土地征用制度创新与失地农民社会保障体系的构建，本文主要内容关键词为：制度创新论文,社会保障体系论文,失地农民论文,土地征用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化是经济发展的必然产物，也是社会经济发展水平和文明程度的重要标志。我国的城市化水平明显滞后于经济的发展水平，这种扭曲状态的纠正必然带来我国城市化水平的迅速提高。随着城市化进程的加快，越来越多的农用土地被征用，大量的农民失去了祖祖辈辈赖以生存的命根子——土地。从全国来说，据《人民日报》2004年2月2日报导，目前，全国失地农民总数估计4000万左右，每年还要新增200多万。失地农民成为城市化进程中一个新的社会群体，并且是弱势群体，失地农民问题已成为全国性的社会问题。由于现行征地制度和有关法律的缺陷、农村社会保障体系的不健全、以及工作中存在补偿标准过低、补偿不到位、费用分配使用不合理、安置方式简单、安置责任不明确等问题，农民的合法权益得不到有效保护，许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”状态。近年来，有关政府部门和理论工作者为解决农民失地问题提出了不少方案。而提出的措施主要是两个方面，其一是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划、滥征耕地。其二是要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计等等。笔者认为，这些方案和措施缺乏对我国农村征地制度中存在的缺陷及官权强制侵蚀民权这一本质性问题的清醒认识。而如果不改革现行征地制度并进行创新，不限制各级政府和官员在农村土地上所拥有的无限制权力，不能让农民有能力维护自己的土地权益，单靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。因此，为切实维护失地农民的正当权益，妥善解决失地农民的长远生计和发展致富问题，让失地农民分享工业化、城市化进程的成果和收益，创新土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障体系已刻不容缓。
一、现行征地制度的缺陷分析
我国现行土地征用制度的缺陷，主要表现在以下几个方面：
（一）现行的征地制度与市场经济体制不相适应
新中国成立后，征地制度几经变革。建国初期，农村土地为农民私有，1953年颁布的《国家建设征用土地办法》，充分体现了尊重和维护土地所有者的权益。1958年，实行人民公社体制，农村土地由农民私有全部转为集体所有，并对《办法》进行了修改，降低了征地补偿标准。十一届三中全会后，我国确立了以经济建设为中心的方针，用地需求急剧增加。1982年颁布的《国家建设征用土地条例》，突出了征地的强制性。1986年将此条例上升为法律，但制定的《土地管理法》对征用土地方面的许多条款未作修改。1998年对《土地管理法》中的征地条款进行了修订，但仍然延用了计划经济时期的模式，与市场经济体制不相适应。
一是土地供给没有进入市场，缺乏市场机制的作用。按理说土地既然归农民集体所有，农民就有权将集体所有的土地进入市场。可是现行的做法是不管公益性建设用地还是单位或个人经营性建设用地，先由国家征用农民土地（通过各级政府实施），变为国有，然后再无偿或有偿给用地单位。这实际上是国家垄断了土地一级市场。国家征用农民的土地，没有价格，只有补贴。
二是征地补偿费的测算办法偏离市场经济规律。现行征地制度规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来进行测算。如征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。这种测算办法，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。
三是传统和单一的安置办法难以适应就业市场化。计划经济时期，国家征地给予适当补偿后，安排被征地农民农转非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后农民的长远生计是可以保证的。但在市场经济条件下，该办法已不可行。同时，由于农民自身条件的局限，被征地后很容易陷入失地又失业的困境。
（二）相关法律不健全
我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但《土地管理法》不仅未对“公共利益需要”作出明确的阐述和界定，反而进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，甚至一些私人经营性项目，都纷纷搭乘“公共利益”的便车，让政府动用强制性征地权帮其获得土地。
（三）征地过程公众参与程度低
现行《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农民在征地过程中参与的程度非常低。在现行体制下，国家征地面对的是集体而不是农户。农民不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只是少数几个乡村权力人物。作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。农民没有表达自己利益要求的渠道和机会。所谓“征地公告”，实际上是叫农民到指定地方办手续的“通知书”。因此，在不同利益集团重新分割土地利益的过程中，农民的利益往往受到侵害。
（四）土地权属模糊
按现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》规定，农村土地属于乡、村、组集体经济组织所有。但现实中，乡农民集体经济组织并不存在，村农民集体经济组织缺位，村民小组是农村群众自治组织，不具备行使农村土地处置的权力，从而造成农民集体土地所有权主体严重模糊。再者，集体所有究竟是“共同共有”还是“按份共有”？如果是共同共有，事实上国家垄断着农村土地的最终处分权；如果是按份共有，集体成员迁移时土地不能分割，所谓成员权只能放弃。这说明，目前的相关法律既未赋予农民完整的“共同共有”的权利，也未赋予农民完整的“按份共有”的权利。农民土地财产界定不清，导致了土地征用过程中博弈各方出于各自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，给多征多占、侵犯农民权益的行为提供了方便。
二、土地征用制度的创新
在现行土地征用制度下，如前文所述无论是公益性建设用地还是非公益性建设用地都动用土地征用权会引发许多问题。首先土地征用权的动用与行使存在法律冲突，“公共利益”没有起到相应的限制作用。在法律只有授权而没有限权的情况下，政府动用土地权的自由裁量权很大，政府的意图都可以看成是“公共目的”或“公共利益”，这必然会出现权力滥用，侵犯农民的财产权问题。其次，政府通过土地征用权的动用和行使获得了权力租金，这成为刺激农地非农化的基本经济动力。这会进一步削弱法律对政府限权的作用，使政府征用土地的自由裁量权无法得到控制，以致于出现了象江苏铁本钢铁有限公司违规审批征用6541亩土地这一重大事件。最后，政府征用土地因其具有义务强制性，从而可能带来“使财产从高评价的使用转向低评价的使用”的无效率的问题；同时，政府通过低价征用、高价出让获取收益，而农民没有得到公平补偿，这种现实偏离了征地作为强制买卖关系应给予价值补偿的要求，也与农民追求自身利益最大化的目标不一致，因而在实际中出现了大量集体非农建设用地“黑市”或“灰市”交易的现象。因此，本文认为，土地征用制度改革与创新应沿着既规范政府公权力又保护农民私权利的路径进行。
（一）必须探求规范政府公权力的途径，保证公权公用，用于公共目标（或公共利益）。
为规范政府公权力，防止土地征用权的滥用，应严格界定公共目的的范围，并对被征用土地给予公平补偿。这是评判土地征用权是否合理行使的最重要的限制条件和标准。政府应通过法律程序严格界定公共利益范围以及确定公共补偿的标准，将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。
（二）土地征用制度创新要以保护农民私利权、给予农民合理的公平补偿为重点，以土地资源配置的市场化为目标。
在工业化、城市化高速推进的过程中，土地产权的转移应能够为农民带来预期收益，应能保障农民得到合理补偿。土地资源配置的市场化是土地制度创新的应有之义。笔者认为，我国土地征用制度的市场化改革和创新应参照国际惯例来制定规则。在解决建设用地需求的问题上，解决公益性建设用地的需求，可通过政府强制购买的方式（即征用的方式）提供；解决非公益性建设用地的需求，应通过市场化的方式提供。政府应在维护土地市场秩序方面做出贡献，确保市场交易的平等与公平。
（三）建立公开、公正的征地程序。
征地程序是征地制度的重要组成部分。一些地区在征地工作实践中，结合当地实际情况，在征地程序上已进行了有益的探索。当前，征地程序可按照“申请征地——公告——协商补偿安置——报批——审查批准——公告——实施补偿安置——供地”进行。具体包括：第一，增设征地补偿安置协商工作。征地文件报批前要与征地集体和相关农户商谈补偿标准、安置途径，充分听取农民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。第二，改变征地公告现行做法。一是增加预公告程序，即政府确定需要征地后，随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限止期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题。如果因征地未予批准或在一定时间内未予批准，给被征地单位造成损失的，由政府或有关单位按实际损失给予补偿。二是将现行征地报批后两公告合二为一，在征用土地方案依法批准后，予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作，并供地。第三，建议建立征地纠纷的司法裁决机制。对失地农民提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序予以解决，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救助，申请国家赔偿。通过加强执法，加大司法裁决力度，既有力保障公共利益征地能够顺利进行，维护国家利益，同时又有效保护征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会稳定。
三、建立健全失地农民社会保障体系
对于日益增多的失地农民，政府的目标不应仅仅停留在基本生活保障上，而是应让失地农民也分享工业化、城市化的成果，保障其实现小康。为此，必须采取多种形式，建立失地农民的社会保障体系。
（一）建立失地农民基本生活保障基金制度
1、保障对象。浙江省劳动保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅、农业厅等五部门于 2003年5月联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》规定享受“失地农民”基本生活保障制度的对象，为被征地时登记在册的农业人口。具体保障人员的落实，须经村集体经济组织或村民代表大会讨论乡镇政府核准后确定。在实际操作中，保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障的人员。对于哪些不依靠土地作为收入来源且职业比较稳定的失地农民，他们要的是本该属于他们的土地权益，而不是基本生活保障。只有哪些无法再就业，基本生活有困难的失地农民，才是需要政府给予基本生活保障。
2、保障基金来源与使用。由政府、集体和个人共同承担。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金收入中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从安置补助费中抵交。并按保障资金总额的一定比例，从土地出让金中提取建立“失地农民”基本生活保障风险准备金，以应对今后的支付风险。上述四部分资金，由各地国土资源部门在征地费用拨付过程中统一办理，及时足额转入当地财政部门设立的基金专户中，确保失地农民基本生活保障资金在规定时间内全额到位。台州路桥区的做法是：保障资金由政府人均补助1.5万元的基础上，实行政府、集体、个人共同负担，且其中政府再承担30％。对于保障基金的使用，规定失地农民基本生活保障资金实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。江苏海门的做法简便易行：将失地农民按年龄分成四档：第一档男60周岁以上，女55周岁以上，发红色证书，每月凭证领取基本生活保障金140元；第二档：男46——60周岁，女41——55周岁，发兰色证书，每月凭证领取基本生活补助费110元；第三档：男18——45周岁，女 18——40周岁，发绿色证书，凭证每月领取基本生活补贴费40元；第四档：18周岁以下，发黄色证书，目前暂不发补助费，由父母抚养，待达到补助年龄时再发放。如随年龄自然增长升档时，则换卡调整补助标准。残疾人一律进入最高档。
（二）建立基本养老保障制度
浙江省各地试点的典型做法有四种：
一是参照实行职工基本养老保险的标准和办法。杭州、嘉兴、衢州等地基本上采取的是这种做法。杭州对符合劳动年龄段的被征地已转非农民参照城镇职工养老保险缴费标准参加社会养老保险，待缴满15年后，享受城镇职工养老保险金待遇。对超过退休年龄阶段的村民，由村根据各自的集体经济实力给老人发放晚年生活补贴。衢州试点的做法是把年满16周岁及其以上的常住农业户口人员全部纳入养老统筹保险。参保人员一次性交纳的基本养老保障金为24112.8元，其中，农民个人交纳 1.2万元，村集体从土地补偿费中支出1.2万元，从集体积累中支出112.8元。2001年度的养老保险待遇为每月406元，以后按一定比例逐步增长。
二是参照职工基本养老保险实行低门槛进入、低标准享受的办法。龙游采取的是这种方式。对“城中村”被征地农民，在村改居后实行低门槛进入、低标准享受，建立个人帐户。规定25——75周岁的人员必须全部参加养老保险，其他人员自愿参加。
三是分档建立被征地人员养老保障基金个人帐户。宁波从2002年起为市区被征地人员分档建立了养老保障制度，根据缴纳档次享受相应的标准。
四是参照实行城镇集体企业的标准和办法。湖州，台州一些地方采用这种方式。如台州椒江区联谊村，成立了“联谊实业公司”，村民全部农转非。2000年联谊实业公司在股份制改造中拿出1500多万元，按照集体改制企业的标准和办法，为村民办理了统筹养老保险和医疗保险。
（三）建立失地农民的医疗保障制度
由于种种原因，近些年医疗费用大攀升，农民根本无法承受，以致于有病不敢住院治疗。失地农民更是如此。因此，建立失地农民的医疗保障制度同样迫切。可以考虑在土地出让费用提出一块，建立失地农民的医疗保障基金，采取集体与个人上缴相结合的办法，为失地农民的大病治疗提供保障。
（四）建立失地农民的教育培训制度
长期以来，我国农民（包括失地农民）由于缺少受教育和培训机会，文化素质和知识技能比较低，农民失去土地后，他们在社会上竞争能力低，面临着极大的风险。我们无法想像大批失地农民仅靠最低生活保障而生活。因此，失地农民的社会保障体系应该包括为他们提供教育培训机会。通过教育培训，提高农民素质，增强技能，促进其自主就业和创业，使失地农民也过上小康生活。
（五）建立失地农民的法律援助制度
失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到到侵害时，他们往往没有能力维护自己的正当权益。法律面前人人平等的原则要求公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。物质财富的拥用，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别。这就要求失地农民的社会保障体系中必须包括为其提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律，实现其行政救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。失地农民法律援助制度的建立还有待在实践中进一步的探索。
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