中国劳动力市场政策的主要指向，本文主要内容关键词为：中国论文,劳动力市场论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
首先说明什么是劳动力市场政策。劳动力市场政策有两方面含义：一是促进劳动力市场发育方面的政府政策，例如维护市场秩序、制定交易规则、促进公平竞争的政策等。二是为弥补市场机制缺陷，促进资源优化分配而对交易过程实施人为干预的政策，如在失业率和通货膨胀率之间、在社会收入水平提高和社会就业岗位增加之间选择调整的政策等。
劳动力市场，作为市场，一定有供给与需求两个方面。政府政策的根本职能在于在供求双方的交易不能顺畅实现，或不能公平实现的时候排除交易障碍。实施劳动力市场政策，关键是要找出劳动力这种要素在市场交易过程中的真正障碍。如果政府政策未能投入到市场供求之间的真正障碍方面，政策效果就要“打折”或说政策失效。不仅如此。政策是一种资源，这种资源也是有限的。考察政策效果，不仅要考察政策产出与政策投入之间的简单比较关系，例如仅仅孤立地评价考察失业率下降与职业培训费用之间关系是不够的，还要考察政策的机会成本，例如同样投入是否达到了可供选择范围内的最大效果。就是说，要力图实现政策资源的最优配置。
劳动力市场政策不是保证充分就业的政策，也不是促进完全自由竞争的政策。对这一领域的政策研究需要明确四个基本认识：第一，就业是经济发展与社会发展最重要的结合点；第二，劳动力市场的交易对象是人；第三，中国当前就业的根本动机是取得基本生活来源；第四，中国劳动力供大于求的状况将长期存在。从现实情况看，为在政策成本的承受能力范围内取得最大政策效果，在未来有个较长时期内，中国劳动力市场政策的主要指向将集中于以下若干方面。
（一）促进供求信息的充分传达
国外一些研究报告认为，由政府提供职业介绍信息和职业介绍服务的政策效果并不理想。这一结论并不适用于中国的实际情况。发达国家的情况是建立在劳动力流动已经比较充分、劳动力供求信息的社会化传递渠道已经具备较高效率基础之上的。而在中国，一方面劳动力跨地区、跨产业流动刚处于起步阶段，劳动力流动的体制性障碍远未完全排除；另一方面，由于产业结构调整、城市化进程加速、企业经营机制转换等原因，不仅新增劳动力与就业岗位之间存在着信息传递的需求，存量就业岗位与劳动力之间的优化重组也要求有充分的信息服务。当前一个明显矛盾是：社会所能提供的信息服务与对这种服务的需求及相应信息量相比极不对称。实践已经证明，市场机制无法满足提供这样一种社会服务的要求。尽快建立起社会化、高效率的就业信息网络应当成为中国最重要的就业援助政策之一。其重要性甚至在失业救济和职业培训之上。因为这一政策在促进就业岗位与劳动力相互优化配置、降低劳动力寻找就业岗位的过程成本、使劳动力对就业形势及自身就业地位有更充分估计等方面的作用是其他政策无可比拟的。
（二）防止供求不平衡导致交易价格被压低到供给成本之下
劳动力市场上的交易价格就是工资。从根本上说，中国劳动力供大于求的状况是由人口和社会发展水平决定的。与其他市场上的交易公平原则不同，劳动力市场上的公平底线是供给成本。这是一种特殊的公平。政策干预价格的目的是维护公平。干预的方式是实施最低工资制度。这一政策目前已经进入普遍实施阶段。最低工资制度在几乎所有市场化国家都存在。但在当前，中国的最低工资政策有两方面特殊背景。一是最低工资制度与最低生活费标准并行。这意味着劳动力的赡养费用在很大程度上是排除在最低工资之外，由最低生活费制度承担的。而在目前的实践中，最低生活费制度实际上普遍要依靠于政府财政援助。就是说，中国最低工资制度的政策成本远大于其他市场化国家。二是在经济增长速度趋于下降过程中防止资本要素把利润率下降的代价转嫁到劳动要素头上。当经济增长速度趋于下降时，市场萎缩和竞争加剧必定带来价格下降和利润率降低。目前由于供求失衡，中国很多重要产业的平均利润率已经下降到银行利息率之下。当企业从市场价格中难以获取利润时，其作为“经济人”的自然选择就会转向从降低成本中寻求利润。在这一意义上说，中国最低工资制度的政策目标还包括防止劳动力与资本要素之间关系利益矛盾趋于激化的含义。
（三）保证有限的就业机会优先分配给最优秀、最有效率的群体
就业岗位也是一种资源，也同样是有限的。当不能保证全社会劳动力的就业需求都得到满足时，就业机会分配的基本原则就应当是首先向最优秀、最有效率的群体倾斜。中国新的中长期发展战略应当实行就业优先的原则。但这并不意味着应当牺牲效率原则。效率原则与就业优先的结合点就在于有限的就业岗位，包括存量岗位和增量岗位，向最有效率的劳动者群体倾斜。从中国的现实情况看，妨碍就业岗位优化配置的历史性、体制性因素主要有四个方面。一是脑体倒挂的收入分配不合理现象仍导致一部分高级技术人才为谋取生活福利而不得不从事较低层次的劳动。二是原有城乡分割的户口制度仍严重阻碍着对就业岗位的充分竞争。三是由于体制身份的束缚，一部分劳动能力已经弱化的国企职工不能顺畅地退居于低一层次的劳动岗位就业。四是在相当多的乡镇企业和私营企业中，以家族、血缘、地域等非经济性纽带连接的用工制度仍然非常普遍。当前，中国已经对前三方面不合理现象开始采取了大量积极措施。下岗职工不断通过“再就业服务中心”的途径走向市场竞争择业。这实际上就具有优化劳动岗位配置的意义。由于牵扯到的社会面非常广泛，为避免引起不必要的社会振荡，这种调整只能是渐进式的。第四方面的矫正主要要依靠市场竞争发挥作用，政策一般不予介入。
（四）通过援助的方式帮助特定群体退出对就业岗位的竞争
1998年末，中国下岗职工总数为892万人，城镇登记失业人口为571万。社会就业压力主要来自下岗职工。下岗职工的出路并非只是再就业。通过援助的方式帮助特定群体退出对就业岗位的竞争同样是重要的政策选择。在原有体制下，中国曾长期强调“各尽所能、按劳分配”的原则。“各尽所能”的内在含义实际上是要劳动力供给最大限度地参与到社会经济活动中去；而“按劳分配”又把消费资料的获取与对社会劳动的参与程度过度地联系了起来。这一政策取向显然不符合中国的现实国情。就业岗位不足和对社会劳动的参与度过高是当前中国社会经济生活中一个亟待纠正的矛盾现象。在一定意义上说，普遍存在的“隐性就业”现象已经反映了部分人群退出对正规、全时就业岗位竞争的可能性和自愿要求。由于社会收入水平和个人财富积累程度的提高、不断重新学习的需要、劳动能力弱化等原因，部分人员暂时或永久地退出对就业岗位的竞争是市场经济下的常态现象。在现实的体制背景下，退出对就业岗位的竞争是有代价的。这个代价在一定程度上需要政策承担。当前在一些地方出现了下岗职工不愿签订进入“再就业服务中心”的现象，其根本原因是最终解除与企业劳动合同的补偿问题未能获得满意的方案。特别强调：退出援助可能是中国未来一段时间内劳动力市场政策的一个主要方面。当前，“再就业服务中心”的政策方式需要在援助与退出之间建立更紧密的直接联系。
（五）适度设立进入壁垒，迟滞某些群体进入劳动力供给行列的速度
国外研究者通常强调中国撤除劳动力市场壁垒的必要性。实际上，适度设立劳动力市场的进入壁垒也同样重要。因为劳动力的合理流动、社会公平和就业岗位资源的优化配置等都不可能在供求严重失衡的状态下实现。发展就业前的职业教育、实行严格的岗位资格证书制度等是加高壁垒最有效方式。这一政策的目标是迟滞新成长劳动力加入供给行列的时间并提高就业人员的整体素质。此外，在松动城乡户口壁垒的同时，中国新实施的农村“土地承包制30年不变”的政策也可视为是隐性壁垒。因为这一政策实际上通过强化自然经济和资产拖拽的方式发挥着迟滞农村剩余劳动力向城市转移的作用。
（六）完善社会保障制度，卸除劳动力流动的体制性包袱
从根本上说，加速劳动力流动，特别是城市劳动力跨地区、跨所有制的流动，是缓解劳动力供求失衡的重要途径。当前中国城市劳动力流动的最主要障碍不是行政性壁垒，而是社会保障体系发育不完善。其中，关键的因素是新旧两种社会保障体系接轨方式尚存在着政策“盲点”。由于医疗、养老、失业救济等方面仍存在着后顾之忧，有流动要求的劳动力难以卸下体制性“包袱”。劳动力流动的体制性包袱是中国经济体制改革进程中的特殊性问题。这一难题的解决不可能依靠竞争等市场方式，因而必定需要政策发挥作用。事实上政策已经开始在这一领域大规模介入。从实践看，企业职工由行业统筹统一转归地方统筹方面的政策已经取得了明显进展；从理论探索看，工龄折抵保费缴费年限的问题也已经纳入了政策研究的视野。中国社会保障体系的完善在很大程度上仍要依靠财政援助。目前各地普遍实行的是社保缴费“三三制”，即政府财政、企业和个人各承担1／3。
（七）对特定区域的资本投入提供工资补贴
中国目前的下岗现象具有明显的区域性。相当一部分地区的实际失业率高涨是由于资源枯竭等自然性原因和区域产业结构过于单一的历史性原因造成。其中主要是一些能矿产业集中的老工业基地。中国1998年末的下岗职工有1／4集中于东北的黑龙江、吉林、辽宁三省。由于资源枯竭而导致区域性经济衰退是几乎所有发达国家在工业化过程中都曾面临过的问题。衰退区域走出困境的根本措施是导入新产业。这个资源重新配置过程单纯依靠市场的力量是很难完成的。政府的资金援助和政策介入是普遍认同的措施。其中，由政府对新投入资本提供工资补贴是各国的共同经验。工资补贴是对资本的补贴。因为没有理由认为衰退区域的生产率必定低于其他地区。由于这种政策的成本与效果具有一一对应的关系，与税费减免相比，工资补贴可以更直接更迅速地促进就业岗位的增加。对中国来说，实施这一政策具有很重要的现实意义。当前，国外的研究者对中国的实际失业率普遍存在着高估。根据1998年末的统计，从全社会看，按下岗职工加城镇登记失业人口计算的实际失业率为7.94%。这一实际失业率并未超过社会所能承受的最高限度。问题严峻在局部区域。缓解这些区域的就业矛盾应成为政策的重点指向。
（八）更多给予私人资本以发展机会，促进就业岗位的增加
调整劳动力供求失衡，根本地要依赖于就业岗位的增加。从中国的现实情况看，继续依靠积极的财政政策拉动经济增长来增加就业岗位的余地已经比较小。而且从1998年实践经验看，在基础设施领域中的财政投入所能提供的就业岗位与最需要岗位援助的城镇下岗职工并不对称。实际上，从对就业岗位增加的促进作用方面评价，私人资本，特别是中小额私人资本投入的效果是最为明显的。从中国的现实情况看，一个值得开拓的广阔领域是社区经济。社区经济不仅最适宜中小私人资本投入，而且也最有利于相对弱化的劳动力群体的就业安置。开发社区经济，政策的作用主要体现在对社区公共资源的合理组织、资金筹集过程中的贴息扶持和税费减免上。有必要指出，中国仍处于工业化过程中，中国的劳动力市场政策并非仅仅是提高就业率和实现劳动力供求平衡的政策。其政策目标还包括提高竞争效率和社会总体的劳动生产率水平。