北京城乡结合部党建工作调研报告，本文主要内容关键词为：北京论文,城乡论文,党建工作论文,调研报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2011)02-0058-04
不断推进城乡结合部建设，加快城市化进程，是把北京市建设成为世界城市的重要战略举措。而充分发挥这一区域基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用，则是完成这一任务的关键所在。由北京市社会科学界联合会立项，中国人民大学承担并组织的“建设世界城市与北京城乡结合部党建工作问题研究”课题组，采用访谈、座谈、调查问卷等方式，对北京市2010年确定全面启动城乡结合部城市化工程的50个重点村中的部分村庄进行了调研。我们在其中的8个村庄(海淀区4个，丰台区、朝阳区各2个)的党支部做了问卷调查，共发放问卷360份，收回问卷328份，其中有效问卷328份，有效率达93.7％。
一、北京市城乡结合部党建工作的新形势
北京在建设世界城市的目标体系和阶段性工作部署中，推进城乡结合部的建设是一项十分繁重的任务。这一地区面积近千平方公里，一方面就业不充分，不少农民靠向外来人口出租房屋生存，致使区域内居住人口过度聚集，公共服务设施严重缺乏，安全隐患极为突出，治安环境特别紊乱；城乡之间内在发展差距的经济影响，户籍、就业、社保等二元结构的体制约束，区域城镇化的被动模式，以及建设管理政策的临时性，造成区域内社会矛盾交织重叠，发展方式不断扭曲。另一方面，如此广阔的空间，是首都发展的战略腹地，如能大力推进该区域城市化，加快经济发展方式的转变，正确处理人口资源环境矛盾，集约发展空间，必能为推进北京世界城市建设奠定坚实基础。
2010年2月召开的城乡结合部建设动员大会明确提出，推动城乡结合部建设是关系首都科学发展的一场攻坚战，要坚持发挥农民主体作用等六条原则，整体启动50个重点村的城市化工程。村级党组织是农村各项事业的组织者、推动者、实践者。在城乡结合部改造建设过程中，它们担负着贯彻统筹城乡发展战略部署，推进城乡一体化进程，实现农民群众根本利益的重要任务。而不少村级党组织还存在一些同新形势不相适应的地方。因此，加强城乡结合部地区村级党组织建设，对于确保这一地区不同发展阶段，党组织形式不散、活动阵地不撤、党员作用不减、运行机制适应，顺利完成城乡结合部地区主动城市化的任务目标，具有重要的现实意义。
二、北京市城乡结合部党建工作的基本情况
第一，对城市目标和结合部改造的认识。
村级党组织能否在城乡结合部地区改造和建设中发挥领导核心和战斗堡垒作用，关键在其自身建设，而党员对北京市建设世界城市的目标，对城乡结合部地区改造建设重要性的认识，则是衡量党建水平的前提。根据城乡结合部地区目前的工作，我们按其重要程度和前景预期，由轻、近到重、远设计了四个问题作为调研内容：
1.“您对城乡结合部拆迁改造政策满意吗？”结果是满意率(“很满意”、“较满意”选择比率之和)达67.1％。其中党小组长达87.5％，支部委员达78.2％，普通党员为64.3％。这些反映了党员群体对目前城乡结合部地区拆迁改造的基本态度。
2.“在城乡结合部地区改造中，如遇到群体事件，您的态度是”：持“劝阻”的占78％。这个选项的比率与党员在支部中的角色重要性基本呈正比关系，即地位越重要，比率越高，支部书记、副书记和支部委员在95％以上，党小组长为87.5％，普通党员为75.2％。这既进一步表明了党员群体对拆迁改造工作的态度，又反映了他们对于维护该地区社会稳定的责任意识和思想觉悟。
3.“有人说，在城乡结合部地区改造中，要实现村民‘人上楼思想也要上楼’，您的看法”：“赞同”的达81.7％，“不赞同”的只有1.5％。这基本反映了党员群体对身边的生活方式变化的认识水平。
4.“您对咱们北京市要建设成‘世界城市’这个目标怎么看？”认同率达78.7％，否认率仅为4.3％。其中，支部委员的认同率达100％，支部书记或副书记达95％，普通党员为75.2％。这表明党员群众对北京市的未来发展充满信心。
上述四组数据表明，在城乡结合部地区改造建设中，大多数党员对村庄拆迁改造政策是比较满意的。他们对世界城市的发展目标也充满着期待。说明村级党组织在宣传上级方针、政策方面的工作较有成效，对城乡结合部工作性质、未来前景的认识比较清醒，对自己的中心工作性质的把握、内容的理解有较高的水准，对目前党建工作的基点把握和目标判断是比较清晰的。
第二，对村级党组织自身建设的认识。
我们从三个方面作了调查和考察：
1.支部活动。问题之一，“您所在支部目前的活动情况”。正常率(“能正常开展活动”和“基本正常开展”比率之和)达98.5％。这说明基层党组织(村支部)没有因为村庄生存、生活方式发生急剧变化而涣散、瓦解，这是基层党组织能够具备创造力、凝聚力、战斗力的基础。问题之二，“您所在支部平时主要活动内容有(可多选)”。选择“政治学习”的近9成，远高于其他选项，超过“村务讨论”近30个百分点，是“科技、法制、文化知识普及”的2倍多。这反映出目前城乡结合部地区基层党支部特别注重自身的思想政治建设，注重对党和政府路线、方针、政策的学习掌握。问题之三，“您觉得您所在支部生活民主吗？”支部内的政治生活民主化是执政党党内民主建设的最基础的工作，也是衡量支部建设质量的重要标准，是支部充满活力的重要保证。问卷结果显示，认同率(“很民主”与“一般化”的选择比率之和)高达94.2％。这说明目前城乡结合部地区无论是支部领导还是一般党员，都有较好的政治素养。
2.支部领导班子建设。一个“好班子”是“五个好”村党支部建设的首要标准。我们分别从团结、能力、品行方面设计三个问题进行了调查。“班子团结有凝聚力”是“好班子”的重要要求之一。我们设计的问题是，“您对所在支部领导班子内部团结方面的评价是”：认同率(选择“很好”和“一般”的比率之和)为95.7％。在党员群体对“好班子”各方面能力的评估方面，“您对所在支部领导班子工作能力方面的评价是”：肯定率(选择“很好”与“一般”的比率之和)为97.9％。此外，“北京市城乡结合部基层党建工作满意度调查”也显示，非党群众对“村(社区)党组织负责人的能力素质的评价”，认为“强”的为15.9％，“一般”的为66.6％，肯定率也能达到82.5％。“您对所在支部负责人的品行方面的评价”：选择“很好”的比率达72.3％，选择“较差”的比率仅为1.2％。这说明整体看，党内外群众对党支部负责人的品行还是比较信任的。
3.党支部在群众中的威信。城乡基层党支部在群众中的威信如何，不但是衡量党组织战斗力的标志，而且直接关系到该地区目前的稳定和今后的发展。调查显示，在党员队伍中，认同率(选择“很高”和“较高”比率之和)达78.6％。其中，“普通党员”的认同率也达到76.3％。另外，“北京市城乡结合部基层党建工作满意度调查”也显示，在非党群众中，认为干群关系“好”的达23.4％，“一般”的达62.8％；认为村干部廉洁自律的情况“强”的达14.3％，“一般”的达55.7％；“对村(社区)党组织带动村民致富，维护群众利益方面的满意程度”，“非常满意”的为4.6％，“满意”的达58.2％。
从上述三方面情况看，尽管今年北京市城乡结合部50个重点村的城市化工程已经全面启动，但是这些村庄的党组织还是基本做到了思想不散、队伍不乱、活动正常、威信不减，应该说与长期以来北京市农村党员政治觉悟高、党建社会基础好、日常工作扎实、机制体制健全密切相关。这也为今后城乡结合部党建向新的社区化方向发展奠定了良好的基础。
三、北京市城乡结合部党建工作存在的问题
调查发现目前城乡结合部地区基层党建工作也还存在一些问题，主要有：
第一，对上级党和政府的方针政策理解、宣传并不完全到位。
在对城乡结合部拆迁改造政策的了解和掌握方面，目前仍然有22.9％党员表示“不了解”。再具体分析，普通党员中有25.2％，61岁以上老党员中有31.7％，初中级以下文化程度党员有26.8％的人表明这种态度。对群体事件的态度，身份层次中，普通党员表示“观望”、“参加”、“带头”等消极选项的选择率最高，为24.1％(高于平均比率近3个百分点)；年龄层次中，35岁以下年龄段党员群体选择率为33.3％(高于平均比率12个百分点)；文化层次中，高中、中专学历层次人群的选择比率最高，为26％(高于平均比率近5个百分点)。这反映出一些基层党组织对城乡结合部地区工作政策的宣传、引导，重视不够，做得也不够细致。须知上述生活中处于能力弱势的党员群体，有特定的愿望、诉求，如果党组织不能及时予以关注并采取相应的宣传、教育、疏导工作，他们就不可能在工作、生活中发挥表率作用，甚至还会成为工作中的阻力。
第二，部分党支部物质基础和设施较差，正常活动受影响。
这主要集中在两个方面：一是没有活动场所。在我们的调查中，有36％的被调查者认为自己所在支部没有固定场所，直接影响党组织正常活动。对那些已经完成拆迁而又没有回迁的村庄来说，这已经成为一大问题。一些村庄在党员活动中心被拆除后，活动很难开展起来。二是缺少经费。有56.4％的被调查者认为所在支部存在的主要问题是经费不足，尤其是那些拆迁工作已经开展和基本完成的村庄，党员因离开村庄分散租房居住，每次活动来往交通、吃饭、租借会议室等费用，对于一个村支部来说有点难以承受。
第三，一些党支部领导班子的素质、威信与群众要求相比，有不小的差距。
调查显示，在对领导班子能力素质的评价中，党员干部与党员群众、与非党群众的认识距离有很大差距。如在支部领导班子团结问题上，支部书记或副书记、支部委员选择“很好”的比率，比普通党员高出23个百分点；在领导班子能力的评价上，支部书记或副书记选择“很强”的比率，比普通党员高出26个百分点；在支部负责人品行方面的评价上，支部书记或副书记选择“很好”的比率，也高出普通党员26个百分点；在支部生活民主问题的评价上，支部书记或副书记选择“很民主”的比率，高出普通党员28个百分点。“对村(社区)党组织在带动村民致富，维护群众利益方面的满意程度”，村(社区)干部选择“非常满意”和“满意”的比率达97.4％，而非党群众的相应比率为62.8％；“对村(社区)党组织负责人的能力素质的评价”，村(社区)干部选择“强”的比率为74.8％，而群众仅为17.3％。
第四，不少党支部管理体制不适应形势的发展，难以开展活动。
随着拆迁或土地储备工作的深入，村庄的生产、经营、生活方式较过去发生了重大变化，原有的以村为单位的乡村党支部——党小组建制被打破，党员的分散性、流动性加大，党支部对党员的管理、教育活动难度增加。因此，如何按照拆迁改造进度，不断调整、创新组织设置模式、活动方式、管理机制，保证在城乡一体化进程中，党的基层组织正常有效地开展活动，的确值得关注。
第五，不少党支部活动形式乏新可陈，枯燥无味。
被调查者认为支部活动“缺少调动积极性”的比率达25.6％。对城乡结合部地区的大多数党支部来说，在没有拆迁改造之前，一般都能坚持“三会一课”制度，形式多以学文件、念报纸、讲形势、上党课为主。这些内容自然是党章对党员的义务和基层党支部工作的基本要求。但是，从我们上文提及的相关情况看，“政治学习”的选择比率超过“科技、法制、文化知识普及”的2倍，这本身就有待改进。另外，在拆迁转迁转居过程中，大部分中青年党员、文化层次高的党员转出，老党员、文化水平低的党员人数比例增加，支部的活动往往新意不多。因此，如何组织党员学习，改进学习活动的内容和形式，增强党支部活动的灵活性、成效性和吸引力，是基层支部必须面对的重要问题。
四、改进北京市城乡结合部党建工作的若干对策建议
城乡结合部地区改造建设工作的过渡性和复杂性，决定了村级党组织加强自然建设、充分发挥领导核心作用的艰巨性。从整体看，村级党组织只有围绕五个方面开展工作，才能确保领导核心作用的发挥。其一，在加快城乡结合部地区城市化的过程中引领农民增收致富。其二，积极推进产权制度改革，保障农民对集体资产的所有权和收益权。其三，制定好、宣传好、落实好征地拆迁安置方案。其四，善于协调好利益关系，保证拆迁改造建设工作在和谐稳定环境中进行。第五，保障农民民主权利，激发农民群众在推进城市化进程中的积极性、主动性。按照这些要求，为更好地发挥党组织在城乡结合部地区工作中的领导核心作用，加强自身建设，我们建议：
第一，对村干部集中进行法规、政策培训，形成和谐的改建环境。
调查发现，目前在城乡结合部地区只有不到1/4的党员对拆迁改造政策“很了解”，52.1％的党员只是“了解一些”。在“北京市城乡结合部基层党建工作满意度调查”中，非党群众对“村(社区)党组织对拆迁改造涉及的相关政策的了解程度”，回答“了解一些”的占52.5％。这说明，目前该地区有一半之多的群众对拆迁改造政策并不完全了解。造成这种状况的原因，一是村两委班子由于自身理论政策水平有限，对各种拆迁改造的法规政策精神没有吃透弄懂，因此在现实工作中的执行力和效果自然会大打折扣；二是有些村庄干部忽视和风细雨的政策宣传方式(如入户深谈、化解疑虑)，追求轰轰烈烈，制造声势(如每天用宣传车在村中分早、中、晚三次巡回广播)，或者热衷于采用几个党员轮番入户，语言轰炸，这非但达不到政策宣传的积极效果，反而会造成扰民的负面效应。三是一些干部轻视政策宣传工作，重视“硬”办法(如有的地方搞“X日会战”，进行现场强拆，营造逼人声势，指望示范效应)，不从调动群众的主动性、积极性入手，而是把群众看成是工作对手、阻力，不恰当地强调干部的主动权、先导权、话语权，其结果往往会激化矛盾，影响稳定。
因此，我们建议：在未来的城乡结合部拆迁改造过程中，对所涉乡村支部书记和村民委员会主任要事先集中培训。调查发现，村党支部书记或副书记中，对拆迁改造政策表示“不了解”的达20％，仅是“了解一些”的有40％，可见集中培训的必要性。培训内容以城乡结合部地区拆迁改造的相关政策法规、宣传工作方式为主；时间以半个月为宜；机构以市区党校、行政学院为好；讲解人最好是市、区两级相关政策法规制定单位的负责人。干部在对相关政策法规精神完全掌握之后，回村再对党员群众、对非党群众宣讲，并在乡村两级设立宣传点，负责对群众的疑问进行解释。这样就能达到使群众在理解的基础上自觉执行的效果，从而保证改造拆迁工作在和谐安定的环境中进行，减少政治和社会成本。
第二，因势利导，实现新社区建设和新社区党建工作的跨越式发展。
从北京市加快建设世界城市的步伐看，城乡结合部的拆迁改造目标是使乡村迅速转化为城市社区，但是新社区是不是就一定以目前中心城区社区模式为自己建成的样板呢？现在不少人持这种看法。我们认为，新社区建设和社区党建应该依世界城市目标进行，要比现在的中心城区社区建设和社区党建搞得更好。主要理由是：
1.它们比中心城市社区更具备现代国外城市“社区”的特征：紧密的经济往来、共同的生活方式、共同的生活习惯、共同的风俗仪规。
2.如果我们有前瞻意识，不但要珍视中心城市社区建设和党建的经验，而且要从节约改革成本角度考虑吸取它们的教训，从世界城市新视角设计社区建设和社区党建模式。
3.只有民族性特征明显的文化才具有世界性的意义。新中国成立后的相当长时间里，在城市生活中，单位制抑制了社区的发展，时至今日这种状况虽有很大的改观，但历史影响依然强烈。而新社区则不同，它不像原来单位制基础上发展而来的社区那样人口来源复杂，而是基本上以若干代生存在一起的村民为主要人口的聚集，因此可以在此基础上形成民俗风格鲜明的新社区。所以，我们认为“思想上楼”并不能简单地理解为让村民模仿目前与他们临近的城市社区生活方式，而应该是在尊重和保存文化、历史的基础上，改变一些生活陋习(如卫生、整洁等)而已。
4.新社区党的建设，如在改造建设的过程中处理得当，比一些中心城市社区党建能更好地解决“三有”(有人管事、有钱办事、有处议事)问题。此外，村民自治的基础比居民自治基础厚实，更有利于社区自治的实现。
第三，以拆迁改造中的村务、政务、党务公开，赢得群众的信任。
目前城乡结合部的拆迁改造工作，关系到广大村民群众的切身利益，只有尊重他们的主体地位，发挥他们的主体作用，才能保证城乡一体化顺利发展。而实现拆迁改造中的村务、政务、党务公开，保证群众的民主监督权利，则是关键步骤。在我们的调查中，“您对目前村庄党建工作还有什么要向上反映的”的44条有效意见中，有不少与此有涉，如有的党员要求“把以前的一些事打本造册向群众发布处理结果，把村内卖地购物的账钱公布，打消这次改造村中的思想问题”；“希望财务、政务公开化，贪污腐败的一查到底”；“资金使用和领导收入不透明，增加透明度，拆迁赔款太少了”。在“北京市城乡结合部基层党建工作满意度调查”中，对“村干部廉洁自律的情况”选择“强”的，党员群众为29.1％，非党群众为14.3％。这说明群众对目前村干部的廉洁自律满意程度不高。如果村庄领导班子能够及时地向村民公开拆迁之前的陈账、公开拆迁集体经济的账目、公开有关拆迁改造的村务工作，那么就能获得群众的信任，就能保证拆迁改造政策顺利推行。
第四，发展年轻党员，发挥大学生村官作用，提高党支部班子整体素质。
党员队伍和干部队伍建设是党建工作的重要内容，对基层党建而言更为重要。和全国大多数乡村党员结构相似，目前北京市城乡结合部地区党员结构也面临队伍老化问题。参加问卷调查的党员中，46～60岁年龄段的党员占29％，61岁以上年龄段党员占19.2％，两者之和占整个队伍近一半。有的地方年龄结构更为老化，如有的乡在2009年，45岁以下党员只占26％，而60岁及以上的党员占37％。从文化层次看，参与我们调查的党员中，大学文化的占27.1％，初中级以下的占34.1％。有的乡村文化程度更低，在2009年，大学文化的党员只占9.1％。这样的年龄结构、文化层次与老城区居民中的党员队伍相比，自然有很大差距。但也应该看到，随着乡村变成社区，区域内的新居民(“新北京人”)人口将增多，其文化层次、年龄结构将会有较大的改观。不过，重要的前提是，新社区党组织必须从原来相对封闭的村庄党建思维和模式转向开放的社区党建思路和机制。
目前，北京市已经实现了每村有两个大学生村官的规划。他们在履行三年合同后的去向如何，是组织人事部门关注的问题。据市委组织部2006年的一项调查，只有17％的村官选择续签合同，但他们非公务员又非农民的身份使他们无法通过一定法律程序进入“两委”班子。我们认为，城乡结合部地区在拆迁改造完成之后，这个问题不但能够迎刃而解，而且能够提高未来社区干部的文化素质、能力水平，改变两委班子的年龄结构。
第五，创新适应城乡结合部地区党建现实的组织体制，改进教育内容，保证党建工作有效、高质开展。
目前城乡结合部地区党建的主要特点就是过渡性、临时性、复杂性。党的十七届四中全会对基层支部建设提出了新要求：“哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。”按照城乡结合部地区的拆迁改造进程，我们可以把这一地区分为“未拆迁”、“正在拆迁”和“拆迁安置完成”三种情况。对于第一种，应当保留村党支部建制，但必须调整其职能；对于第二种，在保留村党支部的基础上，针对党员工作、生活的具体情况，探索村村联建、村企联建、村居联动模式；对于第三种，参照城市社区党建形式，建立健全乃至重建党的基层组织体系。
在党员的教育、管理问题上，对那些正在拆迁的村庄，应根据党员流动的具体情况、党组织活动的具体内容，开展活动。一方面，对那些居住和生活地点离开村庄较远且租住时间较长的党员，应该对其流动情况建立档案，随时掌握信息。在学习教育方面，可以与所在地党组织联系，实行双重管理。对常规性教育，可以采取就近原则，由所在地基层党组织代为进行；对与村庄党务直接相关的事宜，则采取短小精悍的原则，集中进行。对那些年老体迈的党员，即使涉及村庄党务，亦以有线电话、手机等形式通告、通报为宜。另一方面，根据党员流动情况，在党员较多聚集的地方，重新设置党小组。
在党员教育内容问题上，在保证政治学习的同时，应该增加与党员生活、发展相关的内容，如就业咨询、就业信息、就业培训指导、维护合法权益等。尤其是要针对北京城乡结合部农民中不少人市场经济意识不强的情况，开展理财教育。在我们的调查中，对于“假如在城乡结合部地区改造中，您因为拆迁赔偿等原因获得巨款，在解决了基本生活之后，您准备如何处理？”选择“买房出租或做生意”的为25％，而选择“买车、高档衣物、旅游”的为9.5％。这在党员中尚且如此，一般非党群众可能选择前者比率更小、后者更大。选择“攒起来留备子女教育和个人养老”的为40.5％，这反映出农民朴实的想法。在“您对目前村庄党建工作还有什么要向上级反映的？”有党员表示：“随着城市化进程的加快，我市拆迁工作也全面展开，我认为应该把拆迁后农民的家庭理财方面的知识加以普及，使失地农民增强理财知识，规划好长远的生活，而不是把拆迁款用完后继续过贫困的生活。”应该说，这代表了一部分有眼光的村民的想法和要求，值得党组织关注。
执笔人简介
杨德山，中国人民大学中共党史系教授，博士生导师，北京市 100872
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