中国新型城镇化的改革战略和发展路径，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,路径论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大提出了“两个一百年”①的奋斗目标，部署了“五位一体”（经济、政治、文化、社会、生态）的工作总布局以及“四化同步”（新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化）的发展路径，其中，走中国特色新型城镇化道路成为重要的发展思路。
在此背景下，新型城镇化成为热点领域，在国家层面也提出了一系列表述。2012年12月7日，习近平主席在党外人士座谈会上指出稳步推进城镇化健康发展；2012年中央经济工作会议公报提出走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路；2013年3月8日，习近平主席参加全国人大江苏代表团审议时指出，要积极稳妥推进城镇化，推动城镇化向质量提升转变；2013年3月17日，李克强总理答记者问时指出：我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化；2013年6月26日，国务院向全国人大常委会所做的《关于城镇化建设工作情况的报告》将上述提法丰富为：走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量；2013年7月25日，习近平主席再次在党外人士座谈会上指出：积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力；2013年11月，中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步深化部署，提出完善城镇化健康发展体制机制，产业和城镇融合发展，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力；2013年12月，中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的六大任务：推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理。
以上表述不断深入地指明了推进城镇化的着力方向，尽管如此，在政策与实践层面依旧存在着诸多争论与误解，社会关注与议论不断，需要构建更为完整的研究框架加以分析。
一、分析框架：新型城镇化的本质是实现系统性发展转型
从理论上来看，新型城镇化与传统城镇化或者“旧型”城镇化是相对应的概念，其本质上是一个转型问题，只是由于转型涵盖的领域广泛，因而需要从多个维度展开分析，通过系统推进，实现城镇化模式的整体过渡。通过构建新的公共政策框架，实现政府部门的新治理体系、精细化的公共服务模式，企业部门的新技术、新产品、新运营模式，以及居民部门的新市民、新人力资本水平、新社会治理机制的结合，从而构建新型城镇化的完整模式，形成新时期转型发展的重要动力。
这里梳理出新型城镇化三大层次的十二个维度，构成一个完整的分析框架（见图1），并且在下文中进行全面阐述。图1中三大层次的逻辑关系是：总体模式转型是目标，实现路径是具体的政策安排，制度保障是确保路径顺畅的支撑。也就是说，新型城镇化所谋求的总体目标是实现城镇化总体模式的转型，这一转型过程需经由相应的路径方能实现，而路径的方向是否正确、运行是否高效还需深层次的制度创新加以引导和给予保障。
二、总体模式：通过理念转型实现动力调整和集约布局
中国传统城镇化是指改革开放30多年来，在特定的历史背景下走过的城镇化道路，其基本特征是以城市为核心、以增长为导向、以劳动力非农化为载体，促使中国人口分布从城市、乡村二元格局走向了目前的城市、流动人口、乡村的三元格局。
客观上讲，在这条道路上实现了部分要素，特别是劳动力要素的自由流动与高效配置，促进了经济高速发展，但同时也导致城乡二元结构刚性、城市内部贫富差距与社会冲突、经济结构升级缓慢等问题，导致中国现代化系统性失调。
“发展理念——动力机制——空间绩效”是城镇化的总体逻辑链条，秉持什么样的发展理念从很大程度上就决定了什么样的生产要素配置动力机制及其结构，从而进一步决定了空间格局与空间绩效。在这一层面上，空间绩效主要包括经济绩效和生态绩效，这是决定城市体系对现代化生产、生活活动综合承载能力的两大方向。基于上述逻辑关系，本节所设定的转型基本维度就包括总体理念、动力结构、空间格局与生态环境四个方面。
（一）总体理念：从重物质、数量转向以人为本、重视质量
城镇化模式与经济发展的方式紧密相关，中国传统的要素资源大投入、高增长、高污染的发展模式很大程度上决定了城市发展重增长、轻质量，重空间扩张、轻内涵优化以及“多见物少见人”的基本特征。
因而，新型城镇化首先要求总体发展理念的转型，转向“以人为本”或“以人为核心”，重视发展质量与效益，促进流动人口市民化，实现完整的城镇化。西方发达国家城镇化发展的历史轨迹也表明，在城镇化进程前期，各类低水平要素的集聚能够支持城镇化的快速启动，但是到了更高的发展阶段，就需要以城市现代化的扎实推进反过来支撑城镇化水平的进一步提升，中国所处的发展阶段和城镇化水平已经进入了这样一个时期。
（二）动力结构：从政府深度参与城市开发建设转向政府、市场合理分工
未来，中央层面推进新一轮全面改革的主要思路是激发市场内生活力和创新动力，释放内需潜力和制度红利。新型城镇化与此一脉相承，其重要特征就是追求实现城市发展的动力结构调整，在更大范围、更深层次发挥市场配置城乡资源的决定性作用，政府职能实现归位。
政府把握大框架，通过宏观规划和政策引导发挥作用，更多地让市场主体的选择来决定城乡要素流动、重组、集聚的具体空间层次与区位，政府根据市场选择来赋予集聚地相应的行政级别及公共资源，这就需要统筹推进土地资源、金融体制、行政管理体制、城市开发投融资体制等的联动改革，创造生产要素向高效的城市（层级）配置的制度与市场环境；同时，政府自身的职能重心转向提供目前社会中总量不足、结构不均、质量不优的教育、医疗、公共文化等领域的公共产品，从而实现市场、政府更加协调地发挥力量，提升城市综合承载能力。
众所周知，近两年来中国宏观经济的总需求层面动力不足，增速出现放缓，但如果城镇化的动力结构完成切换，其所释放的规模巨大的要素重组、内需释放潜力，将能够支撑中国经济再保持20年左右的高速增长，从而将中国整体送入现代化。因为市场主导的集聚是最可靠的集聚，因其以最具效率的产业来组织各类生产要素，而最具效率的产业组织必然追求技术创新、重视人力资本积累，从而内生地克服当前制约经济结构转型升级的创新能力和人力资本的瓶颈。
从城市运行的动力结构角度来看，未来城镇化公共政策应当导向构建服务各类要素按照市场信号流动重组的制度安排，政府根据市场选择来给予集聚地相应的公共财政资源。针对这一背景，十八届三中全会《决定》专门提出了：完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。
（三）空间格局：从极化扩张走向以城市群为主要载体的网络化格局
与传统城镇化的动力结构相适应，中国城市体系的一个重要特征是超大城市和大城市（主要是直辖市、副省级城市、省会城市）相当程度上依靠行政等级的优势极化扩张，导致大城市人口膨胀、交通拥堵、环境污染等问题愈加突出。
一方面，大城市户籍“含金量”过高，进入这些城市的人口几乎是“有进无出”，导致北京、上海等城市陷入了人口规模“调控”的怪圈，人口越调越多。城市规划所确定的未来10年、20年的人口规模在规划实行的几年内就被突破。相应的城市扩张形态是中心向外“摊大饼”，进一步加剧了空间的拥挤。另一方面，中小城市无法与高层级城市平等竞争，使得本来应当成为城镇人口主体承载层级的中等城市整体发育不足。
城市经济学理论表明，城市扩张超过最优规模之后，要素投资的边际效益呈现下降趋势，这是空间经济发展的规律。因此，上述现象最根本的危险在于引致全社会投资边际收益下降。2012年9月25日，国际四大会计师事务所之一的安永发布报告显示，中国全要素生产率在2001～2007年间的年均增长率达到了4.7%，2008～2010年间的生产率增长出现了大幅下滑，年均仅为2.8%（周红艳，2012）。可以判断，中国经济整体投资效益下降的中观基础就是作为生产力核心的超大城市投资效益下滑，未来应当着重培育能够及时替代这一下降缺口、自身尚处于投资边际收益高效率区间的中等城市群体。
综合来看，具体的转型方向是：以公平化的制度以及公共资源配置为前提，以城市群作为主要承载形态，中心城市以廊道为骨架辐射带动周边区域；中等城市在网络化的城市体系中加强联系、合理分工，积极推动产业向园区集中、人口向城镇集中、农村土地向规模经营集中，逐渐成长为主要的产业和人口承载层级，最终实现全国及区域内部城镇化格局走向均衡。
（四）生态环境：从城乡建设双扩张走向高效集聚
中共十八大提出建设生态文明，十八届三中全会进一步提出加快生态文明制度建设，强调用体制机制创新应对生态问题。从城镇化的角度来看，传统城镇化对生态环境的最大冲击在于城乡建设用地“双扩”难题，即城市建设用地大幅扩张的同时农村建设用地规模也继续增加，对城乡生态环境造成面状冲击。按照先发国家的经验，城镇化应当是节约建设用地的过程。
形成这种状况的主要原因是：第一，肇始于乡镇企业时期的工业布局分散，即通常所说的“村村点火、户户冒烟”；第二，流动人口市民化受阻，农民未能全面融入城市，在城市获取收入主要转移回农村进行住宅投资建设，导致农村建设加速扩张。因而，推进生态文明的重大挑战是传统的城镇化模式，解决这一问题的釜底抽薪之策在于优化城镇体系与空间发展格局。
综上，转型的基本方向是加速生成现代化城镇体系，推进布局分散、无序蔓延的建设布局向网状集聚转变，将人类主要活动引导到集聚点与网络化的线状通道之中“封闭运行”，实现污染的集中收集与处理，从而降低对自然生态本底的面状冲击。这背后的体制支撑在于要建立市域或更大范围的工业项目落地流转机制、绩效分成考核机制等。
三、实现路径：谋求各类要素市场的城乡、区域一体化
城镇化总体逻辑链条中的枢纽环节是“动力机制”，就是说，在理念转型的基础上，关键的任务是改善城镇化的动力结构，以此作为可以操作的实现路径。
回顾历史，传统城镇化比之于计划经济时期的进步在于增进了市场的一体化程度，从经济学角度看，一体化就意味着扩大了市场范围和规模，进而激发了竞争，提升了要素配置的效率。通过不断放松对劳动力流动的管制，劳动力流动范围大大扩大，从而提高了劳动力市场的一体化水平；通过地方竞争的制度安排，以地方招商引资为竞争形式，大大增进了产业资本市场的一体化水平，同时改善了地方政府的产业服务水平。这一过程体现出城镇化动力结构的丰富与完善，其总体方向是正确的，未来需要针对其中存在的问题进行修正与深化。
因此，在实现路径方面，中国城乡之间、区域之间要素市场仍旧存在的多重分割阻碍着新型城镇化所要求的动力结构调整，未来只有通过要素市场的一体化建设，方能有序释放新一轮发展活力，这也正是“新型城镇化是最大内需潜力”的真正含义。
古典经济学的生产要素主要包括土地、劳动力、资本三大类，而按照发展经济学的最新进展——林毅夫教授（2010）提出的新结构经济学理论，基础设置（infrastructures）及其背后的政府职能要素可以引入一国或一个区域的要素禀赋体系。因此，本节从人口流动、政府职能、资本投入和土地要素四个维度展开论述。
（一）人口流动：从农民工“候鸟式”流动走向融入城市、纵向流动
以大量“流动人口”为基本特征的传统城市化，使得流动人口的市民化受阻，这不仅导致“三农”问题日益突出，城市粗放型经济增长和社会秩序失调，同时也造成中国内需扩张困难、发展转型速度较慢。“三农”问题、农民工问题、城市发展问题持续积累并相互作用，共同构成中国现代化的系统性障碍，体现为国民经济发展不平衡、不协调和不可持续。
从发展现状来看，流动人口在流入地居住开始呈现长期化趋势。根据中国人民大学社会与人口学院在全国106个城市对流动人口的全面调查：半数的流动人口在流入地居住超过3年，在流入地连续居住生活的平均年限接近5年，流动人口就业工作岗位的频繁调换也变得越来越弱，也就是说，他们在城市里面越来越稳定了（翟振武，2012）。这表明流动人口市民化符合经济社会的客观发展规律，也符合流动人口的主观意愿。
在此背景下，国家层面即将出台的《全国城镇化中长期规划》确定了以农民工市民化为主线，将流动人口问题纳入全国城镇化乃至整体现代化的战略框架下加以重视，流动人口也将作为一个独立的社会群体进行制度设计和政策安排。
综上，未来转型的基本路径是：全面放开县城以及一般城市的落户限制，以居住证制度、积分入户制度等逐步放开高等级城市的户籍限制，构建基于常住人口的公共财政体系与转移支付制度，促进流动人口的全面市民化，实现人口空间流动与社会纵向流动的常态化，促进现代城市社会的主体——中等收入阶层的兴起。
伴随上述过程的完成，城乡之间以及城市层级之间的大规模流动逐步消解，城乡人口分布趋向稳态格局。取而代之的人口流动主要形式是按照市场就业信号引导所发生的在各个城市之间的人才合理流动，城乡之间的人口双向流动也不再存在二元制度的障碍。
（二）政府职能：从专注经济增长转向以优质公共服务吸引要素集聚
在分税制与以经济增长为主的政绩考核框架下，20世纪90年代中期以后，地方政府走向了“投资基建、招商引资、促进城市工业化”的发展道路。应当肯定，这种地方之间的激烈竞争，提升了整体经济效率和城镇化速度。但另一方面，政府直接参与经济活动的程度太深，掌握着以城市建设用地为代表的市场要素，重经济增长，轻公共服务，使得城市发展、民生建设出现了明显的公共服务供给“短板”，对未来的新型城镇化和产业结构优化造成了制约。
在新型城镇化阶段，政府职能应当转向通过宏观规划引导、推进制度创新破解城乡二元体制，更加突出对居民特别是流动人口的公共服务，更加简化行政审批，退出盈利性要素配置环节，通过构建精细化、均等化的现代公共服务体系塑造城市竞争力。为什么说构建现代公共服务体系是地方未来的竞争优势呢？从经济规律来看，稀缺引发竞争，竞争缓解稀缺。改革开放初期，中国经济发展最为稀缺的是企业家要素和经济发展所必需的而由市场提供成本又太高的基础设施，这两大类稀缺要素通过地方竞争实现了“对接”，企业家大量涌现，地方政府作为主要供给主体的现代化基础设施体系快速形成，在发展中逐步降低了这两大要素的稀缺性，个别地区和行业还出现了过剩。未来，稀缺性将会急剧提升的是劳动力，特别是符合高端产业发展方向的高素质人力资本，近年来的“用工荒”现象已经发出了明确的信号。
面对这种客观形势以及新型城镇化的政策要求，地方政府需要尽快转变思路，将“以人为本”的价值追求落实为具体的制度与政策，将流动人口从目前的视作“负担”转向视作需要积极竞争的“人力资本”，提供覆盖范围不断扩大的优质公共服务，提供广泛的人力资本职业培训体系，如此才能在未来的新型城镇化竞争中占据先机。
（三）资本投入：从集中城市到涌入农村、全域流动
社会资本包括公共资本和民间资本两大类。公共投资方面，传统城乡分割的公共服务供给体系导致公共财政的投入集中于城区。未来应当突破城乡分割，与全域格局的调整相适应，建立规范的财政转移支付制度，以公共投资引领城乡均衡发展。
民间资本方面，城市集聚效应导致的投资回报较高以及农村要素缺乏现代化、法律化产权表达两大因素限制了民间资本投入广大农村地区，制约了现代农业的发展以及农村人居环境建设的优化。未来，需要通过系统性的城乡改革，创造民间资本大规模、有序涌入农村的条件，发挥市场内生力量来提升农村现代化水平。
在地方政府投融资体制方面，“投融资的责任体制和以相对价格引导投资和消费的决定是中国体制转型中的短板”，20世纪90年代末的上一轮政府主导基建投资有着“两个难以复制的条件。其一，80年代面对的是大量历史欠债，道路短缺、电力短缺、通讯短缺、港口短缺，哪里短缺就在哪里修，决策不容易错。干这件工作，政府快刀斩乱麻，见效很快。其二，90年代末以后的那一轮‘投资启动内需’，紧接着就是中国加入世贸组织，外需冲天而来，那一茬的基础设施投资的埋单自然没有问题”（周其仁，2012）。目前地方政府建设资金大量依赖土地财政、城投平台（土地使用权为抵押），已经积累了相当程度的债务风险，“虽然基础设施建设投资的空间仍然存在，但下一阶段的投资如果由政府主导，可能会加大无效投资和错误投资的概率”（巴曙松等，2013）。地方投融资体系需要逐渐过渡到以可持续税收为保障的市政债体系，地方政府凭借提供优质公共服务的“职能要素”在金融市场融资，同时强化财政纪律约束，使资金配置效率与政府职能优化形成良性互动。在此过程中，政府同步让渡出那些具有经营性收益空间的基础设施领域，创造条件让民间资本进入，依靠市场力量和市场选择来提升基建投资的回报效益，避免投资失误。
（四）土地要素：从土地财政走向城乡统一的土地要素市场
土地要素的市场分割是各类城乡要素之中最为严重的，我国土地市场在城乡分割、双轨运行的基础上，在城市土地市场内部又分为工业、商住双轨运行，在供给方式上又分为划拨、招拍挂等，使得问题更加复杂，土地市场碎片化特征明显。
但是，基本的转型方向是清楚的，那就是政府从垄断城市土地市场到逐步退出土地要素市场直接交易环节，与央、地事权调整及财税体制改革相配合，逐步降低财政收入中的土地出让收入比例，并逐步实现城市内部工业、商住用途土地市场的并轨，促进经济给予工业企业的补贴透明化，不再通过低价乃至零地价的工业用地要素来进行补贴。
四、制度保障：为各类生产要素的自由流动创造条件
城乡要素自由流动、高效重组与集聚是新型城镇化的基本路径。当前，这条路径的实现除了面临市场条件和技术条件的制约，更主要的是面临城乡二元制度安排的制约。要突破这样的制约，就需要制度创新，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造条件。
根据新制度经济学的基本原理以及中国城乡发展的现实问题，需要改进的几项重要制度包括：规划制度、产权制度、基层治理、财税体制。这四者之间的逻辑关系是：首先确定宏观发展格局，稳定总体预期；其次界定产权安排、为生产要素大范围流动奠定制度基础；再次，生产要素的流动需要组织与集体决策，特别是中国农村各类要素的流转需要新的基层组织模式与机制；最后，政府作为一类重要主体，其内部层级间的分工与激励相容状态会对经济绩效产生重要作用，需要根据新型城镇化的总体方向进行调整，其核心是财税关系的调整。通过以上制度创新逻辑链条的运行，更好地发挥市场、（央、地）政府的作用，完成城镇化动力结构调整，间接促进实现高效的空间绩效。
（一）科学规划：从城市规划走向城乡统筹规划与管理
推进新型城镇化的重要前提是做好城乡一体布局的科学规划，并且通过优化城乡规划管理体制管住规划，确保现代化城乡形态的形成，稳定城乡各类主体的发展预期，保障在空间上不致出现“无序蔓延”，如城乡结合部的违法建设以及乡镇、农村的散点状工业布局及环境污染。
第一，以省或市为主要空间单元，制定考虑更广泛区域、面向2030年的城镇化规划，按照“终极城镇化状态”或者“现代城镇体系稳定状态”对国土空间进行战略谋划，以顶层设计的思路促进产业发展、就业转移与人口集聚的统一。如前所述，达到这一状态之后，人口流动的主要形态将实现从“城乡之间”到“城市之间”的转换。
第二，按照各层级政府事权与规划权相一致的原则，促进规划与建设相衔接，实现“多规合一”的规划编制。具体转型方向是：上级政府与同级人大审查涉及区域及本地的重大结构性空间问题，本级政府负责具体规划与建设，即实现“谁规划、谁建设、谁负责，重大结构性问题对上级负责”的规划与建设体系。
第三，更加注重规划实施评估的反馈作用。规划实施情况的评估应该更加制度化、法制化，根据评估情况动态地调整规划政策，同时，细化城乡规划公示、公开的具体办法，提高公众参与度。
第四，在规划阶段就充分引入智慧城市的理念与技术体系，智慧地推进新型城镇化建设。在信息化社会，信息的规模、渠道、质量直接影响政府、企业及居民决策的质量和公共政策的绩效。“到决策者手中的政治知识，都是经过各种哈哈镜处理过的信息，未来的哈哈镜会反映出不同角度的信息”（阿尔文·托夫勒，2006），借由智慧城市所要求的泛在的感知终端、高速的信息网络以及智能化的数据分析工具，决策者能够实时、全面地掌握决策所需信息，避免传统的城市运行信息反馈体系中的信息传递慢、信息失真等，提高城市运行的效率与质量，提升城市综合承载力。
（二）产权形态：从城乡“剪刀差”到城乡要素平等交换
目前，城乡发展各自运行的制度环境的基本差异在于：农村各类资产没有制度化、市场化的权利表达，造成流转范围受限、竞争主体缺乏、价格信号调节农村资产要素流动的能力存在失灵等问题。针对这一现状，中共十八大报告提出要“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。
因而，这一维度转型的方向是城乡资产走向同质同价，集体资产产权明晰到户，不能分割的集体资产折股到户，经济、社会领域相分离。根据成都、重庆等地的经验，这一过程的路线图（见图2）可以总结为：第一步，在征地制度框架内逐步增大征地收入对农村和农民的返还比例；第二步，探索“城乡建设用地增减挂钩”项目并逐渐拓展挂钩范围；第三步，与新型基层治理机制建设相互配合，全面开展确权颁证，明确农村土地、房屋、集体资产等权属，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度；第四步，政府牵头建立互联互通的多层次交易平台，降低交易费用，为各类产权在城乡之间流动创造条件；第五步，实现农村集体建设用地直接入市，同时逐步完善农村产权的金融权能。
（三）基层治理：从混合型体制走向完善的基层民主治理
历史上农村公社化运动将农村集体塑造成了包括经济、社会、管理在内的混合型体制。在转型过程中，与农村产权制度的不完善相对应，农村基层治理的不完善导致寻租空间广泛存在，引发了越来越多的群众性事件（如广东“乌坎事件”）。
从要素流动视角来看，城镇化进程可以视作更多的“城市空间”通过城乡之间各类要素的合作而“生产”出来。在传统城镇化模式下，这类空间配置多由政府主导完成，而在新型城镇化模式下则要更多地依靠市场主体的决策和力量来完成此类要素配置，因而，作为农村资产权利主体的农民所要参与决策的范围就更大。但是，这种参与和决策面临一个现实问题：农村产权很分散，但城市开发却需要规模效应和统一的规划。因此，在实际建设中应当积极完善基层民主，保障农民合法权益。推广成都等地在统筹城乡综合配套改革中取得的经验，可构建党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村民委员会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。推进整体上的政治、经济分开，在组织领导层面推进决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系，完善集体经济组织运行机制，降低农村集体资产参与市场化流转的决策成本。
（四）财税体制：从鼓励经济增长走向激发地方竞争新优势
当前，中央地方税收比例失衡，地方政府在城市建设和公共服务供给上的负担过重。为了弥补公共财政收入的不足，地方政府依赖银行贷款、土地使用权出让等途径维持建设与运营，给城市财政乃至整个经济体系的稳定带来了很大的隐患。
从税收结构来看，主要问题是流转税比重过高，直接税、财产税比重太低。带来的后果是：第一，地方公共财政收入以增值税为主，促使地方政府压低各类要素价格发展工业，产业结构升级缺乏税收激励；第二，不利于扩大国内最终消费，因为流转税本质上是由消费者负担；第三，财产税、直接税比例过低，“靠劳动所挣的个人的钱，政府通过税收把个人的收入社会化了，而买房子所挣的钱其实跟个人的努力没有太大的关系，这应该是公益性的社会化的收入，但是通过房价的上升把它私有化了。这对社会的利益机制而言就是个很大的扭曲”（彭文生，2012）。从财政支出结构上来看，政府投资比例过高，而用于民生的公共服务和转移支付的规模不足。
财税体制的转型一方面是调整税制，增加直接税、财产税比重，补充地方政府的投资性支出，改变当前的激励扭曲，逐步提升服务业税收、财产税、以家庭为单位的所得税的比例，带动产业结构升级；另一方面，在财政支出中增加公共服务支出，并通过政府购买服务等新形式提高公共服务资金使用效率。
最终期望实现的政策效果是：经由财税调节，改变传统城镇化进程中各类要素的激励扭曲，政府渐次退出要素直接配置环节，地方税体系更多地转向从“人”而税，引导地方政府改善公共服务供给，积极接纳流动人口的融入，从而将地方政府职能这类独特要素的价格信号在更大范围的市场竞争中“倒逼”出来。同时也激励地方政府的“边际行为存量化”，从热衷规模扩张到更加重视存量空间的质量提升，并且在质量提升的过程中能够获取税收收入和政治上的晋升激励。
改革开放以来，特别是加入WTO之后，中国的工业化进程突飞猛进，而城镇化则相对滞后，积累了诸多矛盾，这是由传统的发展模式所决定的。正如德国铁血宰相俾斯麦所言：所有国家都在时间的长河中航行，它们不能创造或控制时间，但却能以不同的技能和经验驾驶航船前进（保罗·肯尼迪，1988）。可以认为，新型城镇化的提出就是中央政府对驾驶历史航船前进的方向所做出的重要调整。只有从实现现代化的战略高度来理解，才能正确把握新型城镇化的历史地位，只有坚持系统推进，才能完整体现新型城镇化的丰富内涵。
作者感谢中国城市规划设计研究院西部分院刘继华博士、山东财经大学经济学院庞晶副教授对本文提出的修改意见。
①是指在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，以及在新中国成立一百年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。
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