税收调控手段局限性分析，本文主要内容关键词为：局限性论文,税收论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济的健康有序运行离不开政府的宏观调控。政府对市场经济运行的宏观调控，根据不同时期的环境条件和调控目标，准确地选择和运用调控手段与政策工具十分重要。无可争议，税收与整个社会经济运行有着密切的内在联系，是政府进行宏观调控的重要手段。从国外的经验看，许多国家在促进欠发达地区经济发展、实现可持续发展、刺激经济增长以及收入公平分配等方面都成功地运用了税收手段，对推动经济和社会发展起到了重要作用。近年来，我国在社会经济发展过程中确立了实施西部大开发、实现经济可持续发展、促进经济持续稳定增长等重大战略目标。这些重大战略的实施对于推动我国经济和社会发展具有重要意义。为了实现这些战略目标，政府采取了一系列的政策措施，社会各界也对此提出了许多建议，其中就包括税收手段的运用。尤其是我国实行积极财政政策以来，在各项政策手段组合中税收手段运用得较少，力度也没有人们所期望的大。因此，要求加大税收调控手段力度的呼声也就比较高。从税收与经济运行的关系以及我国当前的经济运行看，需要重视税收手段的运用，重视宏观经济运行对税收政策的基本要求，充分发挥税收的宏观调控作用。
但是，税收手段也有其局限性，而且在许多情况下，税收手段的运用会产生一些“副产品”。如果运用不当，不仅不能达到预期效果，反而会产生一些影响政府既定目标实现的负效应，会扭曲社会资源的配置和经济运行。而由于税收手段运用不当造成的税收制度不规范及由此产生的对经济运行的负效应更是难以估量。因此，在我国经济发展过程中，在促进政府战略目标实现的政策手段运用中，不能忽视税收的调控作用，但也不能夸大或过高估计税收的调控作用。科学地认识和分析税收手段的作用机制、作用特点，科学地分析运用税收政策所要解决的问题以及税收机制运行的社会经济环境，对税收可能产生的积极效果和可能带来的“副产品”进行科学的判断，特别是在WTO对税收手段的运用有诸多限制，对税收行为约束强化的条件下，对税收在政府调控手段组合中的作用予以科学准确地定位，是正确运用税收手段促进政府各项战略目标实现的重要前提。
一、认清税收调控手段的局限性，科学制定政策措施
一般而言，无论实现税收的收入职能，还是调控职能，都是以取得既定的税收收入为前提的。但是，税收的征收会减少纳税人的既得利益，这势必对纳税人的行为选择产生一定的影响，这就是所谓的税收效应。税收效应理论表明，政府征税会影响纳税人对消费、储蓄、投资以及劳动等行为的选择，从而会影响整个社会资源的配置。税收调控就是运用政府征税产生的收入效应和替代效应达到政府所希望的效果。税收调控的实施是通过税收负担水平的界定和调整来进行的，具体表现为政府的税收总量政策和税收结构政策。总量政策主要解决宏观经济增长与稳定问题，结构政策通过调整不同利益主体之间的分配关系，主要解决社会经济运行中有关经济发展和收入分配的结构问题。总量政策在具体的应用上主要体现为增税与减税的选择，影响整个纳税人的行为选择，对经济运行起到紧缩与扩张的作用。结构政策在具体应用上主要体现为对不同纳税人的因人而异、区别对待，这种区别对待可以是针对不同地区、不同行业、不同产品或不同行为等等；税收的区别对待，是对不同纳税人确定不同的税负，有的重税，有的轻税，但现实中更多的情况往往是在整体税收负担既定的情况下，对某些纳税人采取税收优惠政策。
税收的基本职能以及税收调控的作用机制，也决定了税收调控手段的局限性。
1.税收首先要为政府取得一定的收入，保证政府的基本支出需要。这样，税收手段中税收减免的运用要受到一定时期政府收入规模的限制，受到政府基本支出需要的制约。财政的压力越大，这种制约就越明显。税收手段与政府运用财政支出手段调控经济的财力要求的矛盾始终存在。
2.税收调控的对象具有特定的指向，它只能针对纳税人；对于非纳税人，税收手段爱莫能助，税收支持的范围和普遍性受到限制。税收支持的规模只能以纳税人的税收收入额为限，支持的规模和力度受到限制。
3.税收制度更多地体现政府调控的要求会使税制复杂化，而税制复杂化，不利于税收征管的有效实施，税制过于复杂也容易使税收调控出现偏差。
4.对于纳税人来说，税收公平是非常重要的，而税收手段的运用，在很多方面是通过纳税人之间税收负担的因人而异、区别对待来进行的，过多地运用税收手段调控经济运行极易导致纳税人之间税负不公，税负不公是税制有效实施的最大障碍。
5.税收手段的有效性依赖于纳税人对税收政策调整或税制调整带来的税负变化的敏感性，以及纳税人对税负变化的对策行为选择。如果纳税人对税负变化反应不敏感；或者纳税人采取相应的对策规避政府的税收调控；或者利用税收政策的某些不周全进行逆向行为选择，税收手段是失效的。尤其是在税制和具体征收部门的税收征收行为欠规范，纳税人的纳税行为欠规范的情况下，在政府与纳税人、地方政府与税务机关、上下级税务机关以及税务机关与纳税人之间的税收博弈中偏离规则的行为时有发生，税收调控的力度会大打折扣。
6.税收手段的有效性还依赖于政府能够对税收政策工具进行有效地掌握和管理。如果税收征管手段滞后、税收征管水平低，或者税务部门难以全面而充分地掌握纳税人的涉税信息，理论上再好的税制或税收政策也难以得到有效地实施。而现实中恰恰存在着税收博弈中政府与纳税人之间涉税信息的非对称性。信息非对称性对税收调控手段的运用提出了更高的要求，在当前缺乏有效获取纳税人涉税信息的条件下，税收调控的准确性受到制约。
7.税收制度是经过法定程序批准的，在一定时期内具有相对稳定性。税制不可能频繁地调整和变动，而且这种调整和变动要经过法定程序批准，因此，税收手段的时滞较为明显。在我国税收管理权限高度集中在中央的情况下，地方政府运用税收手段调控经济受到一定的限制。
8.我国已成为WTO成员国，税收政策的制定和税制的设计不能违背WTO的国民待遇原则、最惠国待遇原则、反补贴原则、市场准入原则以及透明度原则等。WTO的涉税原则对各国税制的约束在很多方面限制了以区别对待为主要方式的税收手段的运用。
9.由于各税种的作用点不同，所要着力解决的问题不同，但税种之间存在着税基的相似性，各税种的作用有时会相互抵消。政府的各种目标都要求在税收政策上有所体现，都要求税民发挥调控作用，这样，在具体税收措施上有时会相互抵触。赋予税收过多的目标，往往使税收的各种目标都难以实现。
10.税收手段产生的效益在某些方面有时是难以考察和评估的。
税收手段的局限性表明，税收手段并不是在任何情况下都具有可行性和有效性，政府实施宏观调控不能过多依赖税收手段，也不能赋予税收过多的目标。“税收无用论”和“税收万能论”的教训告诉我们，实现政府的战略目标，税收手段也应当有所为，有所不为。
二、正确运用税收手段，实现政府调控意图
税制设计中体现政府的调控意图并不难，关键是如何使这种调控意图得到贯彻实施。在现实的条件下，政府征税减少了纳税人的既得利益，这与纳税人追求自身利益最大化的目标是相悖的，政府与纳税人之间事实上形成了一种税收博弈，而且是一种非对称信息博弈。税收博弈关系的存在要求政府宏观调控政策的制定、税制的设计必须充分考虑到纳税人的利益要求，考虑到纳税人会从自身利益最大化的角度，针对政府调控行为有可能采取的各种少纳税或不纳税的应对措施，以及有可能对纳税人的投资、生产经营、消费等经济行为产生的非政府意图的负面影响。从而在税制设计时采取相应的制度性措施预防或有效制约纳税人逃避纳税义务行为的发生，避免税收政策和税制产生调控偏差，出现非政策意向的行为。税收博弈作为一种非对称信息博弈，政府难以完全掌握纳税人的全部涉税信息，这就要求税制的设计必须满足个人“激励兼容约束”，使税收制度成为一种“纳什均衡”，形成鼓励纳税人诚实纳税的机制。也就是使纳税人从追求自身利益最大化的角度，在现实的税收制度下必须按照税法的规定诚实纳税，没有任何积极性去采取非法的手段逃避纳税义务，反之会使其既得利益进一步减少。只有这样，才能够充分发挥税收手段的作用。
因此，在税收调控手段的运用上，应当明确：
1.要有及时全面的涉税信息，一切调控行为必须建立在全面充分获取纳税人信息的基础上。与此同时，要依托于科学完善的税收征管，不断完善税收征管手段，规范税收执法，提高征管水平，使任何调控行为都具有强有力的实施保障。
2.科学地分析政府调控目标对税收手段的需求，客观分析税收调控手段运用的可行性，客观、全面、科学地评价税收调控效果。恰当地选择税收调控的对象、范围、方式和调控的方向，科学设计各种税收调控方式、方法的组合。
3.在税收调控手段的设计时，要充分考虑纳税人的利益目标及其行为策略选择，对其策略选择、行为反应作出科学准确的估计。
4.税种之间必须密切配合和协调，准确把握各税种的作用点、作用方向，从整体上把握税收调控手段的作用力度，避免出现各调控目标之间措施相左的情况。
5.税收调控的制度性手段和临时性的手段相结合，以制度性手段为主，临时性手段为辅。基于税制的稳定性、公平性、简化和便于管理的要求，税收调控手段的运用应尽可能地在税制设计时全面考虑政府调控的要求，将调控措施体现在规范的税制中，使其形成一种对经济运行的制度化调控。当然，市场经济的运行有许多不确定性，很多情况下需要采取一些临时性的税收调控手段。但应尽可能少地采取临时性的税收调控手段，其只能作为一种拾遗补缺，不能对其形成长期依赖，更不能动辄采取临时性的优惠措施。
6.税收手段的运用需要与其它政策手段协调配合形成合力，尤其重视税收调控与财政支出、货币政策手段的协调配合。
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