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党的十六大报告指出：要“继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。”在我国进入全面建设小康社会的宏观背景下，扶贫开发工作如何与时俱进、开拓创新？这是一个值得研究的大课题。
一、新时期扶贫开发的战略意义
我国在改革开放前，占总人口80％以上的乡村人口普遍处于贫困状态，其中1/3以上处于极端贫困状态。在1994年我国还有8000万贫困人口。经过国家“八七扶贫攻坚计划”的实施，所获扶贫效果相当显著，我国农村绝对贫困人口2003年底为2800多万人。农村贫困发生率从1978年的30.7％下降到目前的3％左右，我国贫困人口占全球贫困人口的比例从1978年的1/4下降到目前的1/20，与全球贫困人口从8亿上升到13亿形成了鲜明对比。这些事实充分说明，普遍性的极端贫困状态在中国已经成为历史，扶贫事业取得了举世瞩目的巨大成功。
但是，贫困问题的发展是动态的，就像作为世界最发达国家的美国也还有10％以上的贫困人口一样，我国现阶段贫困问题的缓解也只能是对以往普遍性的极端贫困状态的改变。如果从发展的视角来分析，便可以发现，我国现阶段的贫困问题依然相当严重，主要表现在以下三个方面：
1.贫困面仍然相当大。如果按照国际通行的人均1天不足1美元即为贫困的标准，目前乡村贫困人口的规模仍为9000～15000万人之间，属于城市贫困的农民工及其家属则大约为4000万人。这样我国的贫困人口仍在23000万人左右。（注：连玉明主编：《2004：中国数字报告》，中国时代经济出版社2004年版，第413页。）
2.贫困人口的贫困程度仍很深刻。国际上一般认为，恩格尔系数在60％以上即为贫困，50～60％为温饱。在我国，乡村的恩格尔系数为47.8％，这一标准还显得偏高。而据国家统计局的研究，不少贫困地区恩格尔系数高达85％左右，这一标准下的乡村与城镇贫困人口人均每天可支配的收入分别在0.2美元和0.6美元以下。可见，我国城乡贫困人口的贫困程度仍很深。
以贵州为例，“八七”扶贫攻坚任务完成后，由于自然、经济、社会等诸多因素，贵州仍然是全国贫困问题最严重的省份之一。突出表现为：（1）贫困面大，贫困程度深。到2003年底全省农村人均纯收入625元以下的贫困人口仍有280万人左右，占全国农村贫困人口的10％左右。这些贫困人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区，生产生活条件极差，目前还有50万人需要移民搬迁。（2）越过温饱线的标准低，抑制返贫的难度大。1997年以前贵州省贫困人口解决温饱的标准为630元，到2000年解决温饱的标准提高到650元，仅相当于1990年不变价的300元左右，温饱标准低。在农民人均纯收入中，实物折款部分比重大，现金收入部分比重小，只占54.6％。初步解决温饱的贫困人口很不稳定，一遇自然灾害容易返贫，正常年景返贫率在15％左右，灾年高达20％以上。（3）部分地区贫困问题仍相当集中。以苗岭地区为例，该区是贵州境内的主要山脉，也是贵州省苗族、布依族人口最多的地区，涉及3个少数民族自治州、34个县（市）。农民人均纯收入2000元以下的30个县，未解决温饱的贫困人口76.78万人，占农村总人口的9.33％；农民人均纯收入1700元以下的26个县，未解决温饱的人口71.44万人，占农村人口的10.15％；农民人均纯收入1200元以下的12个县，未解决温饱的贫困人口39.94万人，占农村总人口的13.70％。
3.“健康贫困”问题相当严重。2000年世界卫生组织首次对世界191个成员国的卫生体系、绩效做出评估，中国被列为144位，居世界后列，这引起海内外巨大反响。目前，我国有近1亿人没有获得医疗服务，3000万贫困人口得不到及时的医疗服务，全国有近20％的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”的规划目标的合格或基本合格标准。
二、新时期扶贫开发的思路创新
新时期扶贫开发总的思路是：要以科学的发展观为指导，进一步巩固扶贫成果，坚持开发性扶贫的方针，抑制返贫，从经济、文化、社会等综合措施入手，全方位地提高贫困人口的生活质量和综合素质，形成脱贫致富的内在动力机制，缩小贫富差距，加快全面建设小康的步伐。
具体来说，思路创新包括以下方面：
1.“贫困”的内涵要明确。我国现阶段的贫困问题不仅是经济贫困，同时还包括教育文化落后、人口素质差和思想观念上的贫困，是物质贫困与精神贫困并存。明确这一内涵，用科学的发展观协调好经济社会的发展，对于正确地开展扶贫开发工作至关重要。
2.扶贫的投入要加大。要从统筹城乡发展的角度，进一步加大对于扶贫工作经费的投入。对于扶贫的投入，减法和加法要并用。如今年一年的农业税率降低就可使农民减轻负担70亿元。其中，有相当部分是农村贫困人口受益，这样的减法意义相当重大。从加法而言，扶贫的投入还要进一步加大。在“八七”扶贫攻坚计划期间，我国共投入扶贫资金1135亿元（其中：财政资金180亿元、以工代赈资金300亿元、贴息贷款资金655亿元），地方政府及各方面投入的扶贫资金力度也不断增强。但是，从全局分析，这方面的力度还要进一步加强。我国近年来财政收入增长迅速，2003年全国财政收入首次突破2万亿元，达到21691亿元（不含债务收入），这就为我国大幅度增加扶贫资金奠定了坚实基础。从我国国力和财力来看，每年扶贫资金增加到1000亿元以上是完全有可能的。关键是领导要重视，将贫困群体的疾苦放在心上，审时度势，随着国家财政收入的提高，相应加大扶贫力度。
3.扶贫的对象要拓宽。在以往的扶贫开发中，我们主要的对象在农村，这无疑是正确的。但是，在新的形势下，我们却不能不面对日益严峻的城市贫困问题。近年来，我国的城市贫困问题有所加剧。据民政部的统计，截止2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万，或者说，中国城镇居民中贫困人口的实际数量不低于2140.3万人。
从农村来分析，过去主要的工作重点在贫困县，但非贫困县里也有贫困人口。那些居住在非贫困县的贫困人口由于很难得到扶持，许多地区已经成为反贫困行动的“死角”。有些非贫困县中的贫困乡和贫困村甚至比贫困县中的重点贫困人口的绝对数量还要多。因此，在新时期，扶贫的对象要拓宽，不仅要重视农村的贫困问题，而且要重视城市的贫困问题；不仅要重视解决过去贫困县的贫困问题，而且要解决好非贫困县的贫困问题。
4.开发式扶贫的方式要坚持。2001年5月，我国开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》，这是继《八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导全国扶贫工作的行动计划，它以贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区为重点，以彻底解决极端贫困人口的温饱并为进入小康生活创造条件为基本内容，以开发式扶贫为主要方式，从而标志着中国政府的扶贫运动进入了第三个阶段，这一正确的方式一定要坚持。要将民政救济的对象与扶贫的对象区别开来，扶贫资金主要用于农户发展优势产业和特色产业，增强自我生存和自我发展的能力。
5.扶贫的标准要提高。以贵州省为例，1997年以前贵州省贫困人口解决温饱的标准为625元，到2000年解决温饱的标准提高到650元，仅相当于1990年不变价的300元左右，温饱标准偏低。农村解决温饱的标准应该适当提高，城市则要研究和制定相应的扶贫标准。
6.扶贫的效果要监控。在贫困地区，由于财政极度紧张，上级下拨的扶贫资源是最大的一笔可支配的“活钱”。所以在扶贫过程中，挪用、截留、挤占等现象时有发生，甚至有的扶贫资源流入了非贫困人口手中。因此，必须加强扶贫资源使用的监控。如果不能有效地解决监控问题，投入再多的资源也没用。
要理顺提供扶贫资源的渠道：财政扶贫资金、以工代赈资金、贴息贷款是中央政府扶贫资源的三种方式。财政扶贫资金是无偿提供的，由财政系统管理，主要用于发展贫困地区的社会服务项目，如教育、卫生和培训。以工代赈资金也是无偿提供的，中央政府设立以工代赈项目的初始目的，一是为贫困地区提供基础设施，二是为贫困人口提供短期就业机会。前者是为地区整体经济发展奠定基础，后者是为当地的贫困人口提供救济的一种现代方式。由计委系统管理，主要用于发展贫困地区的基础设施，如道路、人畜饮水工程、农田基础设施、供电系统、程控电话系统等等。贴息贷款是有偿使用的，由农业银行管理，主要用于直接经济收入的生产性项目，如种植业、养殖业、林业、农产品加工业、商业等等。从资金绝对规模来看，贴息贷款最大，以工代赈其次，财政扶贫资金最少。要将上述各种渠道的扶贫资金整合起来，克服部门利益的矛盾，提高资金使用效益。
各类扶贫资金的使用，要统一于建立稳定的脱贫机制的长远目标，关键在于促进贫困地区农业、农村产业结构的战略性调整和优化。要根据贫困地区的资源优势，选择带动面大、辐射力强、市场前景好、有发展后劲的产业和产品，采取公司+基地+农户等多种办法，建立烤烟、水果、茶叶、商品牛羊、中药材、反季节蔬菜等商品生产基地。要在基地的基础上搞好特色农副产品的加工增值，帮助贫困农户选择增产增收的路子。
贵州省关于扶贫资金使用方向“三基本”的经验值得推广，即扶贫资金主要用于解决基本的生存条件、基本的脱贫方式和基本的致富门路。总之，要使扶贫资金真正进村入户，用到贫困农户手中，避免中途出现“漏斗现象”或者腐败问题。
要利用小额信贷这种有效的手段，特殊的组织形式，严密的管理制度，科学的运作方式，综合的配套服务，实现对低收入农户发展小规模种植业和养殖业的支持，使之取得较好的经济效益和社会效益。
7.扶贫的方法要改进。（1）要根据全面建设小康社会的要求，以科学的发展观为指导，抓好新阶段的扶贫规划工作。从扶贫的战略目标、战略重点、战略步骤、战略措施等方面都要有所创新。要根据中央关于扶贫开发“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的精神，重点制定好县级扶贫开发规划，在此基础上制定乡村扶贫开发规划。（2）要引导非政府组织的扶贫活动。众多的国际民间组织、国内的民间组织可直接参与贫困地区的经济和社会发展活动，这有助于政府实现减贫目标。（3）要强化扶贫工作的科技导向。通过大力开展农民适用技术普及培训和城市贫困人口的岗位技术培训，提高贫困人口的科技素质，增强科技进步对脱贫的贡献率。
三、解决好新时期扶贫开发的重点和难点
1.新时期扶贫开发的重点。从农村来看，一是收入重点，将农民人均纯收入在625元以下的作为重点扶持对象；二是区域重点，将自然条件恶劣的特困地区的少数尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的基本对象，集中力量，重点扶持自然环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区、革命老区的贫困人口。除国家确定的扶贫开发重点县外，对非重点县的重点扶持的贫困乡村也要高度重视。三是项目重点，即继续加大对贫困地区水、电、路等基础设施建设的投入力度，解决乡村通路、通电、通水问题。
从城市来看，要建立贫困的评价及监测体系；建立城市帮困救助基金；健全和实施城市居民最低生活费保障机制；倡导城市帮困救助公德；建立城市帮困救助网络；实施重点社区、重点行业、重点家庭帮困计划；健全配套、稳定的城市扶贫政策体系（户籍扶贫政策、就业扶贫政策、流动人口扶贫政策）；及时化解矛盾，预防社会冲突，保持城市安定。
2.新时期扶贫开发的难点。一是异地移民搬迁：对于那些由于荒漠化、石漠化严重而引起耕地奇缺、自然环境趋于恶化的地方，要有计划、有步骤、分期分批地实施移民式扶贫，将贫困人口安置到水、土资源比较富裕的地区，实现土地资源与人口的合理化配置。这不仅能改善贫困人口的生活条件，增加收入，还能大大缓解我国生态的恶化趋势，实现扶贫与生态保护的有机结合。以贵州为例，目前全省居住在缺乏基本生存条件地方的极贫人口有50万人，这些地方水、土资源匮乏，人口超负荷，人地矛盾突出，这部分人不进行移民搬迁，将无法解决贫困问题，还会使生态环境大大恶化。二是贫困地区人口控制：在贫困地区，“越生越穷、越穷越生”的现象还较为严重。这个问题应当引起高度重视。如贵州，按目前人口增长的速度，每年新增加的国民收入有40％要被新增的人口消费掉。因为人口素质的低下，人们不得不通过自然资源的超负荷运转来满足生存的需要，于是便造成了经济开发中的生态代价沉重。三是保护生态环境：在新时期的扶贫开发中，要从统筹人与自然的关系出发，要很好地解决近期脱贫与长远可持续发展目标的统一，否则，其后果是相当严重的。以破坏生态平衡为代价的脱贫手段既不能满足当代人的需求，又对后代人的生存环境造成难以挽回的损失，使可持续发展目标难以实现。
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