速度。第二，90年代以来，农村劳动力开始大规模跨地区跨城乡流动，每年外出劳动力在7000万人左右，其中有4000多万进入大中城市和小城镇务工经商。第三，加快城市化的多元投资机制正在形成，城市基础设施建设正以前所未有的速度和规模推进和展开。第四，一大批富裕起来的农民盼望能有机会实现做真正的城里人的梦想。
未来15年，如果我国城镇化水平提高15个百分点，达到45%世界平均水平，那么，将有2.5亿农村人口变成市民，这意味着在其他条件不变的情况下，农民收入会自动增长15%。如果考虑剩下的农村人口占有资源量的相对增加和由此有可能增加的规模效益，则农民收入的增长速度会加快。
4 以提高农民收入为核心，促进农村社会经济综合发展
农民收入问题，实质上是个农村发展问题和农民身份变迁的问题。因此，不能单从某年或几年的收入高低论收入，而要从农村的长期发展来考虑农民收入增长问题。为此，要制定一个规划，明确三个问题，深化三项改革，增加四项投入。
（一）以提高农民收入为目标，制定科学的中长期农村社会经济发展规划
该规划首先应当明确以下三个问题：
——粮食安全保障与农业发展问题
中国人口多，粮食安全问题十分重要，要保证足够的土地资源和人力资源发展粮食生产。无论农业结构怎样调整，吃饭问题必须保证。同时，要预测其他农产品的发展空间，为结构调整指明方向和力度。
——农村非农产业发展定位问题
要从国家产业政策和社会合理分工的大局出发，考虑农村非农产业发展方向。农村乡镇企业不可能像以前一样什么都搞，因此，国家要从农村人口转移和农民增收的全局出发，给乡镇企业预留生存空间。根据国际上一些发达国家的经验，可以把农产品加工业放在农村。加工业技术要求相对较低，立足于当地资源，就地加工，可以保障农民获得一块稳定的非农产业收入。
——农村人口转移方向和容量问题
过多的农村人口不转移出去，农民收入不可能提高，农村不可能现代化，必须从现在开始，有计划地分期分批转移，特别是小城镇的发展要加快。
（二）深化改革，为农村发展规划的实施创造条件
当前农村经济发展进入新的成长阶段，一些深层次的矛盾已暴露出来，这些矛盾只能通过改革才能解决。有三项改革必须尽快推出：
——围绕小生产与大市场的矛盾，解决农民生产经营信息不对称和小农改造的问题
农户家庭经营适合农业生产特点和中国国情，因此必须长期坚持。但农户家庭经营也具有小农固有的弱点，如不能获得规模经营效益和生产盲目性，特别是随着市场经济的发展，小生产与大市场的矛盾会日益加剧。这在当前的农业结构调整中表现的比较突出。为此，需要建立一批中介组织，通过经济联系把分散的小农组织起来，纳入市场管理和社会大生产的轨道，降低生产经营成本，增加收入。
——改革户口管理制度，实行身份证管理，为农民进城和劳动力流动创造条件
——加快税费制度改革，切实减轻农民负担，并以此为契机，深化农村行政管理体制改革
目前农民税费负担仍很重，不仅直接减少了农民收入，而且严重影响了农民农业生产和多种经营的积极性。据1999年农民负担专项调查资料反映，60%的农户认为负担加重，对乱收费现象非常不满。现在要鼓励农民发展多种经营，就要为其创造宽松的经营环境，要把不合理的负担降下来，为此要加快税费制度改革，从根本上理顺国家、集体与农户的分配关系。这项改革难度最大，但非做不可。有两种倾向需要注意：一种是改革走过场，乡村两级政府机构人员没有适当精简下来；另一种是转移负担，即农民非农产业税费负担和农民外出打工办证负担加重。要从鼓励农民发展非农产业和劳动力流动的战略高度，重视这个问题。
（三）增加投入，保障农村发展规划的顺利实施
对农村增加投入，不仅是改革和发展必须支出的成本，也是效益最大化的投入。当前，要围绕农村增收解决四方面投入问题：
——建立农业结构调整风险基金
积极进行农业结构调整，全面提高农产品质量是当前和今后一个时期农村工作的一项中心任务。结构调整任务重，风险大，需要各级政府积极引导和推动。目前结构调整的代价和风险基本上是由农民承担，这是不公平的。在农民抗风险能力不强的情况下，建议政府加大财政投入，成立农业结构调整风险基金。
——加大小城镇建设和非农产业发展的投入力度
小城镇建设资金原则上应以地方自筹为主，但中央政府应为小城镇基础设施的建设提供必要的帮助。同时，要积极帮助乡镇企业和家庭经营非农产业获得信贷支持。
——建立农民培训工程，真正普及农村九年义务教育
从全国农村住户调查看，文盲劳动力基本上不具备外出打工的能力，小学文化的劳动力外出打工的比例也比较低，而且基本上只能胜任不需要技术的工作。只有初中文化以上的劳动力才具备技术教育的基本文化。因而在外出劳动力中，初中以上文化程度劳动力的比重要显著高于在农村就业的劳动力。但是，在中西部的许多地区，九年制义务教育还远远没有普及，某些贫困地区小学完成率还非常低。如此的教育状况很难保证农村劳动力能成为合格的城市劳动力后备军。目前，许多省份教育支出在财政支出中的比重远远没有达到教育法规定的4%的比重。在近一两年中，我国实行积极的财政政策，加大了农村基础设施的投资力度，但基础教育明显成为被遗忘的角落。
——继续进行扶贫开发，提高低收入人群的生存和自我发展能力
我国农村扶贫开发成效显著，农村极端贫困人口由改革初期的2.5亿人减少到目前的3400万人，贫困发生率由33%下降到3.7%，并且这些人多是残疾人和没有资源保障的人。因此从整体上讲，我们已基本解决了中国的温饱问题。但是解决了温饱不等于消灭了贫困，现在农村人口收入不高，生存能力和自我发展能力还很弱，还需要继续扶贫。通过扶贫，逐步建立农民生存保障制度。根据国家财力和地区发展情况，建议今后一个时期，实施分类扶贫，即：东部地区经济实力相对较强，贫困人口少，扶贫投入宜地方财政负担，有条件的地方可着手建立农民最低生活保障制度；中部地区情况复杂，经济实力一般，贫困人口分布连片和插花都有，宜实行中央和地方财政共同负担扶贫投入；西部地区相对落后，贫困人口较多，贫困地区较集中，扶贫投入应该由中央财政负担。要注意把西部扶贫与西部大开发结合起来。
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