劳动争议处理与制度选择，本文主要内容关键词为：劳动争议论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场化改革表明，我国原有单一社会阶段结构在多元利益主体交往关系的催化下，愈益分衍出不同的社会阶层，这个不争事实是探究劳动关系发生变革值得关注的一个深刻背景。由于这个分衍过程仍在继续，以至在劳动关系领域中不断凸现的劳动争议和突发事件，已对企业改革和社会发展与稳定构成隐患。从未来走势看，随着我国加入世贸组织，在愈益强劲的多元化市场改革的导向下，劳动关系的复杂化使得劳动争议有增无减成为必然态势。
一、现行劳动争议处理制度的缺陷
我国劳动争议处理制度恢复于1987年，其后虽然在劳动立法和劳动制度改革的推动下趋于加强，但是面对错综复杂的劳动争议扩展态势仍显滞后。资料显示，1992年至1997年，仅全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件其增幅始终保持在45％以上，尽管1997年至今，伴随劳动执法监督力度的加大，争议增幅有所回落，但发案总量依然是空前的（参见下页图表[1]）。对此，近年来学术界和有关部门已有广泛讨论，所及问题集中在以下方面。
1.不堪重负。
突出表现在：总量扩张的劳动争议案件，造成现行专司争议处理的机构难以应对。尤其在改革开放或企业重组改制力度大且劳动关系活跃的地区，劳动争议仲裁委员会相继陷于“人少案多”不堪重负的境地，致使一些争议案件或未予依法受理或逾期未能结案，加之审理工作粗放或裁决失之公正等原因，从而造成争议当事人尤其是职工的合法权益不能得到公正对待，以至造成不良社会影响。[2]
2.时效性差。
我国现行劳动争议处理适用的主要法律依据是《中华人民共和国劳动法》和1993年国务院颁布的《企业劳动争议处理条例》。这些法律法规设置的“一调、一裁、两审”的争议处理程序，其运作由于受现行机构、适用时效、实操规则以及办案人员和争议当事人自身素质等因素制约，造成劳动争议处理周期冗长，一起案件走完全部程序甚至需一年时间，不利于及时有效地维护职工合法权益。[3]
3.防范缺失。
一方面，对争议的防范和预警机制仍显乏力，其中一个不容忽视的原因是现行劳动法律和相关政策法规尚难以应对企业改革及劳动关系变革中显现的错综复杂的劳动争议案件，加之一些经营者法律意识淡漠甚至无视职工的合法权益，以至因侵害职工权益导致的各类争议频频发生。另一方面，作为遏制争议蔓延和激化的“第一道防线”即设立在企业层面的劳动争议调解制度，或因企业改制而流失或因一些非公企业（特别是中小企业）中工会组织的缺位而失去立足点，加之现行调解制度的法律适用程序缺乏“刚性”，因此劳动争议的疏解便大量流向“裁、审”程序的单一通道。上述情况表明，倘若市场改革及企业劳动关系变革中不断生成的劳动争议呈复杂且扩展的态势，而现行劳动争议处理制度却难以有效应对，那么结果只能是：劳动争议案件总量逐年攀升和突发事件不断加剧，势必将危及劳动关系稳定，提升改革成本，甚至可能酿成社会危机。
二、制度选择
在探讨劳动争议处理制度改革的诸多见解中，颇具创意的观点是针对现行争议处理制度时弊提出的“裁审分轨”的思路，以及主张引入一些工业化市场经济国家劳动法庭模式的设想。这些见解，无疑切中争议处理时效冗长以及职工诉权法律保障乏力等问题焦点。但是在进一步思考如何完善和构建劳动争议处理制度时，实际遇到的问题远比预想要复杂得多。目前的现状是：一方面，我国市场经济体制仍处在发轫阶段，用以规范劳动力市场运作和调整劳动关系行为的劳动立法及相关法律制度体系尚处在初创和形成之中；但另一方面，全球化导向下的市场化改革力度则显强劲，尤其入世后面对激烈的国际竞争，企业重组、改制的变数超乎寻常，加之农村剩余劳动力大规模向城镇转移所带来的空前就业压力，致使劳动关系的变化及由此引发的劳动争议“扑溯迷离”。在这种背景下，对现行劳动争议处理制度进行改革，除需要从实务操作和程序方面作出技术性调整和安排之外，还应当从制度的宏观设计或基础构架等方面作出前瞻考虑。在这里，有下列问题需要讨论。
全国劳动仲裁委员会受理案件统计
1.争议类型的界定。
在我国劳动争议处理实务中，至少有四种类型的争议有待界定，分别是个人争议和集体争议，权利争议和利益争议。现实中，这四种类型的争议往往错综复杂地交织在一起。然而，由于目前我国法律及适用程序尚未针对劳动争议的不同类型作出严格界定和区分，使得现行劳动争议处理制度的运作存在两个问题：其一，在案件总量逐年扩增的情况下，若将个人争议和集体争议不做甄别且纳入同一处理程序，必然导致劳动争议增幅和劳动争议处理时效两者彼长此消的后果。其二，现行争议处理因主要针对权利争议（尤其是个人争议），而利益争议（尤其是集体争议）因不在覆盖之内以至事实上处于自发和无序状态，这就极易诱发产业行为。还要指出的是，劳动关系双方因权利争议或利益争议而采取的产业行为，在我国现行法律规定和政策规范中“并非对称”，例如宏观经济政策和有关法律允诺企业对职工可适时采取“下岗分流、减员增效”或经济性裁员的举措（笔者以为这些举措均属“闭厂”行为的具体表现形式），而职工一方在法律程序上则处于被动接受的境地，以至其正当权益或合理主张难免受到侵害。可见，对不同劳动争议类型的界定，显然是制度设计的出发点。
2.职工不满情绪的申诉和处理。
职工不满情绪（或称职工冤苦）是引发劳动争议不可忽视的源头，通常是因企业经营者在劳动用工、劳动报酬、劳动标准、劳动条件、社会保险以及在执行劳动法律法规等方面出现的不当做法或违法行为所致。从形态上看，虽然职工不满情绪并非严格意义上的劳动争议，但此种不满情绪若缺乏正常申诉和处理的疏通渠道，往往会转化为公开的争议行为，甚至导致职工采取极端做法。更为严重的是，职工的不满情绪及各种抱怨如果失之必要的疏导，不仅会极大地挫伤职工的劳动热忱进而削弱其对改革的信心，而且任其积蓄蔓延还会酿成职工对经营者的仇视心理乃至对社会的不满。然而，此类问题在我国劳动争议处理实务中并未引起足够关注，也尚未形成相应的法律处理规范。对此，国际劳工组织在第130号建议书（1967年）即《企业内冤苦审查裁定问题建议书》中，曾确定了有关处理职工不满情绪可供参照的一般原则和申诉程序，并提示应将其纳入到劳动争议处理制度的视野之内，这无疑对健全完善我国现行劳动争议处理制度具有重要启示。可见，一种趋向完备的劳动争议处理制度，其标志不仅体现在对现实争议处理快捷高效，还应具有及时调处和化解职工不满情绪的防范机制。
3.民间调解和法律援助。
迄今，我国劳动争议处理方式，除法定的企业劳动争议调解委员会、地方劳动争议仲裁委员会和人民法院外，尚缺乏来自民间社会中介调解组织或个人（如社会知名人士、专业律师或学者等）的广泛参与及法律援助。究其原因，一方面是因为长期以来囿于传统习惯和认识上的局限性，人们的注意力仍集中在依靠政府行政的主导作用和过度青睐专门机构的权威性，而忽视对民间调解制度的培育及相关法律与政策的扶持；另一方面是由于自1987年以来，我国劳动争议处理制度的发展及相关立法，主要限于企业调解、行政仲裁和司法审判的框架内，而未注意到向民间社会的广阔领域进行积极拓展，因而也就不可能焕发并感受到来自民间社会法律调解及法律援助所蕴藏的潜力。一些工业化市场经济国家的经验表明，面对复杂多变的劳动争议，在专门机构及专职人员介入的同时，通过民间调解组织或有识之士的广泛参与，不仅能够使争议处理快捷有效，而且其公正性也易为争议双方认同和接受，并且相对于争议当事人乃至国家而言其成本也是最低的。可见，在我国地域辽阔、企业类型众多、劳动关系纷繁复杂的背景环境下，劳动争议处理制度的有效运作，需要借助来自专业机构和民间社会两个方面的积极性。其中，大力拓展民间调解及法律援助的活动空间，应当成为入世之后我国劳动争议处理制度走向法制化、民主化和社会化的必由之路。
4.集体协商。
如前所述，现实中大量的劳动争议案件，主要是通过政府主导的劳动争议仲裁委员会或法院审理程序得以解决，而凭借劳动关系双方及其代表组织（工会和雇主组织）之间的自主协商交涉方式仍十分有限。这表明在企业、产业或地区等不同社会层面，劳动关系双方自主交涉处理争议的能动性和自主性尚显乏力，由此说明我国劳动关系运作机制的不成熟性。事实上，集体协商在劳动争议处理中有其独特作用，表现在，劳动关系双方及其代表组织（工会和雇主组织）可通过自主协商交涉方式所达成的一致性协议或采取双方认可的一致性程序，在无需国家专门机构或法院介入情况下自行处理面临的各类争议。这种作用的优势在于，能够使争议处理高效快捷，尤其使一些棘手的争议，凭借劳动关系双方代表组织的灵活性和创造性及时化解，从而避免了仲裁机构或法院审理的“繁文缛节”。但是，这种作用迄今在实践中并未充分展现，其中的原因，就是我们的注意力局限于把集体协商机制视为集体合同订立的一种程序，忽视了这一机制的其他社会功能。从历史上看，一些工业化市场经济国家早期集体谈判制度的创立，正是为应对劳动争议的困扰而应运而生（英国集体谈判的历史得以印证），其后虽然在此基础上逐步形成风格各异的现代劳动争议处理制度，但是集体谈判作为化解争议的一种有效途径仍不失为劳动争议处理制度的重要组成部分。由此得到的启示是：劳动争议处理制度臻于完备的标志，不仅体现在有健全的国家设立的各类专门职能机构及法院审理程序，而且还具有劳动关系双方及双方代表组织在企业、产业和社会不同层面以及在广泛的劳动关系事务领域中，通过自主交涉达成的一致性协议或一致性程序形成的自行处理争议或平息社会冲突的灵活机制。这种机制，无疑是对国家专门机构的有益补充。
5.三方机制。
2001年8月我国国家一级的劳动关系三方协商会议制度正式建立，在此前后，一些地方和产业（如建筑业）的类似制度也相继建立。从现状看，业已运作的多层次三方协商机制几乎无一例外地覆盖到劳动争议处理事务，因此从趋向上看，劳动关系三方协商机制的建立，将有助于劳动争议尤其是对一些波及面广且社会影响大的集体争议或群体性突发事件的防范和处理。特别是，由于三方协商机制的独特组织架构以及在协调劳动关系事务中的影响力，使其在劳动争议处理中具有现行仲裁机构和人民法院不可比拟的优势。当然，在实践中仍有两方面问题有待解决：其一，运作在不同社会层面及产业领域内的三方协商机制，不应拘泥于一般性的情况沟通、信息交流或会议发文的活动方式，而应展开更加务实的专项工作，诸如在三方协商会议制度下应当设立包括劳动争议处理在内的有关涉及劳动关系重大事宜的若干专门工作机构或特别委员会。其二，为履行各个层次三方协商机制调处劳动争议的职能，应进一步探讨其同地方劳动争议仲裁委员会和人民法院在处理不同类型劳动争议方面的职责分工、优势互补和一体化的新型模式。也就是说，在劳动关系三方协商机制内探索建立一个辐射面广（尤其是产业）且同时兼备调解和仲裁职能的专门工作机构，或许是符合我国国情的劳动争议处理制度改革创新的目标之一。
6.工会的代表性和雇主组织。
在劳动关系领域内，工会既是缓解争议的积极因素，在一定条件下也会成为争议事端的发起者（尤其是权利争议）。但无论在哪一种情形下，工会都应具有鲜明的代表性。所谓工会的代表性，简言之即工会必须是职工合法权益的代表者和自身合法权益的捍卫者。实践中，明晰工会的代表性有待解决两个问题：一是适应市场经济发展要求，坚定不移地推进工会自身改革，逐步消除工会在干部人事制度和活动方式等方面存在的“行政化色彩”，以及工会在经费管理方面存在的依附性；二是在非公有制企业继续加大工会组建力度，以使劳动争议涉及的职工合法权益能够通过工会组织得到主张。相对于工会而言，雇主组织的代表性对争议处理的影响同样至关重要。尤其在产业和社会领域，如果雇主组织缺位或其代表性不为企业经营者或雇主所认同，不仅会致使政府和工会因缺乏同雇主组织的有效协商与合作，而难以对企业层面的经营者或雇主的不当劳动行为及由此引发的争议事端施加影响和约束，而且企业经营者或雇主的正当权益主张，也难以向政府和工会适时作出反馈并得到其理解和关注。可见，雇主组织的健全与完善，有助于发生在产业或社会区域内一些较大规模的争议事端能够通过劳动关系双方代表组织的积极介入得以理性化解，也有助于企业经营者或雇主的行为在其代表组织影响及约束下能够得以自律和更加理智。相反，如果雇主组织形同虚设或缺位，可能导致企业经营者或雇主在日常复杂的劳动关系事务中各行其是，从而助长劳动争议的无序状态。
7.争议处理的适用程序。
对争议处理适用程序的探讨是我国现行劳动争议处理制度改革的焦点。从现实情况看，对争议处理适用程序做出调整需要着力解决两个问题：一是提高现行争议处理的时效性；二是为劳动关系双方和三方协商机制在争议处理中能动作用的发挥以及为培育和拓展民间调解创造条件。主要对策是：（1）在争议和解阶段，一方面对企业内职工出现的不满情绪（或个人冤情），应参照国际劳工组织第133号建议书及其他相关文件的精神，由法律明确作出申诉与和解的程序性规定；另一方面对雇主和职工之间已经形成的争议，同样应由法律作出和解处理的程序性规定，尤其应通过法律积极引导和培育民间调解的方式。（2）在争议调解阶段，对除个人争议、集体合同争议或工会权益争议以外的集体劳动争议（包括权利争议和利益争议）的处理，可考虑将调解作为强制性程序，而非选择性程序（仅适用于个人争议），这不仅有助于推动企业内乃至产业或社会区域内劳动争议调解组织进一步健全完善，而且有助于工会作用的发挥。同时在争议的调解阶段，也应倡导和积极引入民间调解的介入方式。（3）在争议仲裁阶段，在探索尝试裁审分轨的改革思路时，应界定裁审分轨须应对的不同争议类型。其中，可考虑将集体争议（诸如因集体合同引发的权利争议和利益争议以及工会权益争议）归入仲裁处理程序并最终结案，而个人争议（无论权利争议或利益争议）则可采取或裁或审的方式。也就是说，实行裁审分轨首先应以明晰不同的争议类型为前提条件，只有将不同类型的劳动争议加以区分或分流，裁审分轨才有实际意义。（4）在争议诉讼阶段，劳动法庭模式的引入应及早进入试点阶段，并可在一些经济较发达且劳动关系活跃的地区率先起步。尽管人们对目前争议诉讼程序、适用法律以及法院审判人员的特定素养（指熟谙于劳动关系事务）及人员构成等存在各种看法或顾虑，但是劳动法庭机制的启动，无疑是解决这些问题的突破口，也是我国劳动争议诉讼制度改革与创新所在。（5）设立在国家、地方和产业一级的劳动关系三方协商机制，由于承担着应对一些涉及面广且社会影响较大的职工群体性突发事件或集体争议（包括权利争议和利益争议）的职能，因此在实践中须着手解决其同地方劳动争议仲裁委员会和人民法院之间的责任分工、工作衔接以及制度整合。（6）健全完善平等协商和集体合同制度，拓展其运行机制的作用范围，使其能够推动劳动关系双方凭借自主协商交涉的方式，适时处理和灵活应对遇到的各类争议。