中国文化自然遗产管理评价的指标体系初探，本文主要内容关键词为：指标体系论文,中国文化论文,评价论文,自然遗产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
进入新世纪，大量的研究文献显示管理学、经济学、环境科学、旅游学、地理学、城 市规划和文物考古等研究领域的中国学者对“自然和文化遗产”或“世界遗产”研究的 关注，徐嵩龄[1]还提出了建立“遗产科学的理论体系”和发展“自然和文化遗产科学 ”的设想。其中，中国的世界遗产申报热和管理相对滞后两种现象的对比反差引起学术 界对自然和文化遗产“管理”研究的重视。现有的文献多集中于探讨遗产资源的宏观管 理系统(System)和体制[2—7]，缺乏对遗产资源管理系统的运行机制(Mechanism)的思 考。前者为制度、组织、权属关系层面上的研究，着重考虑系统的静态结构。它涵盖了 管理的组织和指挥两个要素；而后者原指机器的构造和工作原理，是针对机构之间、不 同层级的机构之间、机构内部之间如何相互作用的运作方式，着重考虑系统结构基础上 的动态关联和运作。它涵盖了管理的控制、协调、决策三要素。由于自然文化遗产资源 的脆弱性和不可逆性，在转型期现状体制下如何通过完善管理机制以有效保持遗产资源 的完整性和真实性，已是当务之急。
完善的遗产资源管理系统包括激励机制、约束机制、协调沟通机制、决策机制和经营 管理机制五个子系统，本文就是在此框架内，从绩效评估体系的角度，试图对遗产管理 的评价指标体系进行初步探索。
2 主要概念的界定
2.1 激励控制机制
委托—代理关系普遍存在于经济社会中。委托人和代理人在追求各自利益最大化的同 时，双方存在着目标上的差异。由于拥有信息上的优势，代理人往往会产生侵蚀委托人 利益的动机，如果委托人不能对代理人建立起有效的控制(激励和约束)机制，则这种动 机就可能完全转化为现实的行为，因而侵害委托人的利益。委托人的问题是如何设计一 套有效的激励机制，设法使代理人只有为委托人的利益尽力时其自身的利益才能达到最 大[8]。所谓激励机制就是在组织管理系统中，激励主体与激励客体之间通过激励因素 相互作用的方式[9]。
2.2 遗产管理的激励机制
作为公共资源的自然文化遗产，在中国由国家作为委托方将资源通过政府组织机构逐 层交给基本管理单位，由遗产基本单位以代理人的身份实施管理和利用。当前不断发生 的破坏遗产现象和对遗产保护的轻视现象的原因之一就是，国家(委托人)在遗产管理体 制内未能建立有效的对代理人(遗产管理机构和单位)的激励控制机制。即通过激励机制 诱导遗产管理者将工作重心转移到保护上来并适度利用从而实现遗产资源的可持续利用 。遗产管理的激励机制的内容包括：遗产管理激励主体和客体的相互作用(由谁实施激 励?激励谁?激励有权威性吗?)、激励的保护目标和责任(遗产的基本使命)、显性激励和 隐性激励(拿什么来激励?)和绩效评估。
2.3 绩效评估(Performance Appraisal)
激励控制系统的核心内容有两部分，一是管理业绩的测量系统，即绩效评估系统；二 是激励机制的要素，即激励方式的安排。其中绩效评估是建立激励机制的基础，是管理 领域的核心问题之一。绩效评估从其评估的对象与范围来看，可分为两类：①管理评价 ，即对组织整体的管理绩效进行评估。②个体评估，即对组织内个体(主管、管理者、 员工)的业绩进行评估。本文侧重于遗产管理评价即遗产管理的整体绩效评估。
3 自然和文化遗产管理评价的思考
3.1 遗产管理评价的目的和意义
遗产管理评价的目的就是通过对遗产保护管理及其运行状况进行全面、系统的考核， 揭示遗产地保护业绩和经营管理水平，为遗产资源主管部门的宏观调控、监督和激励提 供依据。
遗产管理评价的意义表现在：
强化遗产的管理目标。通过评价激励遗产地管理者更加保护遗产并实现遗产的可持续 利用；
清楚责任。遗产绩效管理目标的细化使遗产管理基层单位管理人员知道责任，知道怎 样管理和从哪几个方面提高管理水平；
认可贡献，沟通纠偏。管理评价是认可遗产地管理成效或汇报交流的平台，也是发现 管理错误，纠正失误的重要手段；
监督依据。管理评价为舆论、媒体和上一级政府机构对地方政府的监督提供依据；
推进协调。遗产管理需要协调、交流和合作，管理评价为此提供了基础平台；
总之，为使遗产资源管理实现良性循环，建立一套行之有效的绩效评估体系是完全必 要的。通过评估发现存在的问题，采取措施，从而达到加强遗产保护和维护，不断提高 经营管理水平，形成良性的管理激励机制。
3.2 中国自然和文化遗产管理的误区和偏差
自20世纪80年代以来，中国的遗产管理现状存在的问题除了宏观管理体制和法制建设 等问题以外，在微观“点”的管理上还突出存在以下的误区和偏差：
一是目标扭曲。在对遗产的认识上，地方领导和遗产管理者总是将遗产这种不可再生 的公共资源完全等同于一般的经济资源，将遗产作为地方的金字招牌和摇钱树，进行市 场化炒作和商业化经营[10，11]。因此在处理遗产的保护和利用关系上偏重利用，轻视 了保护遗产的首要目标，造成目标上的扭曲。
二是轻视周边环境和社区发展的因素。保护遗产不仅要保护遗产的核心，还要保护遗 产地赖以生存的周边环境。目前在遗产地周围过度建设、商业化和城市化现象严重、不 合理开发如开山炸石、工厂污染、古旧建筑过度拆迁等层出不穷。社区与遗产地的关系 如同土壤和大树相互依赖，遗产地的发展离不开社区居民的支持和配合。
三是没有完整细致的针对遗产管理的操作规范。遗产微观经营管理在游览区管理和服 务质量上与国外管理水平有较大差距。没有严格执行分类、分级、分区管理和通过旅游 者行为分析、游客教育、参观者定位、门票价格等措施以“疏导和引导”的理念来实施 保护管理。
3.3 遗产管理评价的实施者
评价实施者代表评价的权威性，而权威性正是评价能否得到评价参与者和被评价者的 响应以及激励存在的前提。从理论上分析，遗产管理评估的实施者有以下几种可以选择 ：
自我评价；
全国人民代表大会。由于遗产资源是公共资源，它属于全国人民(其中的具有世界意义 的“世界遗产”甚至属于全人类)，所以可考虑在全国人大常委会设立“国家和世界遗 产管理工作委员会”作为授权、监督和评估遗产管理绩效的主体；
由国务院成立“文化和自然遗产管理委员会”或“文化和自然遗产管理工作领导小组 ”，由委员会或领导小组的常设办公室实施评估工作；
由建设部、文化部、国土资源部、水利部等职能部门联合实施评估；
联合国教科文组织中国委员会(设在教育部)或联合国教科文组织世界遗产中心中国委 员会(设在国家文物局)；
外部专家；
媒体。
实际上，由于遗产资源的组织体系没有健全，造成遗产管理绩效评估主体多样化和分 散化。这种状态严重影响绩效评估的可操作性。从这个角度来说，现在谈遗产管理绩效 评估早了一点。
但是，遗产管理工作是不能等的，一方面，遗产有脆弱性极易遭到破坏；另一方面， 遗产管理的组织体系完善是有过程的需要时间。更因为，再完善的组织体系都需要横向 的机制来操作和补位。正是组织体系引起管理缺位，包括约束、协调、激励等机制在内 的管理运行机制显得更加重要和紧迫。
如何克服评估主体问题?从遗产资源管理的现状来看，可以暂时由建设部、文化部、国 土资源部等职能部门联合实施评估或委托科研机构、媒体进行。在行政权威性比较弱的 情况下追求专业权威性和舆论引导作用。
4 绩效评估指标体系的构建
绩效评估在管理科学领域广泛应用，在公共管理领域绩效评估的应用也非常成熟。国 外在上个世纪90年代开始对国家公园和保护区等管理活动进行评价[12，13]，大多将保 护管理作为项目来进行评估，评价也多定性指标。国内学者徐嵩龄[1，14]在研究黄山 案例时也提出了进行管理评价考核的设想。
4.1 指标体系建立的原则
(1)“保护第一”原则：开发利用文化和自然遗产的同时应当履行保护的义务。但实践 上，两者总是无法达到和谐，前者不断威胁着后者，演化成保护和利用的矛盾。由于文 化自然遗产具有稀缺性、脆弱性和不可再生性，“保护第一”是管理遗产重要原则。仅 从《保护世界文化和自然遗产公约》名称的表述上就可以看出，“保护第一”是UNESCO 和世界各国都强调的明确的理念。因此，遗产管理绩效评估当然要体现保护第一的理念 ，或者说，要激励遗产管理者在组织管理过程中保护优先的行为。
(2)关键指标原则：能够反映遗产管理绩效的指标很多，只有同时具备可以定量和行为 化的、独立性的、主导性的指标，才能提取出来作为关键绩效指标。这样，遗产的绩效 管理才精简易操作。
(3)指导性原则：绩效管理是和目标管理相联系的一种管理活动，遗产管理的绩效指标 要有很强的目标导向作用。因此，指标的选取能有效地引导遗产管理的实践，为遗产管 理者提供目标和方向。
4.2 指标体系的初步框架
依据上述遗产管理绩效管理评估指标构建的原则，根据文化和自然遗产的特性和遗产 管理机制的特点，结合中国目前遗产管理的现状，本文提出以遗产保护为基本目标和以 社区发展、游客管理和经营管理为贡献目标的文化和自然遗产管理绩效评估指标体系框 架(表1)。
表1 文化和自然遗产管理评价指标体系框架
Tab.1 The Criteria and Indicators for the Management Performance Appraisal
目标标准 指标
规划规划论证级别、鉴定水平
保护法规 游客违规事件数、管理人员违规事件数、保护法规
执行率
环境管理 是否分类管理(分类、分区、分时、分人)、环境污
染类指标、环境管理水平、动态监控水平
遗产保护指标 保护和维护的投入
保护和维护投入占总支出的比例
安全
案件数量、火灾数量、安全(含消防)设备完好率
科研
专业人员占员工总数比例、科研成果水平
公众教育与宣传
公众感知度、保护类宣传费用
就业就业率增长幅度
收入增加 人均收入增长率
社区活力 基础设施投入、公共服务水平
社区发展指标物价 年均物价上涨幅度
冲突 文化冲突事件发生数量、生态冲突事件发生数量
居民态度居民对遗产保护的认同度、居民对遗产旅游的认同
度
周边环境人口密度、建筑密度、遗产受不合理开发威胁的程
度
服务质量
游客满意度、旅行社满意度
游客管理指标 解说系统
解说和图文信息系统水平
游客安全急救设备、应急系统水平、游客安全感
财务人均利润、开支比率
市场特许经营转让收入、团体游客比重
经营管理指标 游览区管理 清洁卫生水平、基本设施设备种类、硬件维护水平
人力资源 员工素质水平、员工满意度、培训次数、培训费用
管理规范 管理制度和规范的质量
(1)遗产保护指标：
共选取规划、法规、环境管理、维护、安全、科研和宣教七个指示因子。其中规划为 先导；宣教和法规是实现遗产的保护和可持续利用的必要途径，称之为“胡萝卜加大棒 ”[15]。如果说通过教育能达到教导人们遵守遗产保护的行为准则的话，这一切至少在 短时期还需要法制的有力支持。同样，如果用法制来强制的话，还需要通过宣传和教育 使得人们能理解和接受规则和约束；环境管理、安全和科研是遗产管理的重要基础工作 ，作为必要和有效的指示因子。规划作为定性指标，本文采用规划论证级别(分别包括 国际、国家、省和地市四级)和鉴定水平(优秀、良好、一般)；鉴于目前中国法规执行 难的现状，保护法规采用违规案件数和执行率两类指标；环境管理中特别强调分类、分 区、分时管理和环境的动态监控；公众保护意识是比较难以量化的因子，本文采用公众 感知度，它的测度可以通过问卷调查获得，也可以是遗产保护主题的媒体宣传量(Media Impression：发行量或收视量与媒体出现次数和媒体重要性权重的积)。
(2)社区发展指标
作为遗产的贡献性指标的社区发展指标包括遗产的可持续发展对社区发展的贡献和社 区对遗产管理的贡献两组指标。显然，两者的关系是只有遗产对社区有贡献才能赢得社 区的支持；反过来，有了社区的支持遗产就有了可持续发展的良好周边环境。
遗产对社区的贡献体现在就业率提高、收入增加和社区活力增强三个正向指标和物价 上涨幅度、文化和生态冲突事件数量三个负向指标上，其中就业、收入和物价三项采用 同比上升幅度等比较指标以突出遗产对社区的贡献或影响；居民对遗产保护和旅游利用 的认同度反映社区居民对遗产的态度和对遗产管理的支持。
(3)游客管理指标
游客管理包括游客服务质量、解说系统和游客安全三个方面。其中游客满意度是遗产 地重要的服务质量指标，遗产旅游的目的除了增加收益之外还有满足当代人的教育和休 闲的需要。游客满意度和旅行社的满意度能综合反映服务质量。
(4)经营管理指标
遗产的经营管理(Operation)承担着保护和保持遗产吸引力、增加收益从而促进遗产保 护和可持续发展以及自然和文化遗产的宣传和教育等任务。因此，对遗产管理评价可着 重从效益、质量、管理和宣传四个方面进行，本文选取财务、市场、服务质量、游览区 管理、人力资源和管理规范六个指示因子。
财务指标设计要避免误导管理者片面追求收入的“遗产市场化行为”。采用人均利润 可以有效引导遗产的经营由绩效目标取代效率目标[16]；预算控制是有效的财务管理方 法，强调预算和计划性，检查预算开支的使用效率，强调资金的有效分配尤其用在保护 性项目上的资金。开支比率指实际开支占预算资金的百分比，它不仅能反映经费开支如 何有效地分配，而且能衡量管理者是否按计划和建议使用预算经费[12]。
没有应用市场占有率等市场营销指标主要是因为不能鼓励遗产地以扩大市场占有的方 式来获取利益。相反在市场定位和客源结构上要体现遗产旅游的可持续特性，实际上， 游客破坏遗产现象有部分归因于遗产经营管理者选择游客的错误。市场定位很难衡量， 只能在门票价格上有所体现且无法评估。但客源结构可以用团体游客占总游客的比率来 说明。团体游客一般具备有组织、行为趋同、易于管理和监控等特点，而散客更分散、 行为自由、难以控制。从遗产旅游的可持续发展角度说，遗产地应鼓励团体旅游[17]。
游览区域管理强调的是清洁卫生和设施设备的齐全和完好，另外注重设施设备的维护 。员工素质、满意度和培训是遗产地人力资源管理的主要指标。其中员工素质涉及员工 招聘和任用；员工满意度综合反映员工福利、收入、组织文化等状况，有满意的员工就 有满意的遗产保护和管理，减少内部人破坏现象；培训指标用培训频次和费用反映。
5 结语
对自然和文化遗产资源管理的评价是一个复杂的系统工程，牵涉到遗产管理的使命、 目标和管理体制等问题，要实现真正意义上的管理评价，在具体的指标的设置上还有很 多问题需要解决。比如如何体现“事先”指标，通过评估能有效预防破坏，如何完善指 标的可度量性，数据的采集处理和指标权重分配，激励手段的设置等。因此，本文所提 出的指标体系只具有探索性，期望能抛砖引玉。