论地权歧视，本文主要内容关键词为：地权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
笔者曾在《城市》1995年第1 期剖析我国城乡土地市场割裂成因时阐述过地权歧视问题，即重视国有轻视集体所有问题，但不够系统，也未引起理论界关注，现结合我国现行土地政策专门论述，以期引起评说。
一、对农村地权歧视的表现
改革前，我国一直追求“一大二公”的经济模式。10多年的改革开放，使这一状况从理论和实践上都有了很大乃至根本性的转变。但在土地所有权问题上却越演越烈，在国家政策及有关制度上均对集体土地所有权采取排斥方式，而不能将国有与集体所有土地所有权等同视之。具体表现是：
（一）法规制度 根据1962年《六十条》规定，农村集体土地是“三级所有，队为基础。”队指生产小队，也就是目前的村民小组，即农村土地应主要归村民小组所有。1978年由生产小队核算的农村集体土地占95.9%，由大队核算的约占3%，由公社核算的约占1.1%。〔1 〕80年代初期实行联产承包责任制的过程中，土地的归属和发包仍是以生产小队为基础来确定的。根据有关资料表明，湖南省农业用地由村一级发包的仅占耕地面积的17%，由村民小组发包的约占80%，其余为乡一级发包。〔2〕而根据我国《土地管理法》第8条规定，“集体所有的土地依照法律规定属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。1993年江苏省江宁县土地详查资料表明，土地所有权主体不存在村民小组这一层次，该县国有土地占21.94%，乡（镇）集体所有土地占3.51%，村集体所有土地占74.55%。因此，作为农村集体土地所有者——村民小组就这样从法律上被莫名其妙地取消了所有者的资格。可见，有关法律制度维护着地权歧视这一不良的意识。
（二）征用制度 按国际惯例，土地征用是国家或政府为了公共的目的而低偿取得非国有土地或政府土地的行为。我国《土地管理法》第2条也明文规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依法对集体所有的土地实行征用。”而在实际工作中，土地征用成了国家根据经济建设和社会发展的需要，而将集体所有土地征为国有的法律行为。据对某省11个县的调查，1992年200个最大的用地项目中，属公益事业的如公路、 学校等，仅42项占21%；属政府机关的10项，占5%； 而以盈利为目的的公司、企业148项，占74%，其中房地产项目35个占18%。〔3〕有些地区只顾局部利益，为获得或占有巨额土地增值，还采取预征〔4 〕的方式占有土地，而且征地费用低廉，我国《土地管理法》第27条规定，“国家建设征用土地，由用地单位支付补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三到六倍。”虽然实际补偿费要比该标准高得多，但与开发公司倒卖后的收入相差甚远，且农民实际所得更少，以苏南为例，在苏南征用1公顷耕地约付补偿费75—90万元， 而实际为农民所得的仅15—22.5万元。〔5〕
（三）市场制度 我国《土地管理法》第2 条指出：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，”同时又指出：“国家依法实行国有土地有偿使用制度，”这就将土地使用权转让的范围局限在国有土地上。1990年5月19日国务院发布55 号令即《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，从而城镇国有土地市场化有了法律依据，其“城镇国有土地是指市、县、建制镇、工矿区范围内全民所有的土地”（第2 条）。可见我国从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外。而事实上，农村土地市场却是客观存在、日趋兴旺且不可抑制，不仅涉及耕地流转、四荒拍卖，还有宅基地拍卖等非农地市场交易。
国家土地管理局1995年颁发的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》也指出，“经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押权，其他类型的集体土地使用权不得抵押。”这样也就剥夺了农村联产承包责任制责任田的抵押权，从而难以全面起到促进农业生产发展的作用。而且还认为，因处分抵押财产转移乡村集体土地使用权的，应当将抵押土地征为国有，然后再按抵押划拨国有土地使用权的办法进行处置。因此，在土地金融市场制度中，集体土地产权与国有土地产权也存在着严格的等级差别，其抵押范围及财产处置均有严格的约束。
二、歧视农村地权的后果
（一）利益失衡 正因为根深蒂固的产权歧视观念作崇，使国有土地所有者唯我独尊，而导致集体土地所有权权能残缺，农村集体组织经济收益屡受侵占，从而不仅影响了农村集体经济积累，也削弱了其经济组织的凝聚力。例如，在计划经济体制下，尽管生产小队是主要的土地所有者，是土地使用与收益分配单位，但它的上级不仅实际上控制着作物种植的权利，而且还可以任意地向它抽取收益剩余，在实行联产承包责任制以后，尽管农户在土地使用与收益剩余权的支配方面比生产队在这些方面的主动性大大增强，但事实上，目前农户也仍然无法拒绝各级对其土地收益权利的随意分享，无数的上级以各种名目对农民的摊派，已成为影响农民从事农业生产积极性的重要因素〔6〕。 而且农产品收购价格又低于市场价格，又进一步蚕食着农民地权收益。另外，由于征收费用低廉，很多单位或企业都去投资开发房地产，从而导致房地产投机盛行，一度造成房地产过热，也使得投资资金流向房地产业，不仅造成利益分配失衡，致使农民不愿种田，工人不愿做工，而且严重影响了工业、农业及基础建设行业的发展。
（二）耕地锐减 在工业化、城市化发展时期，侵占一定数量的耕地是必要的，过多地侵占则会造成耕地短缺。我国目前正呈现这一势头。我国耕地面积1991年净减45万公顷，1992年净减70万公顷，1993年净减62万公顷，1994年净减40万公顷，人均耕地由1978年的0.11公顷降至目前的0.08公顷，如果再延续下去，2000年人均耕地仅为0.053公顷， 即达到联合国提出的人均耕地危险线。耕地数量锐减的同时，耕地质量亦严重下降，1993年8 月国际土壤信息中心已把我国列为全世界农业生产用地损失最严重地区之一，目前我国耕地有机质含量仅1%左右， 耕地水土流失面积已达40万平方公里，占全部水土流失面积的27%。
之所以会带来上述问题，主要是由产权歧视，造成产权单向转变（即仅能由集体土地通过征地转变为国有土地），而且耕地占用成本低廉，甚至以无偿划拨形式侵占农村集体土地。例如，据调查，仅近几年江苏省张家港市被侵占的农村集体土地就不少于200公顷。1993 年开发区房地产热，更是造成很多地征而未用，形成大规模的政府抛荒地，农民抛荒行为与此种行为造成的社会效应和经济损失相比，乃是小巫见大巫。目前很多城市或乡镇盲目扩大城镇区域，亦严重造成耕地锐减。另外由于征地费用较低，有些乡干部要求征地单位安置未征耕地上的部分劳动力，从而这些未征地成了事实上的无主地或村长地，由村委员会用来出租或转让开发房地产或作为工业生产等非农用地。
（三）纠纷增加 由于地权歧视，使得一些滥用征地权或随意处置集体土地，而造成诸多纠纷。例如，《中国土地》1995年第11期介绍了江苏省首例政府批地被诉讼案始末，其原因是由于徐州市人民政府凭借该市沛县张寨乡工业公司与某村村民小组组长的一纸协议，便要求将0.33公顷耕地征为乡工业公司使用，而遭到村民的反对，引起诉讼。很多土地管理部门及土地管理工作者对因地权歧视而造成土地纠纷的处理也感棘手，并认为集体土地归乡村集体所有，而不属于村民小组所有，也难以开展工作，尤其是农村宅基地调整以及政府征地行为中，往往极易造成纠纷。因此，有些土地管理部门已有文件规定认为农村集体土地一般属各村民小组。例如江苏省土地管理局对该省泗洪县土地管理局“关于村民小组能否拥有土地所有权的请示”的答复中称。根据《土地管理法》以及国家现行政策，集体土地所有权一般属各村民小组农民集体所有〔7〕。
（四）市场割裂 土地市场是一个有机的统一体，虽然城乡土地市场之间存在着地域性的层次差异，但就土地资源配置之本质及土地市场运行机制而言，两者依然是不可分割的，若人为地加以割裂限制，所带来的只是土地市场的无序（诸如非法交易、投机行为）和土地资源配置的低效率，而无法扼杀农村市场本身。据调查，目前我国农村土地市场处于失控状态，主要表现是农民自发开发房地产，合资或联营企业将农业用地转化为非农用地，乡镇企业用地欠管理，等等。可见，由于政府部门不尊重土地市场运行规律，简单地凭借主观意愿或意态，否定农村土地市场的客观存在，结果是由于法规、管理制度不到位，而对日益发育的农村土地市场反而显得措手不及。
三、对策
（一）界定产权 界定产权，首先必须从物理形态上确定集体土地的位置、面积数量，依据客观实际和有关法律条文明晰集体土地所有权主体，将集体土地分别归属于村民小组、村、乡各级集体。而且地权必须进一步单纯化，即集体地权必须是单纯的经济权利，而非超经济的行政、政治等权利。其次，还必须从价值形态上界定集体地权，以规范各产权主体之间的责、权、利的认定程度和认定形式。总而言之，产权界定越清晰，各地权主体之间的摩擦越小，则越有利于土地资源的市场配置。但是，地权的界定与保护是不可分的，甚至只有在受到保护的情况下，才能实现地权的界定。地权保护手段较多，如法律、行政、习俗、道德、自我保护等，但法律则是行之有效的主要手段，因此，必须借助立法来确认、保护集体地权。这些法律则涉及征地、基本农田保护、集体土地市场制度等一系列问题，从而形成保护集体地权的完整的法律体系。
（二）双向流动 我国土地国有制和组、村、乡、集体所有制都是社会经济发展的必然产物，其本身没有高低贵贱之分，因而，都应是独立的市场主体，这就要求必须改变目前土地国有化这一土地所有权的单向转化关系，而建立土地国有化、集体化以及集体间土地相互交易的多向流动关系，只有以此为基础，才能建立起规范化、完整的、涵盖土地所有权、使用权等权能的城乡土地大市场，而不是孤立的城镇国有土地使用权市场。根据世界各国土地制度变革经验，土地所有权与使用权主体一致的制度形式优于不一致的制度形式〔8〕，因此， 为了有效地提高土地市场运行效率，优化土地资源配置，我国城镇化、工业化并非一定要与土地国有化相伴，完全可以保留城镇、工矿用地的土地集体所有制性质，从而使农村集体获取高额的地租，增加农村经济积累。另外，农村集体所有土地之间的所有权的交易也是农村社会经济分工、分业发展的客观需要。〔9〕
（三）征地政策 计划经济体制下的我国征地政策是基于农民利益与国家利益一致的认识来制定征地费支付标准的，因此，征地就表现为农民对国家建设尽义务。而在着力提高土地资源配置效率的市场经济体制下，征地必须演化为一种平等的买卖关系。从我国台湾、英国、日本和法国等市场经济国家或地区来看，征用土地补偿项目虽有不同，但主要项目有地价补偿、地上物补偿及连带损失补偿。连带损失补偿是指由于征地而使土地所有或相邻土地所有者所承受的相对于征地前有效利用状况的机会成本。
注释：
〔1〕郭书田：关于农村市场体系的思考， 《中国农村经济》1993年第1期。
〔2〕刘伟、林文怡：农村土地市场面临五大问题， 《农业经济问题》1994年第3期。
〔3〕《农民日报》1993年4月19日。
〔4〕根据中共中央、国务院《关于做好1995 年农业和农村工作的意见》的决定，以后不再搞土地预征。
〔5〕据周国清资料推算， 见周国清：农村土地制度的现状及改革设想，《不动产纵横》1994年第3期。
〔6〕刘守英：中国农地制度的合约结构与产权残缺， 《中国农村经济》，1993年第2期。
〔7〕此回复实系据江苏省人大常委会苏人农[92]6号文件精神研究决定。见江苏省土地管理局《土地管理文件编（五）》第17项， 1993年12月印。
〔8〕李溦：土地制度变革与农业增长的国际经验， 《农业经济问题》1995年第4期。
〔9〕黄贤金：略论我国土地所有权市场， 《农业经济问题》1994年第11期。