城市竞争力与政府改革，本文主要内容关键词为：竞争力论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔修回日期〕2007-05-25
〔中图分类号〕C912.81〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-2031-（2007）08-0012-04
自20世纪80年代以来，有关城市竞争力的研究受到了国外学者以及政策决策者的关注。英国在20世纪90年代就城市竞争力问题出台了一系列“白皮书”；近年来，OECD对于针对城市竞争力，特别是“新经济”、“新产业”对城市竞争力的影响也分别作了相关报告。20世纪末，我国学者也对城市竞争力进行了相关研究，在这些研究中，政府本体能力是城市竞争力研究中最为重要的因素之一。以往的研究多注重产业经济学方面的分析，对于城市政府在城市竞争力中扮演的作用论述和探讨较少。
一 城市竞争力与城市政府
纵观以往对城市竞争力的研究，有如下三种较为流行的竞争力模型：
世界经济论坛（WEF）和瑞士国际管理与发展研究所（IMD）在国际竞争力的评价研究过程中形成的国家国际竞争力评价原则、方法和指标体系等已经逐渐得到认可，其公布的《世界竞争力报告》在国际社会影响巨大[1]（图1）。
图1 IMD的国家竞争力模型
美国哈佛商学院的波特（Michael·E·Porter）教授则从产业角度来研究竞争力，在1990年出版的《国家竞争优势》一书中，他根据对美国、日本、韩国、新加坡等10个国家的研究，提出主要有六类因素影响各国产业国际竞争力：生产因素；市场需求；相关与辅助产业；企业的策略、结构及竞争对手；机遇；政府。机遇是指超出企业控制范围之内的随机事件，如科学技术的重大突破（技术环境）、战争等。政府的影响主要体现在有关的制度环境和政策法规（政策环境）对前四个因素所产生的影响。这些因素开拓了以产业竞争力评价方法为基础来研究城市竞争力的视野[2]（图2）。
图2 波特的国家竞争模型
欧洲经济学家贝格（Iain Begg）教授尝试着将影响城市经济行为的因素集中在一起，将不同的竞争力因素归类为一个系统（图3）。在这个模型中，最终变量是生活标准，就业率和生产率的结合产生产出和收入，城市行为是多方面的，通过各种方式与生活标准、就业率和生产联系起来。总的来说，贝格城市竞争力模型是以城市经济运行为基础，以城市生产能力为外在表现，以生活标准为目标，并加入四个要素而组成的[5]。贝格理论模型分析了城市经济行为与公司、企业运作的紧密关系，并且提出了城市竞争力的终极目标是提高城市居民的生活标准。但是，对于一个城市而言，体现出竞争优势的方面不仅仅局限于城市经济运行，还应当包含社会以及环境方面的因素，同时还必须考虑影响城市系统的要素以及城市系统对外作用的要素。
图3 贝格的城市竞争力模型
从以上三种竞争力模型中不难发现，城市政府对于城市竞争力的提高，虽不是唯一的因素，但在城市竞争力发展中却扮演着不可或缺的角色。
二 对城市的再认识
对城市的研究应从城市的全部生命过程来进行，而不应仅仅局限于其某一特定阶段，这就要用战略的眼光动态地审视当前城市所扮演的角色。城市是有生命的，它会成长也会生病。城市的规模也不是一成不变的，城市的发展是在其时时刻刻不断成长与衰落的相互演化中进行的。城市作为一种人类聚居的高级形态，从其产生开始就走上了一条逐步生长的过程。城市的生长阶段就是通常所讲的城市化过程。
作为现代社会发展必然趋势的城市化，它在城市生命周期的各个阶段有着不同的内涵。城市化的初级阶段是指农村人口转变为城市人口，又称为城镇化，主要是城市空间结构方面的转换和基本功能的提供。在城市发展的初级阶段，即人口向城市转移的过程中，城市不仅需要农业劳动生产率提高来提供剩余产品和剩余劳动力，同时还需要非农产业提供大量的就业岗位来吸纳新的市民，以及他们需要的空间和设施，以此推动自身的发展[4]。城市化较为高级的形态是城市功能的完善，即城市作为市场中心、信息中心、服务中心、科技中心、文化中心和管理中心的功能的不断强化。具备这种功能的现代城市能够成为人流、物流、资金流、技术流、知识流和信息流集散地，也只有如此，城市才能具备较强的城市竞争力，在城市间的激烈竞争中脱颖而出。当前阶段，我国不同程度地表现出了城市供给不足的问题，即城市的服务能力、社会保障能力、环境保护能力、吸纳能力和扩散能力表现较弱，这意味着我国城市进入了高级形态——城市功能的强化阶段。城市功能的强化阶段更加注重体现城市的竞争能力，主要表现在城市的服务能力、城市居民的社会保障能力、城市生存环境的不断优化，各种市场制度的完善和法律法规的不断成熟，以保证城市的各项功能更加完善，使得城市的市场中心、信息中心、服务中心、科技中心、文化中心和管理中心的功能不断巩固。提高城市竞争力，客观上要求强化城市功能，要求推进城市现代化，提供现代化的城市服务体系，现代化的城市设施和现代化的公共产品。所有这些城市资源的配置和城市建设问题都与城市政府的相关职能有关，由此可见，城市竞争力与城市政府关系密切。
三 我国城市政府的现状及城市政府的价值取向
城市作为区域的政治、经济、科教文化中心，无论规模大小，总是在区域经济社会发展中起主导作用。城市作为经济中心，是现代工业商品生产基地，商贸流通、消费中心，金融、科教信息中心，在区域经济中起着组织经济、管理经济、发展经济的核心作用。城市经济的核心作用总是与其相应的行政管理职能相适应的，而城市政府作为城市行政管理职能的代理机构，也是随着城市的产生而产生，并随着城市的成长而不断演化的，相应地，城市政府的职能也是随着城市的发展而动态调整的。
不同国家的任何类型的政府都在履行着政治、经济、社会、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差异。因此可以说，不同国家城市政府的主要区别并不在职能的“类别”上，而在于职能的“结构”上，即不同类职能在职能总量中的比重和相对地位。由于历史及现实的原因，我国城市政府或多或少地具有全能主义的特征[5]。全能主义行政体制的外在特征表现在如下六个方面：
——城市政府万能和城市社会萎缩。“市民社会”极不发达，完全依靠城市政府部门处理一切公共事务；社会中介组织官僚化，在某种程度上成为市政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束能力下降，只靠政府来约束不良社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府约束不足。
——城市政府职能过度膨胀。政府对社会过度管制；行政审批范围广泛；整个城市社会缺乏活力。
——政府的职能结构不合理。经济职能过强，而社会公共服务能力较弱，社会保障能力较差；微观经营参与较多，宏观管理能力欠缺。
——决策部门化、部门利益化。各个部门间缺乏相互协调。
——行政机关人员冗杂。服务能力和意识不强。
——权力缺乏监督。行政透明度差[6]。
如此全能政府，不仅没有使得城市社会利益最大化，还因为政府部门利益膨胀，大量参与经济活动，反而在某种程度上产生了“挤出效应”，将社会上其他经济主体从某些行业排挤出去，使城市丧失了活力，缺乏竞争力。这一切的根源在于，认为政府是完全理性、无所不知、毫无私利的。然而现实中，城市政府却是有限理性的政府，有限理性是指组织的行为“即使是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”[7]。这是因为：首先，环境是复杂的，在非个人交换形式中，城市政府面临的是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性就越大，信息也就越不完全；其次，政府组织对环境的计算能力和认识能力是有限的，政府不可能无所不知；最后，全能政府是以部门来划分城市社会经济事务的，社会的力量过于弱小从而缺少对政府的有效约束，必然造成各个部门追求部门利益最大化。这就对城市竞争力造成极大的伤害，对城市化高级形态即城市功能的强化造成了障碍，从而使城市丧失了活力。
亚当斯密在1776年《国富论》中就提出，市场使得每个人“只想得到自己的利益”，但是又好像“被一只无形的手牵着去实现一种他根本无意要实现的目的，……他们促进社会的利益，其效果往往比他们真正想要实现的还要好”[8]。同样地，城市政府之所以会伴随城市的发展而存在和发展，唯一的理由便是政府通过自身职能的发挥，使得整个城市社会达到利益最大化，一方面是市民生活水平的持续改善，另一方面是城市中各经济主体的交易环境得到持续完善，最终形成整个社会利益的最大化，这是社会公平和各主体效率相统一的利益最大化[9]。在此，本文提出倒“品”字型城市竞争力模型（图4）。首先，政府提供维持城市社会健康发展所必需的公共产品，为城市中各主体的交易创造了条件，通过交易的进行，城市的整体利益得到了增强；其次，政府也通过制定规章、制度、法令、奖惩使城市中各经济主体的外部交易变成由城市政府组织的内部协调，降低了各经济主体交易的社会成本（外部成本），从而大大地节省了城市社会的交易成本，增进了整个城市的总体利益；最后，政府在提供公共服务的时候，应减少社会经济主体或市民在获取这些公共服务的过程中所付出的额外社会成本，即公共服务的隐性成本（主要是指所耗费的人力、物力、时间等）。
图4 倒“品”字型城市竞争力模型
四 新时期城市政府改革趋势
以往对于城市及政府的研究，总是着眼于城市发展的现状，也就是依据某一时期某个城市的“产出”来研究政府，往往受到现有观念和“产出”的羁绊。应用发展的观念，站在整个城市的生命周期的高度，运用战略的眼光来重新审视政府与城市的关系，以深化城市政府改革，从而提高城市竞争力[10]，自觉地顺应城市化的高级阶段即城市功能的强化阶段发展，避免或减缓城市衰落发生的可能，最终促进城市社会利益最大化。
城市政府应当自觉遵守城市发展的规律以增强城市的竞争力，从而使城市持续处于成长阶段，推迟或避免城市衰落的发生[11]。城市化高级阶段就是城市功能的强化阶段，客观上需要城市政府公共产品的提供能力、服务能力、城市居民的社会保障能力、城市生存环境等方面不断优化，各种市场制度的完善和法律法规的不断成熟，从而为城市经济主体提供良好的交易环境，促使交易增加，实现整个社会的利益最大化。这就要求城市政府自觉促进整个城市社会的利益最大化，运用倒“品”字型城市政府运行模型，以期在城市基本公共产品的提供、各项市场制度的建设、政府自身效率的提高三方面做出相应的改革。
首先，必须明确城市政府是“有限理性”的政府。这就要求城市政府不应过度管制社会，必须培育和发展“市民社会”，让社会来自我消除不良的社会现象，使各经济主体和市民的行为受到自我约束和社会约束，让成熟的“市民社会”来对政府起到监督和约束作用，从而理顺城市政府、社会、经济主体三者之间的关系。
其次，城市政府在城市基本公共品的提供方面应建立一种成熟的机制，使得城市公共产品的提供更加高效和低成本，最终实现整个城市总体利益最大化。这种有效的机制便是竞争机制，通过有效分割公共产品的提供者，打破公共产品提供中的垄断，使公私、公立和公立、外资和内资之间形成竞争，从而使城市得到高质低成本的公共产品。
再次，城市政府应从具体的经济领域退出，放松对经济领域的管制，将工作重心转移到服务型政府的建设上。这样可以使城市政府专注于政策、法规的制定以及市场秩序的维护，使城市内务经济主体的外部交易活动真正成为城市政府作用下的内部协调，从而降低各经济主体的社会成本，进而大大节省城市社会的交易成本，增进整个城市的总体利益。
最后，城市政府应不断进行自身改革，合理设置各职能部门和办事流程，通过绩效评估等管理方法的引入提高效率，改进工作人员的服务态度，减轻市民和各经济主体在与政府打交道时的社会成本[12]，从而促使整个城市社会达到利益最大化。
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