建立党政领导职务任期制的制度和法规问题研究，本文主要内容关键词为：党政论文,领导职务论文,法规论文,制度论文,任期制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立党政领导职务任期制，是发展社会主义市场经济新形势下深化干部制度改革的一项重要内容，是推动干部能上能下下的有效措施，也是干部工作走向法制化、制度化的重要标志。近年来，各级党组织按照中央的要求，加快了干部制度改革步伐，尤其在实行党政领导职务任期制方面，进行了大量理论研究和实践探索，取得了明显成效，为建立党政领导职务任期制奠定了坚实基础。本文就建立党政职务任期制进行初步研究。
一、实行党政职务任期制的现实意义
实行党政领导职务任期制，就是要从根本上废除计划经济条件下形成的领导职务终身制。这是党和国家政治生活中的一件大事，对于进一步完善干部能上能下机制，激发干部队伍的生机和活力、促进改革的深化和社会主义现代化建设必将起到积极的推动作用。
1、实行党政领导职务任期制是市场经济条件下干部制度改革的必然选择。江泽民同志指出：“现在，经济体制改革和其他方面的改革都在逐步深化，为加快干部制度改革提供了有利条件，要抓住时机，推动干部选拔任用工作逐步走上制度化、规范化的路子。”深化干部制度改革必须适应社会主义市场经济发展的需要。优胜劣汰是市场经济的基本准则，它通过实现人、财、物的优化配置，产生最大的经济和社会效益。要使干部制度适应市场经济的需要，客观上要求领导干部的选拔任用工作应遵循优胜劣汰的基本准则。建立党政领导职务任期制，就是要通过建立干部淘汰机制，从根本上废除党政领导职务终身制，使党政干部按照科学的程序，遵循市场竞争的内在规律，实现人才资源的合理配置，在最佳的年龄段，发挥最大的才能，为社会做出最突出的贡献。
2、实行党政领导职务任期制是推进干部能上能下的重要措施。邓小平同志明确提出：“要逐步从制度上，习惯上，风气上，做到能上能下。”改革开放以来，我们比较重视干部“能上”方面的工作，但在干部“能下”方面做得不够好，没有从根本上解决这个问题。领导干部实际存在的终身制已成为深化干部制度改革的“瓶颈”。实行领导职务任期制就是要彻底改变这一弊端，这可以在全社会形成一种共识：干部被提拔，是对个人能力的承认和肯定，是事物发展的必然；干部被降免，是给更有能力优势和年龄优势的同志一次机会，也是事物发展的必然。这样，才能彻底打破领导职务终身制，解决长期存在的干部能上不能下的问题，为优秀人才脱颖而出创造条件。
3、实行党政领导职务任期制是全面提高干部队伍素质的有效手段。长期以来，由于领导干部任用制度不完善，不同程度地存在着缺乏竞争、论资排辈、平衡照顾等问题，导致部分领导干部内无动力，外无压力，影响了干部队伍整体素质的提高。实行党政领导职务任期制，就是要按照民主、公开、竞争、择优的原则，通过科学合理的制度，淘汰那些政治素质不高、专业能力不强、工作作风不实、工作业绩不好的领导干部。这种机制必将大大激发干部奋发进取，勤奋学习的热情，使他们通过提高自身素质，努力创造出一流的业绩，维护党和政府在人民群众中的威信和形象。
4、实行党政领导职务任期制也是实现干部工作法治化的客观要求。干部制度的完善是实现干部管理从“人治”走向“法治”的关键，对于提高党的领导水平和执政水平，具有十分重要的意义。实现干部管理的法治化，首先要在干部“进”和“出”这两个关键环节上建立法规制度，逐步使干部工作由人治走向法治，实现“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”的法治管理。1995年出台的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，标志着选择党和国家领导干部工作开始走上法治化轨道。而以法规性条文出台《实行党政领导职务任期制暂行条例》，可以使领导干部的任期、任期届限和最高任职年限以法规的形式确定下来，在干部“下”的渠道方面形成不以个别领导人的意识为转移，不因个别领导人的变化而变化的法治化管理，有效杜绝干部使用中的不正之风。
二、建立党政领导职务任期制应具备的制度体系
建立和实行党政领导职务任期制是一项十分庞大、复杂的系统工程。要保证这一工程的顺利实施，必须建立健全一套相互衔接、相互配套的制度体系。
1、实行任期制的基本原则。一是党管干部原则。党管干部是我们党和国家管理干部的一项根本原则，是党在长期革命斗争和社会主义建设中形成的宝贵经验，也是做好干部工作的基础和保证。党的各级组织必须以高度的事业心和责任感做好这项工作，依据有关法规、政策和程序，管理好实行任期制的党政干部，以保证党的路线、方针、政策及各项法规的贯彻执行。二是能上能下原则。这是建立和实行领导职务任期制的出发点和落脚点。建立党政领导职务任期制，就是要促使干部队伍在优胜劣汰基础法则的作用下，及时淘汰那些实绩不突出、群众不拥护或相形见绌的干部，为及时提拔任用那些实绩突出、群众公认的优秀干部创造良好的条件。三是任期公正原则。党政领导干部作为人民的公仆，只有为人民服务的义务，没有超越法规的权力。从本质上讲，任期制就是要明确领导职位的任职时限，任期一到，职务自然解除。因此，除个别关系到国家利益的特殊岗位外，对各级党政领导干部一律实行任期制。四是任期公开原则。增加干部管理工作的透明度，让群众监督干部管理，是加快干部管理民主化进程的有效途径。任期开始时，公布任期时间、任期期限和任期责任目标；任期结束后，公布责任目标完成情况和工作去向，从而确保任期过程中的主要环节都能得到群众的监督。五是任期适当原则。任期制的任期时间、任期届限和最高任职年限必须适当。任期时间过长、任届太多，不利于促进干部的新老交替，任期时间过短、任届太少，使干部调整过于频繁，易造成干部工作的短期行为，不利于工作的稳定和发展。因此，要统筹兼顾多方面因素，合理确定任期时间和任期届限。六是任期相对稳定原则。任期制作为党政领导干部任用制度，对干部的任期必须具有法规约束力。一旦任期确定，就要强化“届”的概念，维护领导干部任期的权威性和严肃性，除特殊情况（如，个别干部出现严重问题而通过组织程序罢免）外，不得在任期内调整干部。
2、党政领导职务任期制的基本制度。党政领导职务任期制的基本制度应是以条例的形式确定下来的具有法律效应的文件。其主要内容包括：一是明确规定任期制的实施范围。为体现公平、公正的原则，确保任期制得到有效的贯彻落实，除个别影响国家机密和国家安全的重要岗位外，应使任期制适应于所有党政机关的领导干部。从任用形式上看，任期制应包括选任任期制、委任任期制、聘任任期制三种形式；从人员构成上看，应适应于中共中央、全国人民代表大会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院及其工作部门的领导成员，地方乡、镇级以上（含乡、镇级）党委、人大常委会、政府、政协、纪委、法院、检察院及其工作部门的领导成员，以及上述部门内设机构中的领导干部。二是明确规定任期时间和任期届限。要本着实事求是的原则，科学合理地确定出不同级别、不同部门的党政领导干部的任期和任期届限。对于选举制的党政领导干部，其任职时间应与党的各级代表大会及所产生的各级党的委员会、各级人民代表大会及产生的常务委员会的任期时间相同。对委任制和聘任制的干部，每届任期应与同级的选举制干部的任期相同。本着这一原则，在党的中央委员会、国务院担任领导职务的干部，每届任期五年；在党的省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市和市辖区委员会及人民政府担任领导职务的干部，每届任期五年；在党的乡、民族乡、镇委员会及人民政府担任领导职务的干部，每届任期三年。确定任期届限，应本着既要促进干部队伍充满生机与活力，又要注意保持干部队伍相对稳定的原则。任期五年和任期三年的，其任期都不得超过二届。同时，对在同一职级上的最高任职时间也应进行限制。不管什么级别，只要担任了领导干部，在同一职位上最高任职时间不得超过15年。任期届满后原任职务自然免除。之所以将任期的最高年限定于15年，就是要加快干部的新老交替，使干部队伍充满活力，促进年轻干部快速成长。三是明确规定任期届满后的调整使用政策。合理安排任期届满的领导干部，是建立党政领导职务任期制的重要内容，是保证任期制顺利实施的基本前提，也是促进干部能上能下下的关键所在。目前，可采取八种途径安排任期届满的干部：(1)提拔。对任期内工作实绩突出、群众公认且年富力强的干部，应提升职务，委以重任。(2)连任。对第一任期内胜任工作、适应发展需要、群众拥护的干部，可以履行连任手续。(3)交流。对符合交流条件、具备担任同级其他领导职
务的干部，可交流任职。任满二届的必须交流；任满一届不易连任的，也应交流。除在本系统交流外，应创造条件实现干部跨系统交流。(4)改任非领导职务。对工作实绩不突出或群众不拥护，任满一届不能连任的、任满二届不易交流的、达到最高任职年限不能再提拔的干部，改任为同级或下级非领导职务。(5)待岗。对有一定潜力、但工作出现失误的年轻干部或从领导职务上退下来，暂时没有合适岗位安排的干部，实行待岗，时间可为一至两年。待岗期间应安排不少于三个月的培训。待岗后，根据工作需要和待岗表现情况安排工作。(6)到企、事业单位任职。对有专业特长，本人愿意到企、事业单位工作的，可到企、事业单位任职。(7)退休。对虽达不到退休年龄，但符合《国家公务员暂行条例》所规定工龄满三十年的干部，在本人自愿、组织批准的情况下，可提前办理退休手续。(8)离职分流。对意欲离开机关，自谋职业的干部，应创造条件给予政策上的鼓励和支持。
3、党政领导职务任期制应具备的配套制度。党政领导职务任期制是干部制度的重要组成部分，是建立干部能上能下下机制的重要环节。要保证这一制度的贯彻落实，必须相应地建立与之相互协调、相互衔接的配套制度。一是建立党政领导干部任期目标责任制度。建立领导干部目标责任制是实行任期制的基础。凡担任领导职务的干部，在任期开始时，都要明确规定任期内的总体工作目标。上级主管部门要承担下一级领导干部任期责任目标的审批、督查和考核评定工作。任期责任目标的制定要科学合理，既要有总体目标，又要有年度工作目标；既要周到全面，又要突出重点；既要有较高的标准，又要具体可行。同时，还应细化、量化目标，以便监督、考核。二是建立党政领导干部考核制度。建立领导干部考核制度是落实任期制的关键。要针对不同层次、不同部门的特点和要求，建立和完善干部年度、届中和届末考核评价制度。考核目标要以干部在任职期间的德才表现和工作实绩为重点，通过严格科学的考核，全面准确地评价出干部在任期内的德、能、勤、学、廉等方面的情况，并把考核结果作为任期届满后干部升降去留的重要依据。三是建立竞争上岗制度。建立竞争上岗制度是任期制顺利实施的重要环节。党政领导职务任期制应当与竞争上岗相衔接，这样才能真正建立能上能下的用人机制。干部任期结束后，原职务自然免除。除个别岗位不易竞争或需按《党章》和有关法律程序选举产生外，其它的领导岗位应通过竞争的方式产生。
4、党政领导职务任期制的保障制度。改革，本质上都是利益分配的再调整。实行领导干部任期制，就是要搬掉不胜任工作或相形见绌者的“铁交椅”。而这一制度的推行不可能一呼百应，一帆风顺。因此，要在建立党政领导职务任期制的同时，建立健全与之衔接的保障制度。一是要建立党委一把手目标责任制度。实行党政领导职务任期制，首先要保证党管干部原则的贯彻落实。对此，党委一把手负有不可推卸的责任。要明确规定各单位一把手作为抓目标责任落实的第一责任人，切实把实行党政领导职务任期制作为大事，亲自部署、新自协调、抓好落实。如果工作中出现失误，要首先追究一把手的责任。二是要建立定期督导制度。实行督查指导制度是实行任期制的重要环节。通过建立督导制度，使各级党委担负起对下级党委执行领导干部任期制的情况进行检查、督促和指导。重点检查在任期前，能否按照正常的途径进行选任；任期期间，能否保证干部任职的相对稳定；任期届满，能否进行合理调整。同时，组织部门也要设专人负责对执行领导干部任期制的具体情况进行经常性的检查督导，及时发现和纠正工作中的问题，确保这一制度的顺利实施。三是建立公开监督党政领导干部制度。公开监督党政领导干部是保证领导干部任期制顺利实施的重要措施。要通过制度的形式确定监督的程序、途径和方式方法。干部任期内的目标，应在一定范围公布；干部任期内进行的年度、届中、届末考核，应进行民主评议；干部任期期满调整前，应进行社会公示。通过广泛听取群众的意见，接受群众的监督。四是建立违规处理制度。抓好对违规者的处理，是顺利实施党政领导职务任期制的有效保证。为严肃法纪，应专门研究制定《关于对违反党政领导职务任期制行为处理的实施细则》。不管是考核者还是被考核者，只要违反了《细则》，都要根据情节轻重追究当事者的责任。对情节较轻的责任人应进行批评教育；对情节较重的责任人应予以党纪处分或行政处分；对触犯刑律的，交由司法机关依法处理。
三、建立党政领导职务任期制的法规问题研究
实行党政领导职务任期制是社会主义法治建设的客观要求，是干部制度走向法治化的必然选择。要建立这一制度，必须首先研究和处理好与建立党政领导职务任期制相关法规的关系，在此基础上进行突破和创新。
1、建立党政领导职务任期制必须以《党章》和《宪法》为基础。《党章》和《宪法》是党和国家制定一切法规性文件的基本依据。尽管《党章》和《宪法》中没有专门的条款规定党政领导职务实行任期制，但却明确规定了各级党的代表大会、党的委员会和人民代表大会、人大常委会、政府的任期及个别领导职务的任期。在《宪法》指导下制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也明确规定了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的任期。这些规定是制定领导干部任期制度的基本依据。因此，应以目前的《党章》、《宪法》、《组织法》为基础，制定《关于党政领导职务任斯制度的暂行条例》，使同级别领导干部的任期与《党章》和《宪法》所规定的各级党的代表大会和各级人民代表大会的任期一致。必须指出，目前《党章》和《宪法》均缺少一些建立党政领导职务任期制的必备条款。在任期制度实行的初期，在许多内在规律并不被我们所认知的情况下，不易匆忙提请修改《党章》和《宪法》。等条件成熟后，通过增补《党章》和《宪法》有关条款，使任期制的基础进一步巩固。
2、建立党政领导职务任期制必须衔接、处理好与有关干部法规的关系。在《党章》和《宪法》基础上建立的关于干部工作的法规及法规性文件，其基本内容应相互衔接，不能产生矛盾。以前，有关干部工作的法规及法规性文件是在没有建立党政领导职务任期制的前提下制定的，部分规定无法与任期制相衔接。这方面，大体可分为三种情况：一是相互矛盾。如，以前，由于缺乏“届”的概念，选举制干部届内调整曾被视为极其平常的事。在《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》中，将“在地方人民代表大会本届任期内，地方党委向地方国家机关推荐个别人选”作为一项正常工作列入，明显与实行任期制后，任期内相对稳定的原则相左。实行任期制后，任期内的调整应作为十分特殊的情况。因此，上述条款应进行必要的条件限制。二是相互重叠。如，为加快领导干部的流动，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中规定，“地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。”一旦实行任期制，上述规定与任期满两届必须交流相比明显重叠，类似规定就毫无意义。三是相互不配套。这方面的问题尤其突出，特别在《党政领导干部选拔任用暂行条例》、《国家公务员暂行条例》、《国家公务员职务任免斩行规定》等文件中，对党政领导干部的任免、降职、考核等方面，均缺乏应有的任期含义。如，在《国家公务员职务任免暂行规定》中，只强调“对担任不同层次领导职务的国家公务员，应实行最高任职年龄限制”，而没有任期限制；在免职规定的七种情形中，也缺乏任职到期职务自然免除的规定。显然，上述法规问题均需要在出台任期制的同时，认真研究解决。
3、建立党政领导职务任期制应进行政策突破。实行党政领导职务任期制的最大难题是如何解决好任期届满干部，特别是不再担任领导职务干部的安置问题。这是一项政策性强、操作难度大的工作。要从实际出发，认真研究，稳步实施。从全国来看，各地区深化干部人事制度改革工作发展得很不平衡，不同地区对从领导职务“下”来的承受能力相差甚大。因此，在以改革的精神大胆推进党政领导职务任期制的同时，必须合理安排任期届满的干部，尤其是不再担任领导职务的干部，做到工作上积极，政策上创新，方法上稳妥。特别要突破原有的政策，使各项配套制度与任期制相衔接。一是对现有干部工资制度进行突破。目前，党政干部的工资采取与职务挂钩的方法，工资的升降基本受职务单一因素影响。职务越高，工资越高；职务越低，工资越低。这种工资制度不利于任期制的实施。应将职务工资与职级工资分开，使大多数不能提升的干部也能随着工龄的增加，提高工资待遇。二是在非领导职务的设置上进行突破。目前，党政机关中非领导职务的职数受到严格限制。在实行任期制的初期，对由领导职务改任为同级非领导职务的干部，可不受非领导职务职数的限制。同时，在政府中适当增加“顾问”、“资政”等头衔的非领导职务，畅通领导干部“下”的渠道。三是在离职分流的待遇上进行突破。随着党政领导职务任期制的推行，机关内部将增加非领导职务人数。在发展社会主义市场经济的新形势下，在干部安置方面要引入市场机制，通过价值规律的调节，实现人力资源的优化配置，逐步使离职分流成为解决干部从领导岗位退下来的主要安置渠道之一。因此，应将党政干部离职分流作为安排任期届满干部的重要途径进行研究，加大政策引导力度，通过给予自谋出路的干部一次性经济补助或买断工龄等方式，促使党政干部自主择业，在社会上发挥才能。