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在现实世界，个人似乎与政府的财政决策无关。在大多数人眼里，所有的公共决策都是由政府官员和专家作出的。事实上，个人直接或间接地参与了集体决策的形成。个人作为选举过程中的投票者直接参与了集体选择，并且通过新闻媒体、出版物、意见反映等方式间接地影响着集体选择的结果。
本文从公共预算有效性的社会福利标准入手，分析参与集体选择的个人对公共物品的偏好，以及这种偏好对特定的财政收入和支出制度的影响，总结财政制度的特征和条件，探讨间接民主制度下有效的公共预算制度的关键所在。
评价公共预算有效性的社会福利标准
只要政府预算方案产生的社会总效益大于社会总成本，便可以说该方案有效率
社会福利是个人福利的总和。政府通过公共预算筹集资金，安排支出，其目的在于提高社会福利水平。个人福利最大化的总和便是社会福利的最大化。根据福利经济学的基本原理，自由竞争会使资源在效用可能性曲线上产生某种配置，但这种配置不一定满足社会福利最大化的要求。由于市场失灵的原因，使得私人部门不能达到最大的社会福利。在此前提下，集体选择代替私人活动能够增进社会福利。
由新福利经济学派领袖、意大利经济学家和社会学家帕累托（Vilfredo Pareto,1848-1923年）提出的帕累托效率常常被作为评价资源配置合意性的标准。确切地讲，它指的是这样一种状态：任何政策的改变都不可能在不使任何人的境况变坏的情况下使某个人的境况变好。如果资源的重新配置使某个人的境况变好而不使任何其他人的境况变坏，被称为帕累托改进。
作为政府弥补市场缺陷的重要手段，公共预算主要通过组织公共预算收入和安排公共预算支出对经济产生影响。
公共部门和私人部门的效率标准是相同的，区别在于公共预算方案的社会成本和社会效益的测量需要考虑外部效应的影响。当政府支出方案使边际社会效益等于边际社会成本，那么预算支出规模便被认为是最佳的。因此，任何一个公共预算项目的实施通常都会改变初始的经济状态和社会福利水平，而能够使社会福利最大化的公共预算方案被认为具有效率。
与微观经济中的生产效率或管理效率不同，公共预算效率指的是资源配置效率，即资源被充分利用的条件下，预算支出带来的福利增加减去纳税人因缴税而造成的福利减少后的值最大。与私人部门的效率标准相同的是，只要收益超过损失，就有效率。只要政府预算方案产生的社会总效益大于社会总成本，便可以说该方案有效率；如果预算方案的边际社会效益等于边际社会成本，则该预算方案的总社会净效益为最大。
虽然公共部门和私人部门的效率标准相同，但效率标准的运用却不同。由于私人产品的效益和成本资料可以很容易地从市场获得，因而，私营部门之间效率的估计比较容易作出。而公共部门通过公共预算提供的公共产品常常并不用于销售，或者即使销售也不按市场价格，因而对实施预算项目带来的收益和成本的估计要困难得多。另外，政府支出主要靠税收方式来筹集，而税收并不被认为是衡量政府支出成本的好的指标。
采用效率标准对公共预算进行检验，并不考虑收入边际效用递减的规律。该标准暗含的假设是，货币收益和损失的增加或减少，对损益双方的影响是对应的关系。因此，仅根据效率标准，不管一个人的收入水平如何，每一元钱产生的效用是相同的，即收入的边际效用是固定不变的。因而当出现预算支出带来的收益为富人享有，而收入为穷人承担的情况时，只要预算支出的收益超过了损失，就会被认为是可行的。很显然，这一选择不合理。考虑收入边际效用递减的规律（随着收入的增加，每一元新增的收入所带来的效用是递减的），新增加一元钱给穷人带来的效用大于给富人带来的效用。因此，对预算方案的评价，在考虑效率的同时，还必须考虑收入分配的公平问题。收入分配应该有利于经济的稳定发展以及社会对公平和正义的要求。
看得见的税收与公共预算制度的有效性
个人对自己所承担的公共物品及劳务的税收价格和从公共物品及劳务的提供中获得收益的评价，会使他们在既定的公共预算制度中作出选择
由于政府组织收入和安排支出会影响集体决策的参与者对分摊到自己头上的成本和收益的评价，因此，个人会对不同的公共预算制度作出反应。
在完全竞争的市场上，个人作为消费者购买某一私人产品或劳务时，必须会碰到一个由市场决定的价格。他一手转让一定数量的货币，一手得到所购买的商品或劳务，两者之间存在着直接的、可观察到的对应关系。与此不同，个人作为政府支出成本的承担者面对财政制度时，却并不存在这样的直接对应关系。“除了存在着将社会总体分解为‘个人或私人价格’的困难之外，税收的形式也影响着选择行为。而且不同于市场选择，个人并不能选择他最喜欢的支付手段。他通常必须按照对每个人所规定的方式来履行他的财政义务。”“使集体行动的成本与收益得以分摊到个人身上的种种制度，会大大影响个人对这类成本与收益的流量的评价和他自己的反应。”（注：布坎南，《民主过程中的财政》，上海三联书店，1992年版，第8页。）
虽然预算支出与预算收入之间并不存在直接对应的关系，但是预算支出的结构和形式，会影响集体决策的参与者对自己能够从公共物品和劳务的提供中获得收益的评价。个人对自己所承担的公共物品及劳务的税收价格和从公共物品及劳务的提供中获得收益的评价，会使他们在既定的公共预算制度中作出选择。
直接税和间接税对集体决策的参与者有着不同的影响
1.不同税收制度对个人财政选择的影响。综观各国税制发展的历史，人口、财产、收益、消费等行为都可以作为征税的基础。不同的税收制度要求纳税人以不同的方式分担提供公共物品所需要的成本，这将对公众判断他所支付的税收——公共物品的价格产生影响。
个人不仅在劳动供给和储蓄决定方面，而且作为投票人对税收制度作出反应。布坎南和瓦格纳在《赤字中的民主》一书中指出，“可以认为税收制度的形式，或一般地说税收的结构，能够影响预算选择。在某些税收结构下，个人宁愿接受比在其他税收结构下更小（或更大）的政府预算。”（注：布坎南、瓦格纳著，《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1998年中译本，第128页。）
布坎南对税收制度与个人财政选择之间关系的分析，是以不变的税收价格的假设为基础，在区分直接税和间接税的基础上进行的。从理论上讲，虽然对直接税和间接税的划分一直存在不同的观点，但一般来说是以税负是否转嫁为标准。凡是纳税人不能将税负转嫁给他人的税种，被称为直接税，如对所得和财产课征的所得税、财产税等；凡是纳税人能将税负部分或全部转嫁给他人的税种，被称为间接税，如对商品课征的增值税、消费税等。
在布坎南与弗劳尔斯合著的《公共财政》一书中，是以纳税人是否是负税人为标准来区分的，即直接税是对作为税收的最终负担者的个人征收的；间接税则是对并不作为税收的最终负担者的那些人征收的。（注：J.M·布坎南&M.R·弗劳尔斯，《公共财政》，中国财政经济出版社1991年版，第132页。）直接税和间接税对集体决策的参与者有着不同的影响。
在《民主过程中的财政》一书中，布坎南将单个的公共物品或劳务作为考察的对象，并假定其收益不能在单独的个人间进行分割；该公共物品或劳务的提供所需的资金是通过某一特定的税收制度（独立于特定的、已采纳的公共支出决策而存在）来筹集的；公共物品或劳务的边际成本不变。在上述假定下，布坎南通过对几个不同的税收制度的分析，来寻找个人所缴纳的税款与其所期望得到的收益之间可能存在的联系。
在直接税制度下，虽然个人调整税基的可能性因税种的不同而有区别，但作为税收的最终负担者，纳税人能够在不同程度上将其支付的税收与从公共物品供给中的收益进行对照。
而在间接税制度下，纳税人并不真正承担税收，税收最终的负担者并没有直接向国库上缴税收来换得公共物品的感觉。约翰·密尔(JohnStuart Mill)在《代议制政府》一书写到：“大概没有一个工人家庭不是通过购买茶、咖啡、白糖，更不必说麻醉剂或酒类，而对间接税作出贡献的。但对公共费用的这种方式的支付几乎不被感觉到，支付者除非是个有教养和深思的人，不会像直接要求他付款支持公共开支那样，密切地把他的利益同较低的公共开支等同起来。”（注：（英）J·S·密尔著，《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第131页。）总之，在间接税制度下，个人要计算自己的税额比在直接税制度下复杂，纳税人首先必须区分市场条件在税前和税后的不同，然后将差异转换为等值的税收－价格。事实上，在间接税下，个人要对自己承担的税收作出精确的估计几乎是不可能的，这使得税收意识与公共支出之间的联系更加模糊。
布坎南的税收－价格不变模型是建立在单一税制的假定基础上的，然而现实世界中的税制都是多种税共同构成的复合税制。个人的收入要缴所得税，购买商品要缴销售税或消费税，财产要缴财产税等。不同的税制将对个人预测其税收价格产生不同的影响。在简单、直接的税制下，个人的公共物品税收价格比较容易观察到，而在复杂、间接的税制下却难以作出判断。
增强税收的可观察性和支出的透明度，将有助于激发公众参与公共预算决策的热情
2.对中国现实税收制度的考察。在中国，税收真正与个人收入发生联系是近几年的事情。个人所得税在税法开始实施的1980年仅为16.2万元，到1997年也只有260亿元，占整个税收收入的3%-4%。但正是这一看得见的税收使中国人发现，税收真的走进了我们的生活。
中国目前的税收制度以增值税、消费税、营业税等间接税为主体。在这种制度下，政府税收的纳税人主要是企业，而非个人，特别是实行零售环节价税合一，使作为税收承担者的真正的纳税人难以清楚地估计自己承担税负的大小。
一直以来，中国的公共预算制度都没有引起公众的关注，公共预算几乎没有来自公众的压力。我认为根本原因在于公众缺乏对公共预算收入和支出制度的了解。在收入制度方面，由于中国的税收制度是以间接税为主，并且采取完全隐蔽的征收方式，即使税务专家也难以搞清自己的税收负担，公众更是无法将自己承担的税收负担与公共预算的效率联系起来。可以说，大多数中国人对税收的认识仅仅表现在对个人所得税的关注，而政府来自这一税种的收入只占税收总额的很小一个部分。由此可见，中国的税收制度所导致的纳税人的“缺位”是公共预算缺乏公众参与的根本原因。在支出方面，由于社会保障体系不健全，政府支出用于增加社会福利方面的支出很少，也是公共预算没有引起公众关注的重要原因。因此，增强税收的可观察性和支出的透明度，将有助于激发公众参与公共预算决策的热情。
要改变目前纳税人隐蔽的局面，必须改革税收制度，调整税收结构，通过税收征管，逐步提高个人所得税在税收总额中所占的比例。与此同时，间接税的征收也应该推行零售环节的税额标示。只有纳税人清楚自己支付的公共物品和劳务的税收价格，才能激发他们参与公共决策，关注公共预算效率的热情，从而根本改变公共预算缺乏效率的局面。
选择有效的公共预算制度
现行人民代表的多层间接选举，模糊了代表与公民之间的委托责任关系
以上分析表明，税收与公共支出的分离使纳税人难以对公共预算收入和支出的具体项目作出直接的选择，因此只能通过对有效的公共预算制度的选择，实现公共预算对“公平与效率”的融合。综合理论和各国的财政实践，有效的公共预算制度应该具有下列特征：
1.人民能够真正选出自己利益的代表者。我国各级人民代表大会的代表既有直接选举，也有间接选举：县级人民代表大会代表由直接选举产生，省级人民代表大会代表由县级人民代表大会代表间接选举产生，而全国人民代表大会的代表则由省级人民代表大会代表间接选举产生。在选民众多，经济文化落后的国家，间接选举有许多益处，但其弊端也是明显的：难以准确地表达选民的意愿；不能体现选举的普遍性和平等性；选民无法对代表实行直接监督。
人民代表非直接竞争选举产生，使得人民对代表机关以及国家公职人员的监督权不能真正落实。在这一制度下，代表的行为难以受到委托人的真实意愿的限制和引导，因此，人大对公共预算的监督往往流于形式。现行人民代表的多层间接选举，模糊了代表与公民之间的委托责任关系，人民难以有效地监督罢免自己的代表，也就更难监督政府官员了。
由于我国地域辽阔，人口众多，地区发展不平衡，因此人民代表的构成需要兼顾各方面的利益。代表的数量、构成以及选举究竟应该依据什么原则，考虑哪些特殊的因素，应该在充分尊重民意的基础上，通过修改宪法予以确立。此外，为了实现对公共预算有效的监督，人民代表应由兼职向专职转换，提高监督水平。只有人民能够选出自己的真正代表，才能保证对公共预算监督的有效性。
2.强调预算收入和支出的对应。公共选择学派的先驱维克塞尔在其《财政理论研究》一书中建议，财政账户的税收方和支出方之间的桥要明确地构建起来。当提出一项支出项目时，也要提出所需要的税额在分配上的全部可能安排（所估算的每一安排都产生足以抵补支出的税收收入）。然后立法部门对这一支出项目及每一种税收配置进行投票，当其中一种组合得到立法部门的一致同意时，它就被采纳。如果没有一种组合得到一致的支持，那么这一支出项目就不能实施，也不能征收任何税。
衡量政府绩效的标准与评价私人活动的标准相类似。当公民的权利被损害时，公民需要保护自我以限制政府对权力的滥用。对于任何人来说，获得公共产品的数量取决于集体中其他成员的贡献，这意味着预算的税收方面和支出方面应该被联合决定。（注：James M.Buchanan & Richard A.Musgrave,"Public Finance and Public Choice—Two Contrasting Visions of the State",MIT Press 1999,P40.）维克塞尔强调税收收入和支出的对应关系，主张对一揽子项目进行投票，将特定的支出和为该支出应征的税收相对应，即林达尔所说的按公共物品边际收益的大小捐献“税收价格”。税收不仅向政府提供了必要的手段而且成为偏好显示机制的途径。
维克塞尔的贡献在于，他将国家与纳税人之间的这种对等关系的实现诉诸于民主决策过程。他假定议会中的政治代表完全忠实地反映选民的意愿和利益，由他们决定的税收水平必然是代表选民利益作出的选择，从而保证国家与纳税人之间对等关系的实现。选民之间利益的协调过程，集中体现在政治代表的投票过程中。在这里，选票类似于市场交换中表达个人估价的货币功能，政治投票和市场交换被同时看成是追求价值和增进利益的过程，两者的区别仅在于实现的条件和方式的不同。
与其他公共产品相比，对决策规则的选择具有更重要的意义
3.具有产生有效的公共预算制度的制度环境。公共决策过程的实质是利益各方协调和达成均衡的过程。通过立法确认的公共预算是否反映了公众的意愿？预算的执行过程是否能够保证公众的利益不受侵犯？公共预算的代理者是否有违背委托人利益的行为？政治体系实际上可以被视为生产同意的制度结构。从这个意义上讲，所有的政治产出都是同意的结果。一个人同意在一定的规则下参与公共决策过程，并得出了一个结果，即使这一结果不是他偏好的结果，他也将视这一结果为合法的。同意，是有效的公共预算制度产生的基础。
决策规则本身就是一种公共产品，它的建立和修改需要经过充分的辩论后方能达成基本的一致。由于决策规则一旦建立，便会影响到所有集体决策过程，这种影响会持续到决策规则本身的修改，所以与其他公共产品相比，对决策规则的选择具有更重要的意义。
合意的公共预算制度的选择在于决定这一制度的决策过程是否真实反映了集体成员的偏好。假设个人并不能确切地知道自己未来的经济地位，也无法预见自己未来对公共物品的偏好的正确内容和数量，就会支持一个公正的公共预算方案。当个人对自己未来的经济地位不能肯定时，会赞成不区别对待的人头税；会支持按能负担的累进税；会同意对奢侈品征收特别消费税。
4.存在有效的公共预算监督机制。在美国，国会没有控制行政部门的表面优势，然而却可以通过否决立法提案而制约政府。公共政策的制定过程体现着制度设计的不同特征。如果议会要认真地对待政府的预算提案，而不是简单举手通过，就必须将这些提案交由具有专门知识和技能的议员审查。议员不可能万事通，必须专门化。专门化是提高效率，使复杂任务得以完成的前提保证。因此，议会应将其权力分散给从事政策领域研究的各种委员会。
一旦委员会建立起来并更多地听取专家的意见，体现公众利益的合理的政策建议便容易得出。随着政府政策的复杂性和涉及范围的进一步增大，国会对专业知识的需求日益增多。美国在19世纪90年代以前，国会议员根本没有个人的工作人员。然而，随着时间的推移，国会的工作人员由1945年的大约2000名增加到1980年的16000名。这些工作人员往往更多地专门研究某个单独的政策领域。
此外，舆论监督在公共预算监督中发挥着重要的作用。密尔在《代议制政府》中对舆论的作用给予了充分的肯定，他指出：“那种认为由于在社会中掌握权力的人到头来也掌握政府的权力，因此企图靠影响社会舆论来影响政府的构成方式是徒然的这种看法，就是忘记了舆论本身就是一种最大的积极社会力量。一个有信仰的人和九十九个仅仅有利益的人是同等的社会力量。”
5.公共预算制度具有公开、透明、规范的特征。各国经验证明，为了便于对公共预算过程的监督，应通过构建有利于减少腐败，提高资金使用效率的公共预算支出制度，从制度上保证公共预算的效率。政府收入的组织形式和支出安排标准的确立应该具有公开、透明和规范的特征。
中国正在进行的公共支出改革，如编制部门预算、推行国库集中支付制度、实施竞争性招标的政府采购制度，以及规范的政府间转移支付制度的建立等等，追求的都是从制度上消除预算支出过程中滋生腐败的可能性，保证公共预算过程符合增进社会福利的目标。
6.存在产生公共精神的内在激励。公共精神有助于公共预算有效性的实现，因此，应该致力于有效的制度环境的建立。比如，将公共决策者的行为置于监督之下；几个委员会审查同一个问题的做法，可以减少仅从个别狭隘的观点来考虑提案的危险；公众和新闻媒介的关注促使代表们作出能够受人重视的行为。美国从70年代以来，国会内部政治过程的公开程度逐渐增大，从前封闭的委员会制订议程的会议现在是公开的，这使得公共利益代表者的行为必然会受到公众和新闻媒介的影响。
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