国家赔偿中的追偿制度立法及完善，本文主要内容关键词为：国家赔偿论文,追偿论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国家赔偿中，国家先行向受害人支付赔偿金，然后再向有故意或者重大过失的国家公务人员实施追偿，这是世界各国的通例。在我国，《行政诉讼法》第68条、《行政复议法》第29条、《国家赔偿法》第14条和第24条都对追偿制度作了规定，特别是国家赔偿法的规定更成为实施追偿和建立具体的追偿制度的依据。国家赔偿法由全国人大常委会于1994年5月12日通过并于1995年1月1日实施，但是该法所规定的追偿制度极为笼统，又缺乏具体化的措施，致使这一制度至今未能予以实施。鉴于此，本文拟从追偿权的主体、追偿权行使的范围、程序等方面，对追偿制度立法及完善作一些探讨。
追偿制度，又称求偿制度，是指国家（具体表现为行政主体——国家行政机关和法律、法规授权的组织）向受害人支付赔偿费用或履行义务后依法责令有故意或重大过失的公务人员或受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用的制度。（注：罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1998年版。）在“国家无责任”的时代，国家或公务人员侵犯了公民的合法权益，被认为是与国家无关，国家不承担责任，追偿制度就更不可能存在。随着国家赔偿制度的确立，追偿制度也作为赔偿制度中的重要部分而被确立下来，特别是50年代以后，开始承认行政主体对公务人员的直接损害赔偿权，促进了追偿制度的发展，形成了国家直接赔偿公民的损失，然后再向有违法行为的公务人员追还所支付的赔偿费用的三方关系。
追偿作为一项法律制度，首先体现的是法律责任的承担，违法者要对自己的违法行为承担法律责任，但是这一制度的最终结果是要由被追偿人承担经济上的负担，即由被追偿人偿付金钱以弥补国家财政因支出赔偿费用而带来的损失，同时也是对公务人员依法行政进行有效监督的方式，对公务人员今后的疏忽和懈怠行为将起到教育和预防作用。因此，追偿法律制度的制定，既要从程序上保障国家赔偿义务机关有效地行使追偿权，又要防止追偿权的滥用，切实保护公务人员的合法权益。
一、追偿权主体
追偿人和被追偿人构成了追偿权主体。依据《国家赔偿法》第14条的规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”追偿人应是赔偿义务机关或者赔偿义务主体，具体包括以下几种：(1)行政、司法机关违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害引起赔偿的，该工作人员所在的行政机关、司法机关为追偿人；(2)法律、法规授权的组织的成员行使权力时，导致侵权赔偿的，被授权的组织是追偿人；(3)受行政机关委托的组织或个人违法行使授权，造成侵权赔偿的，委托的行政机关是追偿人。
被追偿人，一般而言，是指在行使国家行政职权、司法职权过程中，有故意或重大过失的公务人员。但是在某些特殊情况下，被追偿人很难确定。(1)公务人员执行上级命令或决定，能否被确定为被追偿人？有的学者认为，遵照上级命令而为的行为造成损害的，有关国家机关不得对该公务人员追偿。（注：马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社，1994年版，129页、132页。）本文认为应视具体情况区别对待。如果行政首长或合议制机构的决定正确，公务人员执行错误，因执行行为而承担赔偿责任的，应确定为被追偿人；对于行政首长或合议制机构的决定错误，公务人员执行错误决定，行政首长或合议制机构组成人员、公务人员应都被确定为被追偿人，可以由国家或特定的该机关以外的其他机关进行追偿，但公务人员不明知决定错误，不应被确定为被追偿人。(2)行政首长作为被追偿人，由追偿义务机关追偿是否可行？在我国目前的管理体制中由某一单位追究本单位领导，一般来讲难度很大，几乎不可能实现。可设想由追偿义务机关的上一级机关来追偿赔偿义务机关的行政首长。(3)合议制机构作出决定错误，被追偿人应是全体合议制机构组成人员。但是对于按少数服从多数原则作出错误决定，少数赞成正确决定的人员，不应被追偿。(4)被追偿的人员调离本单位、离退休，受委托执行公务的组织或个人解除委托，能否作为被追偿人？在实践中此种情况较难处理，因为这一部分人员和追偿机关已经脱离关系或者不再承担具体的职务，追偿机关通过内部的程序难以达到追偿的目的，而如果不进行追偿又必然使国家财政支出的费用得不到弥补。本文认为对以上人员或组织应该确定为被追偿人，但是要建立特殊的追偿机构和具体的程序来施行。(5)赔偿义务机关能否作为被追偿人。国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》第10条规定“财政机关审核行政赔偿的赔偿义务机关的申请时，发现该赔偿义务机关因故意或者重大过失造成国家赔偿的，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关承担部分或全部国家赔偿费用。”显然，该条款的规定旨在追偿赔偿义务机关的故意或重大过失责任，该条款的规定是一种特殊的追偿形式。当出现了以上情形的时候，赔偿义务机关就成为被追偿人，由本级人民政府通过特殊的追偿程序行使追偿权。
二、追偿的条件
追偿的条件，又称追偿权行使的要件，就是指国家在何种情况下有权向公务人员或者受委托的组织和个人行使追偿权。对于国家赔偿中的追偿权的成立要件，根据《国家赔偿法》的规定，一般认为有两个：一是客观条件，国家（具体表现为赔偿义务机关）已向受害人支付了赔偿费用或履行了赔偿义务；二是主观要件，公务人员主观上有故意或重大过失。赔偿义务机关在向受害人支付赔偿费用或履行赔偿义务之前，追偿权尚不存在，只有支付了赔偿费用或履行赔偿义务后，才能向被追偿人追偿。而国家对受害人不负担赔偿责任，或者尽力使损害赔偿消除，自己并未为受害人支付金钱的赔偿，这种情况下不得向公务人员追偿。本文着重探讨一下主观要件。关于故意和过失的内涵，国内外行政法规均未作出界定，大都是借用刑法学中的过错理论来阐释。所谓故意，就是指行为人对于构成侵害之事实，明知并有意使其发生；或预见其发生，而其发生并不违反其本意。所谓过失，就是指怠于或欠缺注意的一种心理状态。实践中，故意和过失的区分很明显，但重大过失和非重大过失却很难判断，给追偿制度的具体实施带来了困难，因此有必要对重大过失的标准做出明确的规定。法国行政院通过判例确立了公务员一般过失和重大过失的区分标准：以某一具体情况下的中等程度的注意和勤奋为标准。欠缺中等程度的注意和勤奋为一般过错，超过一般标准的欠缺，以及明显而严重的欠缺为重大过错。（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1997年版，700页。）台湾学者把过失分为抽象的过失、具体的过失和重大过失。（注：（台）刘春堂：《国家赔偿法》，第45页。）应尽善良管理人之注意（即依交易上一般观念认为有相当知识经验及诚意之人应尽之注意）而欠缺者，为抽象之过失；应尽与处理自己事物为同一注意而欠缺者，为具体的过失；显然欠缺普通应有之注意者，为重大过失。）本文认为，借鉴国外学者和台湾学者的观点，在追偿制度中的重大过失一般应包括两种情况：一是因明显疏忽大意而产生的过失，即国外的“显然欠缺应有注意而产生的过失”；二是因明显过于自信而产生的过失。
三、追偿金额范围及确立标准
我国的《国家赔偿法》只笼统地规定了由追偿义务机关追偿“部分”或“全部”赔偿费用，但是如何确立追偿的标准，具体的如“部分”、“全部”追偿费用如何确定、“全部”追偿费用是否包括赔偿义务机关办理案件的费用等问题没有明确规定，在实践中难以操作。追偿标准是指确定被追偿人是否承担追偿责任及承担多大追偿责任的标准。在把握追偿标准时，除了严格以国家赔偿法规定的“故意”或“重大过失”为原则以外，还应查清并划分侵害事件的起因状况，具体分析其他因素对责任主体的影响，以区分情况确定追偿程度。至于追偿金额的确定，应仅限于赔偿义务机关向受害人支付的赔偿金额，不宜包括赔偿义务机关办理案件的费用。同时应考虑被追偿人的收入状况和生活水平，在追偿后还应保留被追偿人家庭的基本生活费用。追偿金额的确立标准，国外的一些法律规定可以作为借鉴。如捷克赔偿法律规定：“除非劳动法有特别规定，除非过错系被追偿人故意，国家求偿额原则上不超过已赔偿额的1/6，以1000克朗为最高额。”俄罗斯联邦国家赔偿立法也规定“致害公务员赔偿数额不得超过其月工资的1/3，法院确定其违法后，责成其交付该损害赔偿诉讼的诉讼费。”加拿大赔偿立法规定“公务员所承担的赔偿费用不能超过250加元。”我国的追偿立法中，也应明确对追偿金额的范围及最高额作出规定。
四、追偿时效
赔偿义务机关对受害人赔偿损失后，并不意味着追偿机关随时都可以行使追偿权。如果对被追偿人迟迟不进行追偿，可能会造成举证困难，追偿难以行使等状况。为了保障追偿权能够有效实施，世界上不少国家都对追偿时效作了规定。奥地利《国家赔偿法》第6条第2款规定：“偿还请求权自官署向被害人表示承认或自有损害赔偿义务判决确定时起6个月消灭时效。”德国的国家赔偿法也规定了3年为追偿时效。瑞士《关于联邦及其机构成员和公务员的责任的瑞士联邦法》第21条规定：“联邦对公务员的追偿请求，时效为从认定或法院确定联邦的损害赔偿义务之期起一年；无论如何，从公务员为该损害行为之日起10年以后，时效消灭。”我国的追偿制度在构建时也可以借鉴国外法律的规定，确立普通追偿时效和最长追偿时效。
五、追偿权行使中的特别免责情况
被追偿人并不是在符合上述两个要件时都必须承担追偿责任，一些特别的情况可以免除被追偿人的追偿责任。(1)国家未能及时行使抗辩权（如应予减免的赔偿责任未能减免）而向受害人已支付赔偿的，公务人员可以此免责，不承担追偿费用。(2)具体划分侵害事件发生的起因。实践中许多侵害事件的发生原因往往是多方面的，除了公务人员的因素之外，可能同时还存在其他因素的影响。例如，公务人员在执行职务时实施违法行为，是因为相对人恶意挑逗，先有粗暴行为引发；错误查封财产是因为相对人隐瞒真相、故意欺骗等。由于这种诱发原因，国家赔偿义务机关支付了赔偿费用后，对于该公务人员也应该免除或减轻追偿责任。(3)由于赔偿义务机关的原因多支付了赔偿费用，多支出的部分，被追偿人应当免除责任。
六、追偿权行使的程序
为了保障追偿制度实施，必须完善追偿权行使的程序，没有程序和规范的保证，追偿制度的行使只会陷入混乱。根据国外追偿立法的一些规定，结合我国国家赔偿制度实施的现状，本文认为追偿权行使的程序立法应包括以下几个方面的内容：
(1)立案程序。追偿程序要通过对追偿案件的立案才能启动。追偿案件一般来源于三个途径：一是赔偿义务机关自己处理赔偿案件发现有应当赔偿的事实，提出追偿意见；二是复议机关复议案件中发现有应当追偿的事实，在撤销原具体行政行为后，提出追偿意见；三是法院在审理行政案件中发现有应当追偿的事实，判决撤销具体行政行为后，以司法建议的形式提出追偿意见，赔偿义务机关在认为应当追偿时，即予以立案。立案应有一系列有关的法律文书形式，如立案表、卷宗等。
(2)告知程序。赔偿义务机关在向受害人支付了赔偿费用后，立案后准备行使追偿权时，应当由书面形式告知被追偿人。
(3)调查程序。由赔偿义务机关指派专门人员负责对追偿案件进行调查，重点是核实有关公务人员在违法具体行政行为中的个人过错责任性质、对所造成损失的过错范围、过错起因以及该公务人员的个人家庭经济状况等。调查中，必须听取被追偿人的意见，被追偿人有权质证、申辩。
(4)决定程序。调查完毕后，应由案件承办人提出书面审查意见，然后向行政首长或合议制领导机构进行汇报，由行政首长或合议制领导机构确定是否应当追偿、追偿金额等问题。对于具体的追偿金额，可以与被追偿人协商一次，协商不成，行政机关即应作出决定。
(5)送达程序。如果被追偿人受到追偿，赔偿义务机关应将书面追偿决定附加理由送达被追偿人。
(6)救济程序。被追偿人对追偿决定不服，可在一定期限内向赔偿义务机关的上一级机关申诉。上一级机关应作出书面答复意见，维持、改变或撤销决定，送达被追偿人。由于目前《行政诉讼法》、《行政复议法》都把追偿排斥在受案范围外，因此不能通过行政复议或行政诉讼的途径来解决，但为了保护被追偿人的合法权益，应为其提供切实可行的救济程序，如申诉。至于追偿的可诉性问题，我认为应予以确立。一方面作为救济程序，诉讼程序是保护被追偿人的合法权益的最有效也是最终途径；另一方面也有助于赔偿义务机关通过诉讼对某些特殊被追偿人进行追偿，如上文提到的被追偿人调离单位、离退休、受委托的组织或个人解除委托等情况。