从苏联工农检查院的职能转变反思国家监察权的独立性，本文主要内容关键词为：监察权论文,苏联论文,独立性论文,工农论文,职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D15 文献标识码：A 文章编号：1006-4133(2003)02-0008-05
工农检察院是苏联国家监察机关存在和发展中的一个组成部分。它从1920年2月成立， 到1934年1月被撤销，存在了十四年时间。考察这段历史，总结经验教训，深入思考国 家监察权的独立性，可以为今天的国家监督机关建设提供一些有益的启示。
一、苏联工农检察院——社会主义国家监督机关的建立
苏联工农检察院是社会主义性质的国家监督机关，它是在改造旧国家机关的基础上建 立的。根据1917年11月7日召开的第二次全俄苏维埃代表大会的决议，设立了3个人民委 员部，其中之一就是国家监察部。但这时的国家监察部基本上由旧国家机关工作人员担 任各项职务。因此，它很难执行社会主义监察的职能。列宁认为，社会主义国家机关与 旧国家机关的主要区别，就是它的民主化、人民化。革命刚刚胜利，列宁就提出了苏维 埃政府应该立即在全国范围内实行工人监督，并且亲自起草了《工人监督条例草案》。 随后，颁布了全俄中央执行委员会的第一批法令中的一个条例——《工人监督条例》。 工人监督虽然是社会主义性质的监督，但还没有上升到国家形态。与此同时，开展了对 旧的国家监察机关的改造工作。1919年4月3日，斯大林在人民委员会会议上，提出了关 于重新组织国家监察机关法令的草案，获得了一致赞同。会议后不久，国家监察部重新 组织了10个处代替过去的25个处。并且在各省、县建立了分支监察机关的新机构。1919 年4月9日，列宁、斯大林发布法令撤销了旧的国家监察部。把存在的一切监察机关合并 组建了新的国家监察部，斯大林任国家监察人民委员部委员。同时，全俄中央执行委员 会讨论了斯大林关于国家监察的法令草案的报告，并一致通过。在斯大林的报告中指出 ，重新组织国家监察机关的基本原因，就是要求监察机关的民主化并使它接近工农群众 ，使它变成人民的机关，变成直接联系广大群众的机关。正是服从这一宗旨，1920年2 月，改组国家监察部为工农检查院，完成了社会主义国家监察机关的初建工作。
工农检查人民委员部受全俄中央执行委员会的领导。在地方上，建立了各级监察机关 ，在企业中也建立了独立的检察机关。下级监察机关受上级监察机关的领导，对上级机 关负责，而不受其它行政机关的领导和制约。这就是从组织上保证了国家监察机关独立 行使自己的监督权。工农检查人民委员部的内部组织机构是按部门原则建立的，设有海 陆军、交通、农业、经济、宣教、分配、行政等检查处，分别对上述各部门实行监督。 此外，在改善机构、簿记和表报等方面还有一些管理机关。在工农检查人民委员部以下 设申诉局，负责接受有关对国家机关工作中的缺点以及机关工作人员对劳动者抱轻视态 度等问题的控诉和申请。在工农检查院以下还设有协助经济机关专门委员会。从工农检 查院的机构设置和职责范围来看，工农检查院的监督是对国家机关工作人员和机关各项 活动的全面的监督。国家机关在各方面的全部活动都包括在国家监察的范围之内。根据 1920年发布的工农检查院组织条例，工农检查人民委员部的代表有权参加一切常设机关 及在中央和地方上组织的委员会的会议，并有发言权。工农检查院有权中止被检查机关 的显系非法的命令和行为，以及按行政和司法程序对人犯提出诉讼。[1](P93)关于工农 检查院的工作方法，斯大林在《在第一次全俄工农检查机关负责工作者会议开幕时的演 说》中讲到：“我们的检察机关不应当把我们所检查的机关看成外人，而应当把他们看 成自家人，要指导和改善它们。主要地不在于捕捉某些个别的罪犯，而首先在于研究被 检查的机关，细心研究，认真研究，研究其缺点和优点，并且更进一步改善这些机关的 工作。”[2](P323)
对于工农检查院来说，并不是建立一个组织，发布几个条例、法令，做出几项规定就 能使它完美地发挥作用。从工农检查院成立后两年多的工作实践来看，它做出了很大成 绩，但也存在一些问题。国家监察机关的改善问题，“是一个非常困难、远未解决同时 又急待解决的问题。”[3](P693)工农检查院在机构上，还存在着机构庞杂，办事效率 低的问题；在人员素质上，存在文化水平低，业务能力差，专业知识缺乏的问题；在工 作作风上，还存在官僚主义。这些问题的存在，影响了工农检查院的威信，影响了它的 职能作用的发挥。列宁有一次看了工农检查院关于燃料机构的工作和1921年秋季燃料危 机的增长的报告初稿之后，指出：“在这个报告初稿里，既没有对工作进行研究，也没 有指出纠正错误的办法。”[4](P24)对工农检查院的工作表示了不满。
1922年5月，列宁因病停止了工作，列宁病重期间，写了一系列重要的信件和文章。列 宁总结了苏维埃政权建设和经济建设的经验教训，拟定了苏维埃建设社会主义的计划。 列宁也提出了改组国家监察机关的一些重要思想和具体建议。列宁指出了苏维埃国家机 关建设的长期性。列宁肯定了工农检查院的工作成绩，批驳了否认工农检查院的好处的 观点。提出不应急于求成，而要保证质量，稳步地进行国家监察机关的建设。在组织建 设上，为了解决工农检查院机构庞杂，办事效率低的问题，列宁建议精简工农检查院职 员，提高工作人员的质量。列宁提出了录用工农检查院职员的条件：“第一，必须由几 个共产党员介绍；第二，必须通过国家机关知识的考试；第三，必须通过国家机关基本 理论、行政管理和公文处理等等基本知识的考试；第四，必须同中央检查委员和本院秘 书处配合工作，使我们能够信赖整个机关的全部工作。”[3](P702)
二、苏联工农检查院的党政双重监督职能
1923年4月，召开了联共(布)第十二次代表大会，根据列宁的建议对工农检查院进行了 改组。在代表大会通过的《关于工农检查院和中央监察委员会的任务》的决议着重指出 ，工农检查院和中央监察委员会在组织上“应该相互结合”，共同完成所担负的改进国 家机关工作的任务。成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。这样，工农检查 院由受国家最高行政机关的领导变成直属于党的最高领导机关的组织。在此后的党的代 表大会和代表会议上，工农检查院都向党的会议作工作报告，由党的会议直接做出决议 ，部署工农检查院的工作。这一变动使工农检查院处于党的领导机关的直接领导下，是 对工农检查院的独立检察权的削弱。联共(布)第十二次代表大会闭幕后不久，中央监察 委员会主席团主席古比雪夫被任命为工农检查人民委员部主任委员。
从联共(布)十二大到十七大的11年中，国家监察机关在组织机构上没有变动。在发挥 职能作用上，首先在政权建设和经济建设中发挥了积极作用。对此，契尔年科著的《党 和国家机关工作问题》一书做了很多叙述。一是进行了反对官僚主义的斗争。1924年一 年，仅俄罗斯联邦的51个省就向工农检查院提出了17，000封上诉信。其中61%是针对官 僚主义和拖拉作风的。经过调查，80%的指控是正确的，并得到解决。二是在改进机构 和机关精减方面发挥了作用。在明确机关工作人员的职责，简化办事层次，整理档案材 料、统一报表等方面作了大量的工作。同1922年相比，1926年由国家预算拨款的机关编 制大大精简了。经过研究，仅财政和商业这两个人民委员部撤销了230个分支机构和188 个领导职位。三是在实现社会主义工业化和农业合作化的过程中，国家监察机关深入劳 动、生产领域，监督经济计划的执行，促进了正确地贯彻党和政府的指示，纠正了不执 行党的决议的现象。
这段时间，正是联共(布)党内斗争激化时期。直接受党的最高领导机关领导的国家监 察机关也参与了对托洛茨基反对派、萨普隆诺夫集团、布哈林集团等党内不同派别的审 理工作，为粉碎他们出了力。由于这场斗争的结局是形成了斯大林个人集权统治，国家 监察机关实际起到了帮助集权制形成的作用。国家监察机关还参与了清党。1929年4月 召开的联共(布)第十六次代表会议做出了总清党的决议。并责成中央监察委员会——工 农检查院进行这一工作。“在1928年到1930年间，由于清洗国家机关中异己分子和官僚 主义分子的工作集中在工农检查人民委员部里，因此，工农检查人民委员部又加添了很 多特别重要的任务。”[5](P290)这次清党，清除了一些混进党内的异己分子、蜕化分 子，对纯洁党的队伍起到了一定的作用。但是，清党扩大了打击面，把一些犯有某种错 误但仍属教育问题的党员不分青红皂白地开除党籍，而且，斯大林还利用清党打击持不 同观点的同志，排斥异己。国家监察机关在清党中的作为对助长斯大林的个人崇拜，破 坏党内民主生活，是应该负有责任的。在1930年6月召开的联共(布)第十六次代表大会 通过的《关于中央监察委员会——工农检查院的总结报告的决议》中写到：“在社会主 义进攻广泛展开、阶级敌人反抗加强的情况下，中央监察委员会——工农检查院十分警 惕地维护了党的队伍在列宁主义旗帜下的统一，坚决为贯彻党的总路线进行了斗争，消 除了‘左’倾分子、右倾机会主义分子和调和主义分子对总路线的歪曲，并粉碎了一切 派别活动。”[6](P137)从这段总结中我们可以看出，国家监察机关参与党内斗争，并 在其中发挥了积极作用。
在苏联党和国家政治生活中，由于党和国家监察机关不能有效限制个人权力的膨胀和 个人崇拜的滋长，致使中央集权体制到30年代逐渐形成。而中央集权体制与具有独立权 利的检察机关是不相容的，这就必然导致监察机关职能的削弱。这在联共(布)十七大上 充分表现出来。1934年1月召开的联共(布)第十七次代表大会做出了撤销工农检查院的 决定。这一组织上的变动是苏联国家监察机关演变史上带有转折性的事件。在十七大关 于“组织问题”的决议中写道：“为了加强监督政府决议的执行和巩固苏维埃纪律，必 须实行下列组织措施：(1)将苏联人民委员会执行情况检查委员会改组为苏联人民委员 会苏维埃监察委员会，委员会的人选由党代表大会提名并经苏联中央执行委员会和人民 委员会批准，机关设在中央所在地。在各共和国、边区、省设常驻代表，代表由苏维埃 监察委员会任免；(2)撤销已经起过积极作用的工农检查人民委员部，并将其机关移交 苏联人民委员会苏维埃监察委员会；(3)任命一名苏联人民委员会副主席为苏维埃监察 委员会领导者。”决议还规定；“将企业中工农检查院基层机关的一切权限以及对工人 供应部、工厂工人合作社、区消费合作社和市消费合作社中监督机关的领导责任移交工 会。”[6](P392)1934年2月11日，苏联中央执行委员会和人民委员会又用决议的形式承 认了以上内容，并通过了苏维埃监察委员会组织条例。
联共(布)第十七次代表大会对国家监察机关机构及制度做了很多重大的原则性的改变 。这些改变是：第一，结束了1923年以来的国家监察机关与党的检察机关合并的局面， 使新成立的苏维埃监察委员会归属于苏联人民委员会领导。这虽然结束了党的领导机关 直接领导国家监察机关的局面，但并不是对1923年以前的国家监察机关的独立监察权的 恢复。由于决议又规定任命一名人民委员会副主席为苏维埃监察委员会领导者，苏维埃 监察委员会的人选要由党的代表大会提名，这就使监察机关既受制于党的机关又受制于 行政机关，进一步削弱了它的独立监察权。
第二，变职能制为一长制。在联共(布)十七大之前，国家监察机关实行的是职能制， 即建立从中央到地方的一套独立的职能机构来行使监察的职能。十七大把职能制说成是 资产阶级的理论，是资产阶级国家机关中流行的管理方法，应予取消，而采用一长制。 在一长制的管理体制中，改变了国家监察机关的独立的组织系统，地方的组织机构被撤 销，而只在各地方设常驻代表，或称特派员，而企业中的检察机关都成了工会的附属物 。这也是对独立的监察权的削弱。同时，由于监察队伍的削减，阻塞了工农群众参加国 家管理的渠道。也是对国家监察机关建立初期，列宁关于人民群众参加国家管理原则的 违背。
第三，变全面监督为“对中央执行情况的监督”。按照批准的组织条例，苏维埃监察 委员会的任务是：(1)预防破坏对政府决议和命令的执行；(2)揭露不执行决议和命令的 具体责任者；(3)揭露机关工作中的缺点。斯大林在十七大上说：“现在我们需要一个 不以监察所有一切为目的，而能把自己的全部注意力集中于监督工作，集中于检查苏维 埃政权中央机关决议的执行情况的组织。”[7](P329)在十七大之前，国家监察机关的 监督是对国家机关活动的全面监督。列宁指出：“工农检查院是为我们的一切国家机关 而设的，它的活动应毫无例外地涉及一切国家机关：地方的、中央的、商业的、纯行政 的、教育的、档案的、戏剧的等等，——总之，各机关无一例外。”[3](P706)斯大林 也曾指出，对于被监督的人员，“不要怜惜个别人物，无论他们身居什么职位，所怜惜 的只是事业，只是事业的利益。”[8](P325)十七大之前，监督检查执行情况是国家监 察机关的监察任务之一和监察任务内容之一，经过十七大，变成了全部内容。为了加强 对党和政府的指示的实际执行情况的检查，1930年12月24日，苏联中央执行委员会和人 民委员会通过决议，设立了专门的执行情况检查委员会。十七大把这一机构改为国家监 察机关，把它的职能作为国家监察机关的全部职能。这显然使国家监察机关的职权范围 大大缩减了。这一变动，使中央机关的决策等一些内容就不在监督之列了。
党的十七大闭幕之后不久，1934年12月1日，联共(布)中央政治局委员、党的卓越领导 人基洛夫被暗杀。由基洛夫事件引起的大规模的肃反工作持续了4年之久。由于斯大林 在肃反工作中犯了扩大化的严重错误，株连几百万人，几十万人丧生。其中只有极少数 是反革命分子，绝大多数是无辜被杀的，使党和国家损失了大批各方面的优秀人才。对 于这样的给党和国家造成巨大灾难的事件，国家监察机关已经无力监督、限制和制止它 了。
三、对社会主义国家的国家监察权独立性的思考
第一，国家监察机关和制度的建设是社会主义国家政权不可缺少的组成部分，在政权 建设中具有重要地位。列宁强调监察机关的建设，基本宗旨就是防止和克服官僚主义。 在国内战争时期，实行集中制对于打击敌人保卫政权是十分必要的，但集中制使权力高 度集中于少数个人和领导机关手中，很容易产生特权、官僚机构，很容易脱离群众而使 群众难于进行监督。随着内战的结束和向新经济政策的转变，党政机关、经济部门普遍 滋长了官僚主义，所以在国家机关建设上，列宁注意抓监察工作，工农检察院就是在内 战即将要结束时建立的，党的检查机关也是在这个时候建立的。列宁关于用监督制度克 服官僚主义的思想也明确地贯彻到改组工农检查院的措施中。这一思想是对马克思主义 国家学说的丰富和发展，对政权建设有指导意义。
监察机关设立本身与集中制以及由此产生的官僚化是不相容的。在政权体系中，除了 决策机构、执行机构之外，监督机构是不可缺少的环节。有效的监督可以保证决策、执 行机构及其人员都能在法律和纪律的范围内活动，最大限度地减少社会腐化现象。有效 的监督可以保证决策的正确性和顺利的执行。对领导干部的有效监督。则能够保证他们 在规定的职权范围内行使自己的权力，不越权，不专权。
前苏联从三十年代以来，国家监察机关几经改组变化。总的看来，职权范围有所扩大 ，但从机构设置、法律规定等方面来看，还有很多不完善。完善国家监察机关仍然是今 天体制改革的一个重要课题。从我国情况看，建国初期曾设立国家监察部，监督国家机 关的各项活动。1958年，国家监察部被撤销。以后20多年中，国家监察机关一直未能恢 复和建立。在国家政治生活中，不民主现象越来越严重，权力越来越集中，最后导致了 十年动乱的悲剧，给社会主义事业造成了重大损失。总结起来，造成这样的后果的原因 是多方面的，但没有监督权对集权和专断的制约不能不是一个重要原因。邓小平同志在 1980年指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部。……对各级干部的职权范 围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监 督检查。”[9](P292)这是邓小平同志在总结过去三十年政权建设上的经验教训所得出 的深刻结论。
第二，为了保证监察权的有效行使，必须使监察机关具有独立的检查权力。国家监察 机关能够做到有效地行使职权的一个关键的问题就是保持自己的独立性，这是列宁十分 强调的一个原则问题。列宁指出：“为了要保护真正统一的法则(不管任何地方上的差 别和不受任何地方上的影响)，监察机关应当完全不从属于地方权力机关。”[10](P977 -978)列宁还明确提出要“保障工农检查院职员具有最大限度的独立性。”必须保证监 察机关的独立设立和监察人员的独立任职。工农检查院在最初建立时，做到了这一点。 但在1923年的改组中，把党的和国家的检查机关合并，并使党的检查机关的主席兼任工 农检查院的主任委员，开始出现了机构不独立的现象。1934年的改组又使人民委员会一 名副主席兼任苏维埃监察委员会主席。机构上的合并和兼职现象都是对独立监察权的破 坏，从而使监察机关很难有效行使监察权。
同时，监察机关和其它行政机关也要做到分工明确，明确各自的职权范围。列宁曾经 说：“监察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决 权。”根据工农检查院的组织条例，工农检查人民委员部的代表有权参加中央和地方的 行政等机关的各种会议，有发言权，但没有表决权。不能直接干涉其它机关的决议，只 是从法律上对这些机关及其决议进行监督和检查。另外，行政和其它机关也无权干涉和 阻挠监督和检查的进行。
第三，为了保证国家监察机关有效地行使监督权，还必须确立它的职责范围，并使之 法律化、制度化。工农检查院在最初建立时，由于把一切监察机关都合并到工农检查院 中，工农检查院成为唯一的监察机关，担负对行政、财政、司法等部门的监督。事实上 ，工农检查院担负这样重的任务确有责任过大之累。1922年苏联成立了监督司法机关的 监察机关，减轻了工农检查院的负担，使它主要监督国家行政机关，同时也监督财政、 经济部门，仍然很难完成任务。在1923年的改组之后，工农检查院又参与党内斗争、清 党工作。实际上，这已经超出了工农检查院的职权范围。造成工农检查院份内工作完成 不好，又做了大量份外工作的一个重要原因就是有关国家监察的法律、制度不健全。缺 乏对监察机关的工作制度、职权范围和监督程序等的明确规定。
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