摘要：十八大以来，从中央到地方对城市管理工作提出一系列指导意见，文明执法、精细化管理、网格化管理等创新管理理念深入基层，深入人心。但执法力量不强，执法保障不够，执法人员素质不适应时代发展，多头执法、交叉执法等现象仍然存在等一系列的城管执法困境，促使我们对城市管理执法从宏观指导与微观实践上重新审视。本文试图从法律法规、体制机制、保障措施，人员素质等方面提出建设性意见，破解城管执法困境。
关键词：城市管理执法 执法困境 对策
城市的发展日新月异，社会发展过程中不可避免的伴生诸多矛盾。无证流动摊贩一方面便利居民购物，极大丰富城市居民生产生活；另一方面阻碍交通挤占非机动车道及人行道，产生的各类垃圾及油污污染路面，食品的卫生问题等给城市卫生环境及居民身体健康带来威胁。城管执法是保障城市环境卫生、执行政府各类艰难险阻难题的排头兵，在处理化解城市居民内部矛盾，保障居民美好生活方面有着不可替代的作用。而现阶段我国城市管理中的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。
一、城管执法面临的困境
（一）执法依据的薄弱，内部监督体制的缺失
尽管2016年10月11日住建部下发通知设立城市管理监督局，地方城管执法终于在中央层面有了“娘家”，但是城管执法部门作为被委托执法单位，中央层面一直没有确立一部全国性的城管法律，城管执法仍处于“借法执法”的窘境，全国各市虽制定了诸多条例，但是法律效力低且各类条例之间、各类条例与《行政处罚法》之间存在不少相互冲突的地方，对于行政相对人的约束作用有限，导致暴力抗法事件居高不下。城管内部监督体制不健全，虽然各市、区城管部门均内设了督查部门，但是雷声大、雨点小，对于城管的不当执法行为，很难做到公平、公正的处理，某种程度上形同虚设，而且追究责任不到位，没有建立城管执法追究责任问责机制，对不法执法行为未规定一定的严惩措施，对城管执法人员未起到有效制约作用。
（二）权责不清，部门推诿，人员素质整体不高
虽然中央和地方政府三令五申明确城管执法管理职权和范围，但是由于城管部门从诞生起就被打上了“其他部门管不了的或不能管的都是城管的”的烙印且一直未有中央层面的文件明确城管执法的权、责、利，以至于在具体操作上其他部门的难以推动落实的份内工作均推给城管部门，产生不必要的内耗，影响大城管考核成绩。城管工作既杂且乱，既有上级各部门的各项业务考核，也有地方政府临时安排的各类任务。纵观全国，城管执法人员大多没有受过正规大学教育，法律素养不高，人性化、文明执法理念也未深入人心，导致出现不规范执法，暴力执法层出不穷。
（三）城管执法信息化、智慧化水平不高
由于城管部门经费有限，各类装备及平台建设仍处于建设起步阶段，一些重要装备设备缺少，使得执法人员在一线执法时缺少必要硬件支持与环境保障，严重影响一线城管执法队员对紧急突发事件的处置效率，也使得城管执法队员面对被管理者暴力抗法时缺少防护设备。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆部分地区还停留在“手开罚单”的阶段，一方面减弱了罚单权威性，罚单的处罚金额不能得到有效的征收；另一方面扩大了执法人员的自由裁量权，使得一线城管执法人员随意更改处罚金额，导致权力的滥用。
二、应对城管执法困境的对策分析
（一）完善立法、做实内部监督机制
中央层面需在完成综合行政执法改革的基础上，顶层设计出一套符合中国特色的全国性城管法律，对城管执法的主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行具体规定。在现有条件下，可以先由国务院就城市管理综合行政执法事项制定行政法规，为综合行政执法工作的进一步开展提供法律保障，然后再由全国人大制定相关法律。加大城管内部监督机构的监督问责力度，对城管执法队员的各项执法规范、执法程序等进行日常监督，制定规范科学可操作的奖惩举措，惩前毖后，治病救人，完善的内设监督机制及奖惩措施是为了提醒，纠正城管执法队员的错误，避免城管执法队员触犯党纪国法。
（二）明确划分职能，加强部门联动，提高人员素质
中央出台统一文件明确城管执法部门的执法范围，划清与其他部门的权责界限，避免交叉执法，重复执法。加强各部门沟通协调，建立制度性联动机制，如果现场当事人表现出不配合或者暴力抗法时，执法工作人员自身安全受到威胁，积极与公安部门取得联系，保障执法活动得到有效开展。只有各部门联动起来，共同管理，联合执法，才能有效遏制事态的扩大，保障城管执法工作顺利进行，起到城管坚强后盾的作用。提高城管正式在编执法人员的准入门槛，严格按中央规定缩减协管人员名额，加大对执法人员从招聘、录用、考核、培训等全过程严格考察，注重日常跟踪培养，加强执法人员对法律法规学习，将中央及地方一系列关于城管执法的重要理念与论断通过培训学习的方式入脑入心。
（三）智慧化、智能化、信息化建设
加大资金投入，硬件上充实各类装备设备，建立起正规化、规范化、现代化的执法队伍，首先从外部仪表仪容，办公设备，装备服饰等全面展示城管队员的新形象。软件上实现网络平台全过程办案，与公安、民政等部门实现数据联通，数据共享，实现大数据办公办案，使得办案过程公开、透明。积极融入互联网的拥抱，通过与微信、微博、市长热线等终端接入，实时将各类投诉、建议第一时间反馈到一线执法队员手机端，让各类投诉及建议在规定时间内得到有效回应，真正做到民有所呼，我有所应。
总而言之，随着我国社会的不断发展，城管执法对城市的建设越来越重要。但是在城管执法的过程中仍然面临很多
的困境，因此，需要针对城管执法中面对的困境，提出有效的解决对策。我国城管执法部门需要转变城管执法观念，完善相关法律法规体系，厘清城管部门职责，实现部门联动，提升城管执法工作人员的综合素养，加大力度构建智慧化城管平台体系。只有这样，才可以使我国城市发展的越来越好，才可以创建更好的美丽家园。
参考文献：
[1]杨盛．城管执法问题研究——由湖北天门等事件引发的思考．硕士学位论文．兰州大学．2009．
[2]彭君．必须尽快制定一部全国性的城管执法规范．云南大学学报（法学版）．2009（22）．
[3]黄春华．城管综合行政执法若干问题的法律探析．硕士学位论文．兰州大学．2009．
论文作者:叶求源
论文发表刊物:《基层建设》2019年第29期
论文发表时间:2020/2/25
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