浦东开发政策环境研究，本文主要内容关键词为：政策论文,环境论文,浦东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、浦东开发新阶段的政策环境及其变化趋向
1、当前浦东开发的政策环境
过去五年的浦东开发，取得了巨大的成功。基础开发迅速推进，投资硬环境已根本改观。较高层次的产业群已经初步形成，制造业中心功能的开发已初见成效。取得上述成功的重要基础，是中央的优惠性政策和支持性政策的投入。
在过去的五年中，对于浦东的功能开发和整个上海的经济功能重塑，中央已经投入了一组彼此相联系的体制性政策，为在新的发展时期加大体制性政策配套投入的力度，以加快功能开发的进程，打下了必要的基础。
这次61号文，又对浦东政策作了新的调整。调整的主要内容包括：在支持性政策方面，一是基本保留了“1234”和“52111”筹资渠道；二是将新区新增财政收入全留政策作了改动，中央以设立“浦东发展基金”的方式支持浦东建设。在体制性政策方面，明显加大了投入力度，一是按一定标准允许在新区设立由外省市开办的子公司从事进出口经营；二是试办若干家中外合资的外贸公司；三是允许外高桥保税区开展除零售业务外的保税性质的商业经营活动，并扩大服务贸易；四是承诺在适当的时候允许个别外资银行进行经营人民币业务的试点；五是允许在条件具备以后在新区内再设立若干家外资和中外合资的保险机构。从总体上看，61号文的政策调整趋向是：弱化优惠性政策的作用，在一定时期内保持支持性政策的连续性，逐步强化体制性政策的主导地位。
2、今后五年中政策环境的变化趋向
很显然，上述的政策调整趋向，是与浦东开发进入第二个战略阶段后的政策需求相一致的。现在的问题是，给予浦东的体制性政策能保持怎样的“时间落差”，以及中央进一步投入体制性政策的力度和时间表如何。
关于体制性政策的“时间落差”问题，首先要考虑的是中国“复关”和加入世贸组织的进程如何。从1995年11月江泽民主席在大阪宣布的关于中国参与亚太区域贸易和投资自由化的一系列措施来看，中国将可能加快服务贸易市场的开放步伐。这意味着，浦东目前所享有的与金融和贸易功能开发直接相关的体制性政策，其“时间落差”可能会很有限。同时中央也必然遇到来自沿海其它地区的对体制性政策的“攀比”压力，无论是涉及贸易开放的政策，还是涉及金融开放的政策。这种压力也同样趋向于缩短特殊的体制性政策的“时间落差”。
关于进一步向浦东投入新的体制性政策的时间表和力度问题，这同上海在功能开发过程中表现出的操作能力如何有直接的关系。尽管各种操作的基本框架是由中央决策的，但其具体操作毕竟是上海和浦东的事。就此而言，这里有一定的空间，让上海和浦东自己来发挥主观能动性。
金融业和贸易业的开放，与制造业的开放不同，它给宏观经济带来的影响要复杂得多。尤其是金融业，近年来国际金融危机事件频繁发生，表明金融不稳定将会给国民经济造成巨大的冲击。因此，中央对开放服务贸易尤其是开放金融业持稳健态度，是很自然的。然而，如果浦东在对国际经验的把握、配套性操作方案的准备、人才的集聚和储备等方面，尤其是在对各类金融市场的初期运行的监管和调控方面，确实表现出了名副其实的能力和优势，那么这将会使中央加快向浦东投入新政策的步伐，并加大投入的力度。
我们认为，在“九五”时期，中央有可能加快步伐，加大力度，向浦东进一步投入新的体制政策，但浦东享有这种特殊政策的“时间落差”将是比较有限的。我们预期：在“九五”期间，对外贸易业和国内批发业的开放，将会基本完成；人民币业务的开放将付诸实施；资本市场和货币市场将会有限制地实行开放；保险市场将会获得显著发展；基金市场、离岸金融市场和黄金市场也将得到初步发展或正式启动。现在的问题是：浦东自身应该怎样来做好各方面的工作，用好、用足现有的政策，取得功能开发的实效，增强中央不断投入新政策的信心。
二、思路性对策和操作性对策
1、思路性对策
（1）继续争取改革“先试权”，用好政策“时间差”。“九五”时期，金融和贸易功能的开发将成为浦东开发的重心，而这两大功能的开发又对体制性政策有着很大的依赖性。因此，能否适时地取得各项新体制性政策，将对浦东的功能开发产生重大的影响。另一方面，由于预期整个中国经济的开放步伐可能加快，特殊政策的“时间落差”可能缩短，因而浦东和整个上海应该在获得有关的特殊政策后抓紧落实，用好政策的“时间差”。
（2）上海要打好“浦东牌”，浦东要打好“中华牌”。这是基本思路，在“九五”期间更应强调。打好“浦东牌”，首先要全市统一步调，着力抓好浦东的功能开发，把浦东的功能开发当作今后一、二十年中上海经济发展的头等大事来抓。其次，由于浦东享有特区待遇，打好“浦东牌”，在开发浦东的总框架下向中央争取各种新的特殊的体制性政策较为有利，而这些政策的实际操作又必然会有利于整个上海的经济功能转变。第三，打好“浦东牌”，应该将各种涉及功能开发的改革试验首先放到浦东去实施，将一些有重大影响的产业大项目放到浦东去操作，并推动那些有影响的金融和贸易机构“东迁”。全市要加强协调，限制那些不适当的区际竞争。上海要打好“浦东牌”，浦东开发则要切切实实地打好“中华牌”。浦东开发是把上海建成“三中心”的一个有机组成部分，而上海实现其建成“三中心”的目标，是要带动长江三角洲地区和整个长江流域地区经济的发展。实现这一目标，受益者将是整个长江流域地区，乃至整个中国经济，而绝不仅仅是上海本身。浦东和上海向中央争取各种特殊的体制性政策，正是为了实现建成“三中心”的宏伟目标，因此名正言顺。在实际操作这些政策时，则要有一个包容性广泛的框架，使浦东开发真正地体现为是长江流域地区乃至全国各省市的共同事业，共同开发，共同受益。
（3）优势互补，加强与香港的合作。从目前上海和香港各自所处的发展阶段和所具有的经济特征来看，两者之间有着广泛的合作前景。香港的金融和贸易功能强大，航运业发达，商务人才集中，但科技力量薄弱，与中国北部地区和国内销售系统的联系较弱。上海的长处是科技力量集中，工业基础雄厚，与国内贸易网络的联系紧密，但金融和贸易辐射功能较弱，科技开发缺乏资金投入，高级商务人才不足。可见，两地间有着明显的互补性。加强合作有利于香港的经济繁荣，也有利于上海加快金融和贸易功能开发的进程。尤其在金融业方面，上海可以借鉴香港的许多经验，其中包括经济政策架构、金融监管架构和金融工具的发展等。应该建立起多层次、多领域的双边合作框架，政策机构间的、半官方的、民间的合作形式都是必要的。
（4）建立为长江流域地区提供金融和贸易服务的体系。首先应该在上海地区向来自各地的所有商务机构提供低费用、高效率、全方位的服务。进一步，在有关政策的支持下，设在上海的各类金融和贸易机构，还需要逐步地向周边地区扩展其分支机构和业务网络，以便在当地直接提供各类服务。当投资、融资和贸易机会能通过这个网格顺畅地“流动”时，上海作为一个区域性金融和贸易中心的地位也就确立了。当然，浦东开发目前还处在“能量积聚”时期，但这并不排斥从现在起就可以开始着力发展其“辐射”功能。相反，这将有益于浦东的功能开发，因为当上海和浦东向其周边地区显示出自己最初的辐射能力时，会刺激周边地区更多地调动各种经济资源，参与浦东的开发，以便获取“参与开发”的长期利益。
（5）发挥主观能动性，为中央投入新的体制性政策创造最佳软环境。尽管投入新政策的决策权在中央，但上海如能发挥主观能动性，为新政策的投入创造最佳的软环境，将会向中央“证明”投入新政策的必要性和适时性，并且在国际经验的系统研究、政策操作的细节设计和风险防范等方面，切切实实做好充分准备。尤其是在金融改革政策的实施方面，要能真正表现出监管措施的严厉性和对市场风险的防范和驾驭能力。而政策操作中任何重大失误，都可能使中央延迟新政策的出台。在这个有限的含义上也可以说，新政策的投入时间表和投入力度，也取决于上海和浦东自身的努力程度。
2、操作性对策
（1）建立统一的中央商务区功能开发规划和管理框架。建议设立一个中央商务区发展规划协调小组，直属市府领导。其近期主要任务是，制定中央商务区的总体发展规划，协调浦东部分与浦西部分在金融和贸易产业的硬件建设方面的规模和结构，尤其是要解决好中央商务区内的产业空间配置问题。在条件成熟时，可考虑将浦西部分划离黄浦区，与浦东部分合并，组成一个在行政上统一的中央商务区，直接由市府管辖。从硬件设施条件和国际影响的广泛性角度考虑，建议将浦东小陆家嘴地区作为金融机构总部或地区总部的集中配置区域，相应地对金融机构进入其它区域进行适当控制。贸易机构和一般的服务业机构，则可让其分布在黄浦江两岸。
（2）争取中央同意将中国融资中心设在上海，据悉目前央行正在考虑建立全国统一的同业拆借市场，建议市有关部门可会同人行上海分行做一个方案，争取央行将中国融资中心设在上海。正像在上海设立证券交易所和中国外汇交易中心一样，中国融资中心如能设在上海，对于上海进一步强化金融功能，是极其有利的。
（3）建议中央尽早实施向外资开放人民币业务的试点。建议尽早公布外资银行试办人民币业务的日程表，最后期限应是1996年下半年或1997年上半年。让外资银行试办人民币业务可采取渐进方式，首先开放对三资企业和引进外国技术、设备的中资企业的人民币信贷业务，开放对上述企业的进出口信贷业务，允许开办人民币业务的外资银行进入银行间同业拆借市场，开办人民币业务的外资银行须接受信贷计划和利率上限的指导。
（4）建议中央加快向外资开放投资银行业的步伐。我国目前投资银行业发展滞后，通过投资银行来进行投资的机制很不健全。在一个完整的金融机构体系中，商业银行、投资银行、保险公司三者互相补充，形成一个有机整体。因此，建议中央加快向外资开放投资银行业的步伐。在现阶段，可考虑先组建中外合资的投资银行，条件成熟时，再让外资投资银行以独资方式进入。
（5）建议加快向外资开放国内批发业的步伐。目前，向外资开放商业零售业已取得一定进展，向外资开放对外贸易业也已经起步。建议尽快制定实施方案，向外资开放国内批发业。
（6）建议加快向外资开放中介性行业的步伐。一个完备的、按国际规范运作的中介服务体系，是金融和贸易中心功能得以发挥的不可或缺的支持性系统。这些中介性行业，主要包括律师、会计和专利事务所，资信评估、信息服务和投资咨询等。加快向外资开放中介性行业的步伐，有助于引进国际经验和规范，使国内的相应机构尽快提升服务水准。这些行业的开放除本身能吸引一部分外资外，更重要的是，它构成了吸引其它实业投资的软环境的一部分。
（7）细化研究，为争取新的体制性政策的投入及其实际操作提供方案储备。从建成“三中心”的目标来看，目前中央已给予的体制性政策的容量是不够的。在未来五年中，新的体制性政策还需不断地、适时地投入。处在中央政策实际执行者的位置上，上海有必要在用好现有政策的同时，组织各方面力量，根据金融和贸易功能开发中的实际需要开展研究，对所需要的新政策及其操作方案进行设计，作为方案储备，以便市有关部门能切合情势地向中央提出新的建议，争取投入新的政策。研究要进一步细化，例如金融市场的机构的监管问题，中介性行业的开放问题，都需要制定十分细致的方案。
（8）结合基础开发融资，推进金融和财税改革。据初步测算，“九五”时期浦东新区市政基础设施建设资金总共约需1200亿元，目前的资金缺口还相当大，需要开拓各种筹资渠道加以平衡。通过推进金融和财税改革来拓宽筹资渠道，是一个重要方面。其中，支持浦东新区到海外发起设立“浦东产业发展基金”，向中央争取浦东发展基金的“预返”方案，向重点开发小区返还部分税收，以及建立“重点开发小区发展基金”等，都是重要的举措。