经济转型时期的新疆民族关系与政府调控——基于伊宁的实证研究，本文主要内容关键词为：伊宁论文,新疆论文,时期论文,民族论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2883(2009)02-0046-07
在以市场化为导向的社会经济转型过程中，人口流动日趋频繁，社会利益日益分化，人们的行为模式和交往方式也发生了深刻变化。与此同时，社会经济变革也改变着民族关系，使其呈现出多样性和复杂性。实践证明，政府的政策安排和制度设计对民族关系具有重要导向作用。经济转型时期新疆的民族关系如何，该进行怎样的调控策略，文章选择伊犁哈萨克族自治州伊宁市为实证研究个案。伊宁市有汉、维吾尔、哈萨克、回等35个民族，其中维族占总人口的49.4%，汉族占总人口的34.8%，回族占总人口的7.6%，哈萨克族占总人口的4.5%。研究主要采取问卷调查法。在伊宁市选取人口较为集中的解放路、伊犁河、墩买里、琼科瑞克四个街道以及巴彦岱镇、达达木图乡、汉宾乡三个乡镇。街道按楼（门）牌号每隔5户抽取一个样本；每个乡镇选取二个村，每5户抽取一个样本。发放问卷325份，收回有效问卷284份。样本分布情况如下：汉族68人，占问卷总人数的23.9%，哈萨克族44人，占问卷总人数的15.5%，维吾尔族95人，占问卷总人数的33.5%，回族36人，占问卷总人数的12.7%，锡伯族12人，占问卷总人数的4.2%，乌孜别克族16人，占问卷总人数的5.6%，其他民族13人，占问卷总人数的4.6%。
一、经济转型中的民族关系及影响因素
（一）人口流动与族际交往
计划经济体制下的人民公社制度、户籍制度及排他性的就业和福利体制束缚了中国的人口流动。除政府安排的户籍迁移外，自发的人口流动空间和行为极其有限。20世纪80年代初，政府放宽了对人口流动的限制。仅1981-1989年就有62.58万人迁入新疆，1989年春季，内地4万多 “自流人员”涌入伊犁地区[1]。随着产业结构升级和非国有经济迅速发展，大规模人口迁移使民族分布格局发生很大变化。2000年第五次全国人口普查时，新疆民族成分已从1990年的43个上升为55个，伊宁也由1952年建市时13个主要民族上升为35个[2](113)。民族成分增多客观上增加了各民族接触机会，而语言作为交流工具对族际沟通、交往产生重要影响。伊宁是全国民族语别最多的地区之一。汉语之外，使用最多的语言是维吾尔语和哈萨克语，两者同属阿尔泰语系突厥语族，族际交流没有障碍。乌孜别克语、柯尔克孜语等也属突厥语族，与维、哈语言相通。回、锡伯、满、蒙古族等普遍使用汉语。1990年新疆维吾尔族操民汉双语的人数仅占本族人口的0.45%；哈萨克族为10.17%[3](92-93)。2008年笔者在伊宁的调查显示，有43.2%的维族和40.8%的哈族可以熟练或比较熟练地使用汉语；有部分汉族也能使用少数民族语言。市场体系不仅具有经济意义，也是一种社会网络，人们的交往和互利“要求技能、信息和灵敏反应能力的扩大。一个移民，或一个土著族群……没有一点基本的获得信息的语言和技能，而仅有自己族群的文化知识，那就不可能在这样的城市获得成功。”[4](237)对一些民族而言，汉语不仅是交流工具，也是生存工具。在达达木图乡的集市，一位哈萨克族商贩操着哈族特色的汉语说：“要是不会汉话，连一张羊皮、一个鸡蛋都卖不掉，咋过日子？”另一方面，汉语是政府机构和企事业单位的工作语言，少数民族若想寻求更好的就业机会或社会地位，掌握汉语是一个重要条件。近年来，在伊宁的汉语和双语学校里少数民族学生呈大幅增长趋势，曾是汉族学校的第十四小学民族学生已超过50%，一年级更达80%。对汉族而言，掌握民族语言也可增加获利和就业机会。在当地商店，若是少数民族来买东西，汉族店主大都会用民族语言报价，这可使顾客感到亲切，从而赢得更多的回头客。一些汉族受访者表示已将子女送往双语学校，原因是当地一些单位比较喜欢招聘会说民语的汉族，这在地方公务员招考中也是一个优势。人口流动和经济利益的双重驱动使语言差异的阻碍趋于弱化，族际交往范围得以扩大。
语言障碍的消除既可推动族际交流，也能促进各自对风俗习惯的理解和尊重，形成平和、宽容的交往心态。调查中，73%的受访者认为各民族在日常生活中可以相互尊重，但也有人持否定态度。一位民考汉的哈萨克族大学生告诉我们，他的汉族舍友经常在他面前洗完手后甩水或吃完饭后打嗝，这些行为在他们的风俗中是极不礼貌的。一位维族工人认为一些口里来的（内地移民）不大尊重他们的宗教信仰，当地气候寒冷，来自口里的汉族同事告诉他应多吃一些狗肉，这引发了两人冲突，“因为他不知道，吃狗肉也是我们的宗教禁忌。”在巴彦岱镇，一位汉族退休人员表达了对少数民族邻居的不满：有一年是农历猪年，他家门上贴了带有小猪图案的“福字”，却引起邻居不满并引发口角。统计显示，各民族均有一定比例的人对其他民族的文化风俗不甚了解（见表1）。在文化多元、民族杂居地区，对风俗习惯特别是宗教信仰多一些相互了解，无疑有利于民族关系融洽。
（二）居住格局与邻里互动
经济转型使人口流动突破了地理限制，也改变了居住形式。20世纪90年代中期前，我国实行“统一管理，统一分配”的公房制度，形成了城市基层结构的重要特征：社区单位化，单位社区化，人们的居住区域主要取决于工作单位。例如，哈萨克族大多集中于伊犁州友谊医院、伊犁师范学院、伊犁高等职业技术学院等单位家属院。民族文化也左右了居住格局，一些民族在选择居住地时往往考虑到宗教、生活的文化共通性，促成了当地聚族而居、大聚居小分散的居住特征。1994年我国全面推进住房市场化改革，商品房成为城市居民的唯一选择。商品房具有自由经济属性，任何人都可随便挑选；随着市场经济理念深入和民族成分增多，个体心理也在发生变化，价格而非民族或宗教的一致性成为选择住房时的首要考虑因素（详见表2）。居住格局开始向大分散、小聚居转变。混居格局使族际网络由单民族之间的链式、Y式结构演变为若干民族之间的轮式结构，扩大了邻里交往的广度和深度。比如，居住在民族成分较多社区的人，与其他民族成为朋友的机会也越多；从邻里互动的情况看，部分人的交往已是深层次的。
在经济转型过程中，人口的分化和聚合两个过程都在发生。在伊宁市，有些社区是少数民族集中居住的。一类是历史上形成的民族聚居社区，例如“汉人街”，另一类则是针对民族流动人口而设立的。随着产业结构的快速升级，大量农村人口涌入城市寻求就业机会。从伊宁市信访局获知，伊宁民族流动人口有十多万，多是从南疆迁入的少数民族。为方便管理，地方政府将他们集中在“花果山社区”居住。居委会被要求做到“四清、四看、四掌握”，即对本区民族流动人口进行登记并实时报告流动人员的数量和情况，具体到“谁家来人、住几天都要掌握。”该社区居住环境较差，基本配套设施也不完备，与一些汉族聚居社区相比，生活条件存在明显差距。该社区少数民族向我们抱怨有一种受到“限制”和“排斥”的感觉，一些汉族受访者对民族流动人员聚居社区的形容往往是“脏、乱、差”。当地民政部门人员则告诉我们汉人街的现状是“闲散人员聚集，管理混乱。”已有的研究表明，社区人口分布的同质性不利于理解社会中的差异，而趋同的居住格局会损害人际交往的多样性，“其直接结果是有少数民族背景的低等阶层将丧失他们与其他群体的‘接触点’。”[5](142)此类社区的少数民族虽与汉族有所接触，但其朋友、邻里关系大多局限于民族内部，形成一种较封闭的交往格局。调查中我们明显感受到一些少数民族对待民族关系的消极态度。
（三）体制转轨与就业竞争
计划经济时期，城市适龄劳动人口全部有业可就的就业政策得到彻底执行，这种劳动制度明显有悖于市场经济的竞争原则，20世纪80年代初，该项政策被废至。从20世纪90年代中期开始，随着经济改革步伐明显加快，通过公开竞争方式获取职业成为社会就业的一项基本准则。吉利尔的调查发现，20世纪90年代以来，新疆国有大中型企业下岗的工人大多是竞争力较差的少数民族，随着资金、技术密集型产业逐渐取代劳动密集型产业，一些从事传统行业的少数民族也从竞争领域中退出[6](26)。虽然少数民族在就业上有优惠政策，比如新疆一些国有大中型企业中有25%的少数民族配额；在乌鲁木齐的石化工厂，就业考试汉族需250分，少数民族只需120分；其他地县的就业政策也有民族配额，但是少数民族的竞争劣势依旧。而且随着非公有制经济规模扩大，私营企业逐渐成为吸纳劳动力的主要渠道。当地饭店、建筑业、电信业及其他服务行业多为内地移入的汉族经营。一些企业在招聘员工时表现出一定的“排他性”，一位来自浙江的私企管理者说，“民族人汉语不好、文化水平低、不易管理”。在少数民族聚居的汉宾乡东买里村，一家造纸厂1994年征用该村300亩土地，按合同应安排50人就业，但至今没有兑现。当地负责民族事务的人员也承认近年很多企业和工厂中一些民族的比例有所减少，因为地方政府没有权力要求私营企业执行优惠政策的配额规定。有些资源开发和建筑项目在合同上要求聘用少数民族，但企业通常只雇用汉族员工。出于招商引资的需求，政府也不愿过多干涉企业。从新疆第五次人口普查来看，在私企相对集中的行业内，汉族所占比例均明显超过其人口比重。按市场经济规律，企业的行为无疑是合理的，但在一些少数民族看来却是明显的“歧视”，也易刺激他们产生“排外”情绪。
在“统招统分”的就业体制下，少数民族大学生被有计划地分配进入机关、部队和企事业单位。然而为适应市场经济发展，这一体制经历了从双向选择到自主择业的转变。西部大开发后，流入新疆求职的内地人员大多具有较高文化水平和教育背景，这使一些少数民族学生的就业压力更为明显。2003年以来，新疆少数民族大学生一次就业率仅为20%左右；近三年有67.72%的城镇少数民族大学生没有就业[7](36)。在当地一所本科院校招聘栏内，用人单位在招聘条件上均明确标示出民族身份和汉语要求。这所学校2007年聘用公示显示90%以上教学人员均为汉族研究生毕业，且大多来自内地高校。一些学生向我们抱怨找工作难：“汉族人找工作一找就是好工作，为什么我们连个工作都找不上。”就业机会的差异可能会对民族关系产生消极影响，在工作方面受过不平等待遇的人对民族关系预期相对较差（详见表3）。
“民族矛盾或民族主义可以基于非常合理的动机。在以市场为导向的社会竞争方面，如就业、住房、教育机会等均可演变为民族冲突，特别是某一民族在这些方面具有一种优势。”[8](208)一些民族人口就业和再就业较为困难，已成诱发当地社会问题的主要因素。据伊犁州公安局提供的“统计报表”和“刑侦工作总结”显示，当地侵财类案件在全部案件中所占比例最大，仅2007年1-6月抓获的作案人员数就达2037人，其中无业人员占34.6%，少数民族占60%左右，民族流动人员团伙犯罪数量也在上升。更严重的是，这种差距会影响少数民族的国家认同感。一些哈萨克族大学生说，“如果找不到工作，就去哈萨克斯坦，那儿没有语言障碍，还对外来哈族提供优惠政策。”据哈萨克斯坦通讯社报道，2006年约有10万中国人进入哈国，大部分是新疆的少数民族[9]。
（四）利益分化与民族意识
计划经济时代，社会、收入差别被各种政策、意识形态“制度性”地“拉平”。在严密的单位制与户口制度下，社会资源及地位获取均由政策安排而定，个人几乎无自主的社会阶层化能力。在市场化进程中，通过市场机制配置资源通常产生收入差距扩大。就市场化作为社会阶层化的机制，是指人们能够通过公开的竞争方式取得较高的社会地位。而“当经济结构和经济制度处于变革时期，有些人的行为方式转变较慢，这些人陷入暂时性贫困的可能性也较大。”[10](352)汉族群众在市场竞争中往往能够凭借世俗化和受教育程度较高的优势占据有利地位，一些少数民族则处于劣势。
民族意识主要是一种民族感情，“感情差异”不仅是文化、心理反应，更是经济上的感受。当被问及是否与汉族在工作、收入、生活条件、社会地位方面存在差距时，74.5%的人给了肯定回答。信访局负责人告诉我们，伊宁的贫困人员主要是少数民族，比例高达90%以上。在利益分化和社会分层愈加明显的心理感受下，维护民族利益的意识也在增强。很多少数民族表达了对政府优惠政策的期望，认为这是提高他们生活水平的重要条件。社会利益分化过程中，群体之间的差别可能相互重叠，如收入差别与民族差别、文化差别等，它可能强化所涉人群的对内认同感和对外疏离感。我们发现，民族间的发展差距已经诱发一些人的失落感和相对剥夺感，并极易导致民族隔阂甚至排外意识。利益分化使处于弱势的民族形成敏感和防范心理，一些琐碎小事也会引起他们的激烈反映。有维吾尔族教师对一家报纸颇为不满，因为报道中将一位偷窃者称为维族“巴郎”（小孩），这可能是记者无意之举，却使他产生强烈的不平等感：“难道汉族没有小偷吗？为什么要强调他是维族呢？”一位乌孜别克学生对日常称呼表达了反感：“总是叫我们民族人，汉族不也是民族吗？”
民族发展水平的差异在很大程度上左右民族意识的走向，也影响他们对民族关系的未来预期。“强烈的民族意识甚至民族主义诉求，大多存在于以血缘关系为纽带并与外界联系较少的初级社会，随着社会经济发展，特别是工业化、城市化以及教育的普及，会减弱民族意识。”[11](66)但是，“如果一个民族社会经济发展水平较低，那么民族意识很可能成为动员工具，增加民族冲突的可能性。为减少狭隘民族主义和民族冲突的危险，推动边缘民族的发展是非常必要的。”[12](60)我们发现，生活水平的改善会促进少数民族对民族关系形成良好预期（详见表4）。
在人口大量流动，社会利益分化的转型时期，族际交往日益频繁，民族意识也在互动中愈加强烈，民族关系被赋予新的内涵，可能随着时间推移而呈现动态变化。我们发现了展现在少数民族身上的两种向量：一种是将他们向内拉，一种是向外推。拉力主要包括因就业偏见和压力而产生的不满、排斥等心理因素及利益分化、收入差距等现实因素。推力则包括语言、居住格局、人际关系、生活水平的提高等。两种向量此消彼长在很大程度上决定个体对族际关系的态度及行为取向。
二、民族关系的调控策略
1.推动双语教育。2004年新疆维吾尔自治区大力推进双语教育的试点地区便是伊犁哈萨克自治州。我们的调查表明，双语政策的推行有利于扩大族际交往。希尔等人的研究发现，如果不同民族的人在童年时期有良好交流，将对其民族观和行为产生重要影响[13]。双语教育的推广使学校成为各族儿童交往的重要场所，其提供的普适性教育会缩小文化距离感、增加共同性、促进族际通婚。语言掌握也可使少数民族更好地适应市场经济的激烈竞争。瑞尼等人的调查显示，双语政策使新疆少数民族获得更多的教育机会，减少了就业不平等，涌现出大批政治、教育精英[14]。我们也发现一些问题。比如当地中小学分为三类：汉校、民校和双语学校，在硬件设施和师资力量上，汉校最强、双语学校次之，民校最差。由于教学质量偏低，很多民语学校被并入汉校。一些汉校就读的少数民族学生对本族语言文字已有所疏远。在问卷整理中，很多民考汉的维族大学生无法看懂维文。2004年，自治区政府要求少数民族教师必须参加HSK（汉语水平）测试，部分高校则要求他们通过HSK8级（最高水平）并使用汉语授课。一些教师对此表示了担忧：“我们不能让自己的语言文字变成外语啊！”政策出发点应是提高少数民族教育水平和就业机会，但政策具体操作仍需考虑他们的心理感受。在教育投资和规划上，不应对各类学校有所偏废，而应相对公平；在语言问题上，尽量采取宣传引导的方式使他们逐步认同和接受，以免对民族感情造成负面刺激。
2.注重居住规划。“城市社区规划所要达到的社会目的——以邻里关系为例——不仅要考虑自然设计，还必须考虑所涉及到的人、社会交往的模式等。”[15](409)在发达国家，促进民族空间分异和服务性是政府社区规划、建设的重要内容。美国政府经常运用行政、经济手段按理想状况的民族人口比例调整居住格局，避免社区民族单一化。新加坡建屋局规定了各区民族比例：“华族人口在邻区不能超过84%，每座楼房不能超过87%；马来族人口在邻区不能超过22%，每座楼房不能超过25%；印度族人口在邻区不能超过10%，每座楼房不能超过13%。”[16](305)我们发现，当地职能部门对少数民族聚居社区的服务功能建设力度明显不足。在居住规划上缺乏对族群构成的设计和安排，民族流动人口“集中居住，集中管理”的模式在一定程度上导致了民族隔阂。政府需要转变管理方式，由防范型、堵塞型转为服务型和疏导型，加强民族流动人口的分散化而非集中化。这不但可减少民族弱势群体的过度聚集与被排斥，而且有助于促进族际交往和通婚。民族交往的客观障碍可以通过政府介入进行调节。例如，在城市规划和住房政策的制定上，应重视居住模式的族际交往型规划，提升群体空间分布的异质性。
3.调整优惠政策。在市场化改革中，政府改变了“直接利益”的分配方式，转为给少数民族提供创造利益机会的政策，个人想谋求较高地位和收入，需要自身努力。同时，竞争的结果有成功和失败的两种可能。从现状看，各民族竞争机会并不平等，造成一些民族日益弱势的发展地位。少数民族对优惠政策抱有较高期望值，而更常见的反映是政策力度仍然太弱，难以克服少数民族和汉族在就业和收入方面的差距。信访局负责人告诉我们，当地政府对少数民族贫困人员最低生活保障已由117元／月提高到140.50元／月。由于地方财政紧张，政策落实情况不容乐观，少数民族上访大多因为生活困难和就业问题，近年重复上访增加幅度较大，组织化倾向突出，并时有过激行为发生。“鉴于少数民族人口就业和社会稳定的敏感性，政府面临的迫切问题是能够在各民族间保持一种微妙的平衡。”[17](322)另一方面，社会经济发展变化也需适时调整民族政策。在计划经济时代，“个体—单位”结构是最稳固的一种制度，随着市场经济推进，单位用工制度发生很大变化，国家也难以对企业分配就业名额。市场经济中个体权利是一组整体，任何一个缺损都可能影响其他权利行使。就业机会对个人意味着收入、地位和发展前景，收入又决定个体素质和教育水平。与西方市场化起点不同，中国市场化转型是政府主导的，为使转型相对平稳，需采取一些强化措施促进利益分流，“这是一种对社会稳定的投资，即使它会与形式公正、自由和激励有所冲突，也是能够被接受的。”[18](524)在收入方面，对少数民族贫困、流动人口设计特殊的援助或福利制度；在就业方面，可制定新的配额政策，提高少数民族在能源、交通、通信等国有部门就业比例，为鼓励私营企业招聘少数民族，可规定某些民族达到总员工一定比例时，给予税收优惠等。当各民族社会经济地位更加接近、平等感日益增强时，族际交往范围和深度将大大增加[19]。
4.增强干部服务意识。在多民族地区，干部在协调族际利益方面扮演重要角色。伊宁市政府在工作报告中强调干部要“增强服务意识和奉献意识。”一些工作人员却向我们抱怨“民族人文化素质低，看病、住房甚至孩子上学、就业也找政府。”访谈中一些少数民族将贫困原因归结为“地方干部水平低，（优惠）政策执行得不好。”另外一些则告诉我们“社会福利、低保不能按时领取”，而且“说了也没人管。”当地“2006年度信访情况通报”上也将因生活、就业困难而导致重复和集体上访的原因归根于“有个别领导平时对群众反映的问题不闻不问，致使小事拖大，大事拖炸。”增强服务意识可从考评机制入手。对民族地区干部的考核重点应是少数民族生活水平的改善和提高，可从实际收入增长率、就业和再就业率、社会保障覆盖率方面制定标准。在考核制度上加以考虑也可确保优惠政策效益最大化，提升少数民族的国家认同感。民族地区公共服务不佳的客观原因是政府财力不足，需要在分税制、转移支付制度等方面加以适度调整。
5.加强媒体责任感。民族关系融洽是重要的心理建设过程。对各族文化的广泛宣传能够加深彼此文化风俗的理解，避免因文化隔阂而产生误解和纠纷。由于媒体报道不当引发民族问题的现象屡见不鲜，某些并非刻意的报道虽非针对所有民族成员，但可能伤害到整个民族的感情。政府需要加强媒体从业人员的教育，使他们了解民族政策和相关法规，特别是学习一些宗教的基本常识，避免在宣传报道中出现刺激民族感情的内容。
收稿日期：2008-12-17