积重难返——析美国一贯的对台政策，本文主要内容关键词为：积重难返论文,美国论文,对台政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年6月，美国政府以国会的压力为理由批准台湾李登辉到美访问，这件事激起了维护统一的中国人的愤怒。美方无视中国的一再抗议而采取这种行动不是偶然的，回顾中美关系正常化以来的发展，我们会有更清楚的认识。
1972年2月，尼克松访问中国后双方于上海达成了《联合公报》。其中，美方表示，“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议，它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。”虽然公报朝改善两国关系迈进了一大步，但在台湾问题上美国的态度存在着严重问题。它表示“认识到”，而不是“承认”，表示“不提出异议”，而不是“赞同”或“支持”。这种用词方式反映了它的被动性，说明美国并没有接受中国方面的原则立场。从中国访问回来后，3月6日尼克松会见台湾驻美“大使”沈剑虹。他解释《上海公报》不是条约，也不是协议，只是一份共同声明而已，但“在我们两个国家之间，我们有《共同防御条约》。请告诉贵政府，美国决心遵守它对中华民国的义务。”〔1〕据统计，仅在尼克松访华后的3年中，美国政府通过各种渠道向台湾作出过52次类似的保证。虽然根据其新亚洲政策和上海公报的精神，美国从70年代初开始逐步减少对台军事援助和在台湾的军事人员及装备。同期，美国却大幅度增加对台湾的军事装备销售，1974年与1972年相比增加了一倍。台湾可用现款或贷款购买美国生产的军事装备。其中，1972年11月美国交付两艘先进潜艇。1973年4月，又送去三艘驱逐舰。同年，美国政府批准一项2.5亿美元的军事贷款协议，支持美国公司在台湾联合生产F5E战斗机，其中一部分成品卖给了台湾空军。
显然，尼克松是采用“双轨制”方法来处理同中华人民共和国和同台湾的关系，其实质是推行“两个中国”或“一个中国，两个政府”的模式。
1977年卡特政府上台后，美国政府明确地把同中华人民共和国建交作为它的一个战略目标。实现的关键仍在于台湾问题，对此中国政府提出三个原则：废约、撤军和断交。卡特政府采取的方法是在保持尽可能多的美台联系的条件下，接受中国方面的三项原则，其中着重强调对台湾的安全保障。1978年4月，卡特公开宣布：美国承认一个中国的概念，同中国建立正式的外交关系符合美国的最大利益。经过半年的谈判，双方终于在1978年12月16日发表中美两国《关于建立外交关系的联合公报》。但台湾问题并未得到彻底解决，美方在宣布建交公报后的声明中强调“继续关心台湾问题的和平解决”。〔2〕
中美建交之后，美国政府为了就今后美台关系作出安排，国务院根据哥伦比亚特区的法律组建了民间的非赢利机构“美国在台协会”，任务是处理美国在台湾的事务。与此同时，台湾当局下令组建对应的“北美事务协调委员会”。“美国在台协会”的工作人员基本上是“暂时”离职的外交官和其他政府人员。“北美事务协调委员会”驻华盛顿办事处的工作人员仍是台湾“大使馆”的原班人马，八个分处的主任仍是原总领事。1978年12月30日，卡特总统向所有的政府部门和机构下达了一道行政命令，要求“美国和台湾之间现有的、有效的国际协议和决议将继续有效，各部门和机构从1979年1月1日起将根据它们的条款和恰当地通过那个机构（指“美国在台协会”）贯彻和履行它们”，“凡美国法律、规章和政令涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体，各部门和机构在解释那些名词和执行这些法律、规章和命令时都应包括台湾在内。”〔3〕这道命令的实质就是把台湾仍作为一个实体对待。为了法律上保障这种关系，卡特政府于1979年1月向国会提交了一份名为“综合法案”的议案。在此基础上产生了《与台湾关系法》。这份文件不仅从法律上肯定了由美国提出的、同台湾保持事实上的半官方关系的作法，而且还要维持美台的军事关系。美国将“向台湾提供防御性武器”；以及“使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力”；“美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务”。〔4〕
卡特政府在这方面的一系列行动显然仍未摆脱“两个中国”或“一个中国，两个政府”模式的影响。
1980年美国总统大选，对华关系成了美国民主党和共和党竞选中的一个议题。在竞选期间，里根于5月17日宣称，如果他当选为美国总统，他将使美国与台湾当局重建“官方关系”。虽然他上台后未敢明目张胆地这么做，但仍然采用“双轨制”的对华政策，一方面表示要继续发展中美两国的正常关系，另一方面声称要“充分实施”《与台湾关系法》，其中包括强调向台湾出售武器和实质上要在不少方面把同台湾关系当成官方关系来处理这样的内容。
1981年12月底，美国总统里根批准国会对1961年援外法的一项修正案，规定对来自中国台湾的移民每年给予不超过两万名的签证限额。按照美国的移民法，只有被视为“单独的外国”的独立国家或自治领、委任统治地、联合国托管地等政治实体能获得每年不超过两万名向美国移民的限额。中美建交后，美国政府一直把从中国大陆和从台湾省去美的移民一并计算在给中国的移民限额之内。此时，美国决定单独给台湾移民名额，实际上就是把台湾当作“单独的外国”对待。
更为严重的是中美建交时遗留下来的售台武器问题。1978年美国向台湾出售的武器为2.08亿美元，而到1980年则增加到2.67亿美元。里根宣誓就职总统不久，美国政府便在考虑是否向台湾出售FX战斗机的问题。此种飞机在性能上超过美国历来售台的飞机。几经交涉和谈判，1982年1月，美国才表示不向台湾出售FX战斗机，但继续合作生产F5E战斗机。4月13日，美国国务院发言人又发表声明，宣布美国政府已正式通知美国国会，向台湾出售价值6000万美元的军事零配件，包括飞机部件。
由于美方不肯承诺在一定期限内完全停止出售武器给台湾，并坚持把逐步减少售台武器同中国和平解决台湾问题直接联系起来，1982年春中美之间的谈判陷入僵局。中国通过各种渠道发出一个明确的信息：在这个问题上不得已时，中国准备让中美关系倒退。5月2日，《人民日报》发表评论员文章指出：“美国向台湾出售武器是侵犯中国主权、干涉中国内政的行为”，“在事关本国主权的原则问题上，中国人民是决不会退让的。美国如果一意孤行，将不可避免地把中美关系带到危险的境地”。在这种情况下，美国方面着急了，经过反复谈判，中美两国政府在8月17日发表联合公报。美国政府明确：“它无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策。”美方并且声明：“它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”
然而就在同日，美国总统里根在一份有关声明中表示：向台湾“出售武器将继续根据《与台湾关系法》进行”。更值得注意的是，在公报发表之前，美国向台湾作出6点保证：美国不同意限期终止对台湾的军售；美国不会在决定对台军售前同北京商量；不改变《与台湾关系法》的规定；不在台湾和大陆之间进行斡旋；不压台湾同大陆谈判；不改变对台湾主权的立场。
美国在台湾问题上态度依旧。1983年3月25日，里根总统在接见一批美国中学生时一方面承认中国大陆和台湾之间的问题如何解决“是一个属于中国内部的问题”，一方面又表示，台湾一直是美国非常坚定的同盟者，“我们并不认为，为了结交另一个朋友，我们就应当放弃一个长期的同盟者和朋友”。〔5〕11月15日，美国参议院外交委员会通过了所谓“台湾前途”决议案，声称：“台湾前途的解决应是和平的，不受强制的；其方式应为台湾人民所能接受，并符合国会通过的法律和美国与中华人民共和国之间达成的公报。”
尽管有《八一七公报》，美国仍然不断地向台湾出售先进的武器。1982年11月，美国政府表示将向台湾出售总额约为9700万美元的装甲车辆等；1983年2月，美国宣布向台湾出售66架F-104战斗机。这个年度，美国实际售台武器额为7.8亿美元，1984年度，为7.07亿美元。1984年5月，美国国务院通知国会，美国准备分批向台湾出售12架C-130军用运输机，其性能超过了以往美国向台湾提供的军用运输机。为躲避对销售额的限制，美向台湾提供先进的军事装备生产技术。1984年，经美政府同意，美通用动力公司与台湾合作设计制造新型战斗机。1985年6月，美政府同意向台湾出售“佩里”级导弹护卫舰技术图纸，帮助台湾制造战舰。1986年8月，美国防部通知国会，它已批准向台湾出售价值2.6亿美元的新装备，以提高台湾的反潜能力。1988年10月，台湾“中国船舶公司”与美国巴斯钢铁造船公司签订合同，共同在高雄制造“佩里”级导弹护卫舰。美国的这些行动都遭到中国的抗议。
这个时期发生的另一件牵涉到台湾问题的事情是中国在亚洲开发银行的席位问题。1983年2月，中国正式申请加入亚洲开发银行。3月22日，美国国务院发言人表示：中华人民共和国有资格成为亚洲开发银行的一员，但反对驱逐台湾。这年11月17、18两天，参众两院分别通过了给国际金融机构的拨款法案，其中附有一项关于亚洲开发银行的修正案，要求以“中华民国台湾”的名义保留台湾作为亚行的成员，并要美国政府表示支持台湾留在亚行。为了表示对台湾的支持，1985年底，里根总统签署一项拔款决议案时，其中规定“如果中华民国（台湾）在亚行的完整会籍的权益遭到拒绝，美国将不对亚行提供任何款项”。尽管如此，在中国的努力下，1986年3月10日，中国被接纳成为亚洲开发银行的第47个成员。
1989年布什担任总统，他作为中国的老朋友，虽然比较注意搞好同中国的关系。但这时期美台之间出现越来越多的较高层次的人员往来。包括议员、州长和卸任的原高级官员，如前美国总统福特、里根时期的海陆空三军部长。台湾的“外交部长”钱复以私人名义访问美国，这是美台断交后的第一次。1991年，前美国大使李洁明访问台湾时称，中国对台湾的“主权观已过时”，台湾前途已成为“国际问题”。前司法部长克拉克到台湾鼓吹“台湾事实上已经独立”等。最后连布什本人也放弃了正确的立场。1992年9月2日，他在家乡得克萨斯州发表竞选演说时，宣布将授权向台湾出售150架F16A型和B型战斗机。这是自1982年以来美国向台湾出售的数量最大的一笔武器交易，而且是一种远距离、高性能的进攻型战斗机。此后，美国不仅继续向台湾出售先进的武器，如1993年9月出售41枚“鱼叉”式性能先进的导弹，而且再决定同台湾联合生产改进型“爱国者”导弹。为了便于向台湾出售武器，这年7月，美国参议院外委会通过一项修正案，称“与台湾关系法”高于“八·一七公报”，目的在于取消对台军售的限制。1994年4月28日，众议院通过的“1994和1995财政年度对外关系授权法”中也提出《与台湾关系法》的效力高于后继的行政命令，取消对台湾军售的金额限制。它还主张美国内阁级官员访台，要求美国总统采取步骤明确表示在双边关系上和在美国是成员的多边国际组织中“支持台湾”。30日，克林顿总统批准了这个法案。
美国国会中要求加强同台湾关系的人越来越多。有人甚至提出邀请李登辉访问美国，支持台湾进入联合国。在这个背景下，1994年9月7日美国政府宣布调整对台政策。新政策提出为确保美国在台湾的经济、商务和文化利益，美国官员将与台湾当局进行较高层次的接触；允许建立美台次内阁级的对话；准许美台官员在白宫和国务院以外的政府机构中进行会晤；批准美国经济、商务、技术部门的高级官员访台；承认台湾在一些跨国问题上所发挥的作用；同意台湾驻美机构改名为“台北驻美经济文化代表处”等。与此同时，美方也提出要坚持“一个中国”的政策，不支持台湾进入联合国，保持同台湾的非官方关系。但明白人一下子就能看穿，这种表示只是一种掩饰而已。
可见，这次美国政府出尔反尔，同意李登辉访美不是偶然的。事后，美方在不同的场合一再对这项决定作出辩解，认为台湾的政治、经济等情况都发生了变化，美国有必要改变对台政策。如5月30日，助理国务卿洛德说：“这完全是一种策略上的改变，同我们的基本政策无关。”由于美方不想采取任何措施消除这一决定造成的不良影响，中国方面不得不召回大使。
从上面综合的历史事实可以看出，这二十余年里，美国历届政府虽然在改善和加强中美关系方面作了一些有益的事情，但它在台湾问题上的态度和倾向性一直是很明显的。在冷战时期，为了战略安全的需要，美国重视同中国保持一种比较融洽的关系，以便共同对付前苏联，因此在台湾问题上美国统治者不得不表现出克制的态度。90年代以来，随着冷战的结束和苏联的解体，美国一些人，特别是一些政界人士自以为中国对美国来说无足轻重，美国作为世界上的唯一超级大国便可以为所欲为，有的人更把迅速发展的社会主义中国看作是一种“威胁”，提出要进行遏制，从而摘下过去的面具，赤膊上阵鼓吹和推行“一中一台”。
虽然今年7、8月间，美国国务院和克林顿总统先后表示美国将坚持一个中国的立场，但他们都不承诺今后不再发生类似事件。尽管在两国的外长和国务卿于文莱会谈以及美国副国务卿访华之后，中美关系有了改善的气氛，并且随着现实主义的考虑在美国政府中占上风，中美关系还会进一步改善。但是问题并没有根本解决，关键是美方要在实际行动中恪守中美三个联合公报的原则，切实履行所作出的严肃承诺。否则，台湾问题将来再次引起中美关系的恶化是可能的。＊
注释：
〔1〕JamesC.H.Shen,The U.S.& Free China,(Acropolis Books Ltd..Washington,1983)p.9.
〔2〕资中筠、何迪编：《美台关系四十年》，人民出版社1991年，第177页。
〔3〕Hungdah Chiu,China and the Taiwan lssue(Praeger,1979)p,264.
〔4〕李长久：《中美关系二百年》，新华出版社1984年，第329-338页。
〔5〕《中美关系二百年》，第302页。