信息问题与公共管理的制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,公共管理论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、知识经济时代的信息问题与公共管理面临的新挑战
随着高新科技的迅猛发展，世界进入到一个以知识为基础的经济时代，即知识经济时代。现在世界面临的主要挑战是：尽管信息化的大潮汹涌前进，给各地人民带来希望，然而，统计资料表明，在信息技术迅速发展的过去10年，地球上发展中国家与发达国家、穷人与富人的差距越来越大，分化越来越明显。虽然造成这种差距和分化的原因是多方面的，但其中一个基本原因是存在着严重的知识差距和信息问题。
知识和信息可以降低社会交易成本，促进社会经济发展。但学习、吸收和创造知识，提供和获取信息往往需要很高的成本，并且需要较长的周期。因此，穷国与富国、穷人和富人之间的差距不仅在于物资资源和实物资本上，而且还在于人们获得的知识和可接触的信息的多少上。更为重要的差别是，发达国家有完善的法律制度和市场规则，而穷国则几乎没有可靠机构提供必要的信息以服务市场，如验证商品和服务质量、制定规则、标准及强制执行等。同时，知识不可及和信息不对称所导致的市场失灵和政府失灵及其严重后果更多地为落后国家和穷人所面对，加剧了贫富差距和两极分化。
从信息角度探讨知识经济时代公共管理问题，本文先定义和区分技术知识与知识差异、属性知识与信息问题如下：
技术知识和知识差距：诸如肥料、医药、水利、道路、飞机、软件、财务会计等方面的研制、设计、制造属于专业技术知识和技术决窍。这些技术知识和技术诀窍在国家、地区、人际之间的分布是不均等的。一般说来，发展中国家拥有的技术和诀窍比发达工业国家少，穷人拥有的技术和诀窍比富人少。国家（地区）间和人际间的这种技术知识的不平等分布，称之为知识差距(knowledge gaps)。
属性知识和信息问题：诸如产品质量如何、员工的能力与勤奋程度怎样、银行的信用等级高低、企业的资信状况好坏等有关对目标对象确认方面的知识属于属性知识。属性知识对社会和市场的有效运行是非常重要的。而社会和市场面临的基本困难就是无法准确、充分地了解这些关于属性的知识，不能掌握充分的、对等的信息，我们把这些称之为信息问题(information problems)。根据经济学常识，解决信息问题是政府的基本社会经济职能。
在市场经济条件下，政府是一个为市场经济和社会公众进行公共管理，投入公共资源，使用公共支出，产出公共产品和公共服务的组织制度安排。同时，政府本身就是一种制度性公共产品。政府的主要职能就是弥补市场缺陷，在市场做不到、做不好的领域发挥作用，以达到社会公正公平、保证社会经济有效运转为主要目标。除了国防和政府本身是纯公共产品外，教育、科研、信息披露、会计准则和邮电、公园、高速公路等都是介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品。这些准公共产品如何产出？政府在提供准公共产品方面如何作为？政府如何进行公共管理？这些都涉及到如何普及知识、提供信息等基本问题。如何缩小知识差距和解决信息问题，是知识经济和信息时代政府公共管理面临的越来越大的挑战。
由于发达国家在不断地、迅速地开拓技术的新领域、扩展知识的新疆界，发展中国家所追赶的是不断变动的目标，因而缩小知识差距不可能轻而易举就能完成，甚至反而有可能继续扩大，这对发展中国家尤其是一个巨大的挑战。同时，容易为人们所忽视的是，发达国家与发展中国家之间，知识差距往往比经济差距更大。根据欧洲委员会1994年的有关数据，高收入国家人均GDP是低收入国家的48.9倍，而二者在研究和开发(R & D)支出方面的差距却高达218倍（世界银行：《1998/1999世界发展报告》，中国财政经济出版社1999年版，第2页）。
比知识差距更严重的是信息问题。因为即便知识差距通过学习、吸收、交流能够大致弥合，信息问题仍然会困扰社会和市场。没有关于属性的知识，没有信息的公开与顺利流动，市场就不可能正常运转。因此，政府应该而且必须通过适当的公共管理，包括采取一系列制度创新解决信息问题。广义的制度包括政府和中介组织、私人组织、法律规章和社会准则等。制度有利于减少社会交易成本。与发展中国家相比，发达国家有更多样化的、更为有效的解决信息问题的组织机构和制度安排。在穷国和落后地区，往往办事难、效率低，特别是办理如购买房屋、银行贷款、企业注册等大宗事项非常难，归根到底是缺乏解决信息问题的有效机构和制度。
知识差距和信息问题会提高社会交易成本，阻碍社会经济发展。随着知识疆域的不断扩大和信息的不断膨胀，人际之间的知识差距和信息不对称也日益严重，个人所面对的是不断扩大的未知领域，个人只是某一领域的专家，专业领域之外就基本是外行甚至是“文盲”，这加剧了知识与信息的不均等、不对称。而在缩小知识差距过程中，如果不同时解决信息问题，缩小知识差距的努力就会前功尽弃。以农业技术的研究推广为例，优良的种子研究培育出来后（知识差距问题基本解决了），如果没有广泛有效的推广示范机构，没有良好的农业信贷制度，广大中小农户是不会使用这些新种子的。国际农业研究磋商小组一项关于印度绿色革命的研究发现，一个拥有3.7公顷土地的农户，如果高产品种诞生后延迟不用，该农户5年之内的平均收益损失高达未使用新品种前年度收益的近4倍（《1998/99世界发展报告》第6页）。为什么最需要贷款的中小农户得不到贷款、最广泛的农户不能使用新种子？解决这些信息问题涉及到创建特别贷款保障机制、为小农户创建可抵押物（如核发小块土地所有权证书）等一系列制度建设和体制创新。
信息不全和信息不对称问题永远不会完全消除，信息问题遍布公共管理各个领域，但是政府可以采取许多办法和制度安排来改善信息问题。在一些信息问题比较严重的领域，如金融保险、教育和人力资源、基础设施、公共工程和公共服务，有一系列体制安排和制度创新可以较好地解决信息问题。
二、解决信息问题的一般制度建设
信息是市场的血液，市场的繁荣或萧条很大程度上取决于信息的流动。政府制定任何宏观发展战略，都必须寻求有效的政策措施和制度安排，包括一般性的制度建设和不断的制度创新以解决信息问题。
解决信息问题的一般性公共管理制度建设涉及信息提供、信息披露、信息确认、信息流动、监督与奖惩、履约机制等多个环节，主要包括以下几个方面的内容：
(1)政府必须提供有关社会经济、环境资源、人文发展等基本信息
人口普查、国民经济和社会发展统计资料以及各种公开的专门数据资料是这类基本信息的代表，也是社会需要的最一般的公共产品。政府要建立常设的法定机构，形成定期公布的制度，并形成网络化的信息提供、查询、服务体系。政府要采用信息化、网络化和科学化的调查、统计、分析方法与手段，尽可能提供全面、准确、及时的数据和信息。近两年中国政府建立的全国刑事犯罪网络信息系统和全国海关网络信息系统（金关工程），对打击刑事犯罪、走私都起了明显的作用。
(2)建立统一、严格的质量技术标准、认证体系和强制性信息披露机制
信息不对称问题普遍存在，在专业和专门领域尤其严重。对一件特定商品，生产商总是比经销商知道更多的信息，卖家总比买家更了解商品，所谓“只有买错的，没有卖错的”讲的就是这个道理。在一些更需要专门技术和专业经验的领域，如金融保险、医疗卫生、人力资源、技术产品与技术服务市场以及企业经营领域，某一方有利、内部人控制等信息不对称问题更加严重。政府可通过制定统一、严格、强制的质量技术标准和信息披露准则，确保有关方面提供、披露有关技术标准、质量内涵和服务承诺的信息。政府通过法律规章强制要求所有商品标签和说明书必须提供有关材料，成分、性能、产地、生产日期和有效期、使用方法、维修、服务承诺等充分、准确的信息，对某些特殊商品（如医药、食品）和特殊领域（如金融、保险、证券、法律服务、医疗）要建立更严格的质量技术标准和信息披露准则。
以信息严重不对称的行业和市场——金融保险和证券投资为例，政府通过制定和实施严格的会计和审计准则和信息披露要求，如标准化的资产负债表、损益表、现金流量表以及对这些表的说明、报告和公告要求；对银行的资产准备率、在险资产率、存贷款比率和信用等级评定的强制要求；对上市公司的资产负债率、盈利年限、速动资产、重大投资、股权变动、大股东持股情况等的强制标准和信息披露要求等。以上这些对于市场的正常运作和社会经济的健康发展都是必需的、十分重要的。世界银行的一项研究发现，如果阿根廷在1990年代使其会计准则提高到高收入国家的平均水平，那么其GDP的年均增长率可增加0.6个百分点（《1998/99世界发展报告》第11页）。
政府还应该推动非政府机构、企业和私人组织建立专业化的质量技术体系。如在国际上广泛采用并行之有效的ISO9000、ISO9001、ISO9002质量认证体系，就是非政府性的行业私立标准。这说明，政府直接进行公共投资和公共行动来制定标准并不总是必要的。政府要以创造一个鼓励建立行业、私立标准的制度性、法律性环境，推动非政府机构来制定标准和揭示信息，并进而形成一种信息自我揭露机制，以较低的成本解决信息问题。
(3)建立规范、严格的资质认证和资质要求制度
商品生产和社会服务大多需要专业技术知识和技能，有些还需要很高深的专门知识和专业技能。学位证书、各种专业证书和从业资格证书能够帮助市场了解持证人的教育、技术、技能等有关信息，减少交易成本，促进社会经济健康发展。由于知识经济时代教育、知识、技术在社会经济发展中日益不可或缺，学位证书、专业证明将越来越普遍、越来越重要。政府和社会在大力普及和深化知识教育和技术培养时，还应该建立明确、严格、规范的证书发放和认证制度，实现个人身份和各种学历、证书信息的网络化、公开化，严厉打击制售、使用假文凭、证书及考试作假、舞弊行为；制定明确、严格、规范的职业资质要求标准，实行持证上岗，保证职业专业化。政府还可推动社会机构和专业组织从事非赢利性的证书、资质认证服务，不但可以扩大认证范围，提高认证质量，而且还可以降低认证成本，减少政府管理开支。
(4)保护商标和知识产权，严厉打击假冒仿制和侵权盗版行为
商标是普遍采用、非常重要的信息披露和质量信用标志，是一种简便有效的信息问题解决方式，同时也是具有重要经济价值的知识产权。严厉打击假冒仿制和侵权盗版行为，保护商标和知识产权，从信息问题的角度看就是保护信息的准确提供，从而保护市场经济的正常运转，保障社会正常秩序，保障经济健康发展。假冒伪劣商品、证书猖獗，正牌名优商品和人才就会遭受损害，市场经济就难以健康运行，就会出现“劣币驱逐良币”、“李鬼打败李逵”的反常现象。
三、解决信息问题的若干制度创新
经过一些常规的信息提供和信息披露信息制度作用后，在许多领域仍然会存在信息失灵和信息失衡问题，比如资本市场、人力资源市场、社会保障体系、公共设施建设等方面。解决这些领域的信息问题，需要一系列新思维、新办法和新机制，需要制度创新。
(1)有关信息自我揭露和自我标识的制度创新
正常条件下，在许多如邮电通讯、扶贫补贴、保险信贷、旧货市场，有关商品、服务和对象的信息很难准确、充分地获得与甄别。这时就需要有一套机制和制度安排，使目标对象将有关信息自我揭露和自我标识出来。拍卖及补贴拍卖就是成功的办法。
香港特区政府管理土地资源、电信市场和地铁营运时，就是通过拍卖引入竞争，达到降低成本、减少政府补贴、提高服务质量和资源利用效率、增加资源收益和公共收入的理想目标。
在拍卖中采用次价法(second price method to auction)更有助于真实信息的自我表露。次价拍卖法就是在拍卖中事先规定：拍卖商品将卖给出价最高者，而售价则是仅次于最高出价的次高价。因为次高价实际上是最高出价者购买该拍卖品的机会成本，每位竞标者会竭力表露出自己的真实偏好、真实估价等重要信息。为了以机会成本价格得到拍卖品，诚实是每位竞标者最好的选择（参见R.R.巴尼特：《偏好表露与公用品》，载《公共部门经济学前沿问题》，中国税务出版社2000年版，第126-128页）。政府在处理公共工程招标、所得税制设计等存在严重信息不对称问题的重大事项时，也可大量采用次价法及其机制。
补贴拍卖法(compensation auction approach)也是一种有效的信息自我披露方法。在市场中，常常有一些偏僻分散的地区得不到必要的服务（如邮电、供电供水），政府要想了解对这些地区提供服务的成本会很难或花费很高，这时就可引入补贴拍卖法。以向西藏提供邮政服务为例，为鼓励企业提供通邮西藏的服务，政府可以公开招标，以一定的服务水平为条件对提供服务者给予若干补贴，补贴额多少将由竞标确定。经过招标，有关信息实际上会由竞争者在竞标中自我揭露出来，政府只需以拨款或税收优惠或提供别的高盈利线路经营权作为补贴。补贴拍卖法在智利政府通过市场向安第斯山区提供电讯服务中取得了较好成绩。经过竞村，其中有50%的目标地区和近60%的目标人口，企业不需要政府提供任何补贴即可提供电话服务。智利政府原先预计需要4000万比索补贴预算，最后实际上只花费了1000万，98%的智利人享受到市场提供的优质低价的电话服务（《1998/1999年世界发展报告》，第10页），高于许多发达国家现代化城市地区的电话服务水平。
目标自我标识法《indication approach through objective itself）也是一种很好的信息自我披露方法。政府在提供扶贫补贴和特定转移支付时，往往不能确定需要补贴和支付的对象。目标自我标识法使政府不需要花费很大的精力和财力进行调查、筛选、确认，而是以富有创见的制度设计使目标对象自我表露出来，政府可以以接近于零的成本获得必要的信息。如政府准备对家庭人均月收入100元以内的家庭提供补贴，政府可以选定若干工程，以300元以内的月工资招工，愿意接受这项工作的人可以确定为来自需要提供补贴的家庭。类似的办法还有政府选定若干家商店，专门以很低价出售生活必需品，或者以特定的食品券换取日用食品（美国政府常常采取这种办法提供贫困补贴），那些经常光顾该商店的人也可确定为属于需要补贴的对象。
(2)有关信息自我激励和自劫惩罚机制——第三方监督、执行
除了信息提供和披露外，市场经济还需要有法律制度来监督和确保契约的履行。经济协议一般都追求自我执行，因为利益目标为协议双方执行契约提供了必要的动力源泉。不履约损失和违约责任同时为履行协议建立了自我激励和自动惩罚机制。但是，仍然应该在违约损失补偿方面达到适当的平衡，即不能使损失很难收回——这样人们几乎没有履约的动力；也不能动辄诉诸违约赔偿，轻易回收损失——这样有关方面就会故意设置圈套，寻找借口对违约方狮子大开口索赔（如市场常见的大宗商品购销合同诈骗）。这时，需要有恰当的、及时的司法介入以确保履约。
监督和确保履约是政府解决信息问题所必需的，但所涉及到事务量多面广，政府不可能也没有必要单靠自己解决这些问题。如同建立质量技术标准一样，政府可引入第三方监督和第三方执行制度。所谓第三方监督（执行）是指自我监督（执行）和管理监督（执行）之外的监督（执行），在管理学上特指成员相互监督（执行）。这种办法使管理有“多双眼睛”，可加强相互约束，增加信息的提供量和可信度，降低监督执行成本。以信贷市场为例，针对众多分散的无法确定资信状况的借款人，孟加拉国格莱明银行创造了一种新的“分组贷款法”：银行规定由若干借款人自愿组成借款小组，并规定如若小组任何一个成员违约，其他成员便全都再也得不到贷款，并共同承担违约责任。这种办法促使小组成员相互监督，并通过小组自愿组合筛选出信用高的人、过滤掉信用低的人，增加了获得贷款和偿还贷款的可能性。分组贷款法及其机制贯彻了第三方监督，可广泛应用于农业信贷、财务管理、纪律执行、社会治安管理等领域，是一种非常有前途的管理创新方式。第三方监督还有其他一些形式，如次要持股人和次要债权人监督、利益相关者监督、参予者监督等。
(3)信息双向交流机制——参与式决策管理
不论企业还是政府，只要面向市场和社会公众的提供商品与公共服务、进行公共管理，都必须接受消费者和受益人的参与，倾听他们的意见，获得他们的信息与信任。消费者和受益人最清楚自己需要什么。一项针对59个国家121个农村供水项目的研究发现，当预期的受益人参与设计时，每10个项目有7个获得成功，而当受益人不参与设计时，每10个项目只有1个项目成功（世界银行：《1998/99年世界发展报告》第13-14页）。政府在市政建设和投资公共工程时，要避免“人民城市一人建”的“官建”工程现象，就必须建立参与式决策管理机制。消费者和受益人参与决策管理是向大众学习、向社会底层学习、向目标对象学习的管理创新和信息问题解决方案。
(4)实现决策民主化、科学化的体制创新——参与式预算
政府公共投资投向何方、投资多少？公共服务提供给谁？提供多少（数量、质量和强度）？如何提供？都需要进行权衡并作出决策。要使公共资源配置和公共预算开支切实适合社会和特定对象的需要并获得高效率的运用，必须让受益人参与投资决算和预算制订。
巴西阿莱格里港市开创了一种参与式预算制度，使全市公民在支出评价和预算配置上有直接的发言权。首先，全市分区召开会议，对前些年的预算进行分析评估，在此基础上确定教育、卫生、交通、城市规划与发展、治安等重点项目并排出轻重缓急。然后，各区选出代表参加全市的参与式预算委员会，讨论全市的投资计划和预算开支。1996年该市有10万市民（占全市人口的8%）参与了市政预算制订工作。这项创新制度调动了市民的积极性，提高了税收征管效率和税收量，增加了公共投资和公共服务。1996年与1989年相比，该市获得污水处理服务的家庭比例从50%提高到98%，有一半崎岖道路得到平整，中小学招生数量增加了1倍（《1998/1999年世界发展报告》，第14页）。阿莱格里港市的例子揭示，参与式预算可以更好地确定投资重点及更有效的投资方案，使公共资源和预算投资得到更好的利用，提高政府管理效率和公共服务水平。
四、基本结论
如同一枚硬币的正反两面，知识经济和信息化给各国社会经济和政府管理既带来机遇，也带来挑战。知识经济时代公共管理的主要使命就是努力解决信息问题。只要各国和各级政府在公共管理中充分利用市场、社会和民间的聪明才智和无穷力量，以开放性的眼光与气魄，学习借鉴世界各国富有成效的创新制度和解决方案，不断创新，确立市场化导向、企业化机制和参与式决策等新政府管理理念，建立确保知识交流、信息提供和信息双向流动的有效机制，就一定能够最大限度地解决信息问题，促进经济发展和社会的进步。