东南亚金融危机对我国城市发展的启示，本文主要内容关键词为：东南亚论文,金融危机论文,启示论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年七月，泰国开始暴发以货币为起因的金融危机，由于当局者的处理不当，危机很快蔓延到周边国家和地区，造成了东南亚地区的金融风暴，并引起韩国和日本的金融动荡。现在，这场风暴远远没有结束，而后处理创伤更需要一个较长的阶段。从实际情况来看，这场金融危机损伤面决非仅是几个国家和地区的问题，其后果已经影响到全球经济发展格局。有人说，它是90年代中继英国（1992年）、墨西哥（1994年）以来的第三次世纪经济生活中最大的危机风暴，可能说来也并不言过其实。
既然是一场国际性质的金融风暴，必然引起世人的极大关注。更由于这场风暴已经由金融扩大到全球范围的经济战略问题，特别是对前几年一直受人赞赏的亚洲经济模式，引起了种种方面的质疑，所以值得各方面专业人士、包括我们城市规划学者去研究。本文提出的一些问题，大体上只能当成判断而不是学术性结论，只是为关注此问题的人们提供一个认识框架。
启示之一：防范房地产虚假繁荣，保持城市健康发展
近几年里，东南亚地区城市发展迅速，现代化的城市建设面貌日新月异，但有很大部分是房地产的虚假繁荣炒成的，这就是我们通常说的房地产过热，一般都归之于宏观经济失控，其中也归咎城市规划的不协调，助长了城市虚假繁荣，造成了城市规模和建设标准的无效扩大。从这次东南亚金融危机中可以看出，城市房地产大起大落是金融动荡的主要诱因，而金融动荡又触发了房地产的泡沫发展。这一趋势的突出表现，给了我们很大启示，这就是，城市过度膨胀的根源，不是在城市规划的失控，而根源在于金融的管理不良。
正如一些经济学家分析那样：进入90年代以来，东南亚各国和地区在经历了高速增长后，出现了经济高速增长与资本严重短缺的矛盾，为了继续维持高增长率，不惜牺牲引进大量国际投机性资本。国际资本利率高，强调短期效益，一般都过量投入房地产及证券行业，导致房地产市场严重过剩和房价大跌，最终造成金融机构呆账和坏账增长。一旦这个国家金融机构陷入困境，国际流动资本又很快抽调资金，逃离他国去游离，成了引发金融危机的“定时炸弹”。泰国情况就是这样，近十年来泰国经济在年均8%的高速增长背后，多年来其投资率保持在40%以上，而房地产贷款就占很大比重，造成泰国的经济供给严重过剩，全国仅1996年底已积压房屋85万套（约8500万平方米），给银行造成严重的不良债权负担，加大了全国的金融风险。据估计，1997年泰国银行坏帐呆帐总额超过200亿美元，其中有相当部分是房地产市场的贷款。其它国家如韩国，银行贷款总额在东南亚市场区高居第三位，它的房地产贷款总额约25%，比印尼和菲律宾的水平高得多。日本由于泡沫经济的缘故，东京是世界房地产价格最高的城市，但其空房率在30%以上。香港房地产受东南亚金融危机影响，1997年楼市普遍下跌3-4成，预计1998年会再度下跌，从而使旅游业，贸易及运输业受到更大的冲击和压力。
东南亚地区房地产过热是一个普遍现象，其后果已经波及金融危机，回顾我国城市房地产运行中的问题，完全有许多相似之处，教训也是深刻的。
在我国当前职工住宅普遍短缺情况下，房地产特别是住宅建设商品化进入市场以后，本来应该是一项畅销的需求商品，事实却与愿违。从90年代初开始，住宅和大批高档办公楼房销售滞缓，到1997年底，全国城市（镇）实际空置楼房面积多达7000余万平方米，其中住宅占70%以上，约5000多万平方米，许多大城市每年空房率占当年竣工量的30%左右。据统计，目前我国从事城市（镇）各类房地产开发企业约3.3万多家，可以说，这些企业绝大多数是没有资本存量的空头企业，他们一无资金，二无产业，三无信息，往往是官私兼融，鱼目混珠，全靠金融借贷过日子，一旦市场出现问题，实际上是让银行承担开发风险，反正房屋卖不出去贷款可以长期拖欠，最后还是由政府来兜底解决。据说，我国目前国家五大银行的呆账坏账约2000亿美元，其中相当一部分是房地产贷款。要把这些不良资产的比例压下来，绝不是三、五年内可能解决的问题。从这里也可以看出，我国的房地产开发与金融机制，与东南亚国家和地区一样，有着千丝万缕的关系，再不解决好这些问题，很容易在整个金融体系中引起连锁反应，引发出全局性的金融风波。因此，中央、国务院领导极为重视，已责成有关部门着手研究解决这些问题。
防范房地产虚假繁荣，一方面要加强对房地产金融调控，理顺金融体制改革。另一方面，要严格防止总量过剩失衡的出现，总量过剩主要指土地供给和房屋开发总量过剩，结构失衡主要指房地产业内部不平衡，表现为普通居民楼房不足。前一阶段，我国房地产业发展出现的许多问题，主要原因的一个方面是行政失控，政府应该肩负供给总量结构与需求相均衡的重大责任，其中，城市规划对房地产市场指导是至关重要的，但往往被人们所忽视。
从实际情况也可以看出，城市规划是房地产开发的基础和导向，它规定着房地产的发展方向，决定房地产开发的规模及结构。但是这个观念一直没有得到行政领导和开发商的认同，在单一的房地产开发利润驱动下，开发商总是避开城市规划部门，我行我素，自作主张，另搞一套，当与城市规划规定的要求发生矛盾时，又说规划滞后，没有科学性。当然，在计划经济转向市场经济过程中，城市规划要加深对土地经济、房地产市场的研究，把城市发展与房地产开发结合起来，运用规划管理手段，强化对房地产开发的区位、规模、建筑、环境质量和形体景观的控制力度，而更重要的，是要参与政府对土地和房屋开发的总体战略制定，从城市发展的宏观角度，提出开发计划的指令性意见，规范房地产在城市内有序地进行，以保证城市健康发展。这应该是今后我国城市规划职能取向的一个重要方面。
启示之二：注意“赶超型”国家和地区城市化的负面影响，防止大城市人口过度膨胀
这次危机，对东南亚地区赖以成功的亚洲模式，提出了严峻的挑战，它的背景原因十分复杂，关联性极其广泛，其中，城市化问题也是一个不可忽视的因素。
根据一般的概念，亚洲经济奇迹主是要指东亚和东南亚的8个国家和地区——日本、韩国、中国台湾和香港、新加坡、泰国、马来西亚和印度尼西亚，从1965年到1990年所取得的惊人的经济增长，超过了世界范围内的任何国家和地区的增长，以人均GDP比较，增长速度快了2倍多，所以，人们把这种经济增长，描述为一种以赶超发达国家为目标的“赶超型”模式（表1）。
这种“赶超型”模式有三个基本特点：一是外向型的经济发展战略；二是政府对经济活动的直接或间接干预；三是通过银行间接金融的形式，吸纳国内外资金，强化政府所支持的产业资本，扩大和加速整个地区的经济规模。
另外，如果用我们城市规划来分析，相应伴随这三个特点出现的，还有一个城市化快速发展、并由此而产生的一批高度集中化的大城市特点。据联合国大学最近提出的一份研究报告，其中举出亚洲全球性城市就有：东京、汉城、台北、香港、马尼拉、曼谷、吉隆坡、新加坡和雅加达等城市。我们姑且不讨论这些城市是否全部都达到了全球性城市的标准，但这些大城市，恰恰是这次金融危机的主要策源地，危机自曼谷开始，北移汉城、东京，东到马尼拉，南至吉隆坡、雅加达，香港、台北也深受其害，虽然动荡面的广度和深度各有不同，灾情却飘零自如，任意东西，在这些地区畅通无阻，绝无国别疆界之分。
应该说，在经济高速增长的初期阶段，“赶超型”经济增长方式对推动本国和地区的工业化起过积极作用。但是这种“赶超型”经济增长方式，本身也有严重的缺陷，其中一个主要缺陷，就是产业结构失衡，是这次危机起缘的主要内因。下面就东亚和东南亚地区经济结构作一简单分析。
从60年代中期开始，国际出现生产力跨国间的重新组合趋势。经过30多年的转辗组合，目前这个地区已经形成了三级梯度的产业格局。一级，日本，以资本和技术密集型工业为基础，积极开发新兴产业，在高技术和新兴技术领域处于世界领先地位；二级，新加坡、香港、台湾、韩国是资本密集型工业和劳动密集型工业并重；三级是东盟国家，除新加坡外，马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和泰国，则以农副产品和劳动密集型工业为主，矿产资源等初级产品也占有相当比重。这三种产业格局在发展战略上，形成一种垂直分工体系，即一个国家控制着技术和销售，而把加工制造业等劳动密集型产品放在其它国家，在这种支配和被支配关系中，技术产品国家掌握着劳动密集型产品国家的经济命运，被支配命运的国家随时可能暴发经济危机。
如日本在培育东南亚各国同时，采取的就是垂直分工的经济战略，技术产品放在本国，劳动密集型产品放在东南亚。所以泰国、马来西亚等地区的经济奇迹不过是日本培植的组装工业发展基地，只能取得短期效应结果，发展多年来，泰国等地的经济结构还是以加工业为主，与本地的工业关联度很低，也就是说这些国家没有建立起自己的工业体系。到80年代冷战结束后，美国对日本采取经济紧迫政策，迫使日本不得不把东南亚的加工工业抽回国内，其实就是从东南亚撤资。撤资使得泰国等一些国家的加工业急剧下降，国际收支严重赤字，最终促使金融危机的加深。
这就向我们提出一个问题，在全球经济一体化的前提下，亚洲这类“赶超型”国家和地区，工业化后的城市化发展模式，是顺着西方发达国家那条城市建设道路，还是根据自己的经济发展模式走不同的建设道路。
看来，这些国家和地区仍然走的是发展大城市的城市化道路，所不同的是，采取了比西方国家城市更加集中的高度城市化政策（新加坡除外），概括起来说，就是加快发展城市化速度和鼓励首都人口过度膨胀。这里用几个数字说明：1980至1995年，这些地区的城市人口增长平均速度达到3.4个百分点，到1995年，除印度尼西亚外，城市化水平超过50%，高于世界平均数。另据资料，日本首都圈的人口占全国的30%，其中东京圈占24%；韩国首都圈的人口占全国的41.1%，其中汉城圈占23.7%。其他首都人口占全国人口比重超过10%的有：曼谷13%（曼谷地区为56.8%），马尼拉14%（马尼拉地区为31.0%），吉隆坡10%（吉隆坡地区14%），香港和新加坡因地处岛屿，城市人口为100%（表2）。
加速城市化是“赶超型”国家和地区的特点，应主要归因于两点：(1)外向型经济模式的产业以“出口导向”为主，急需形成一个以城市为对外经济和金融活动的中心；(2)由于劳动密集型出口工业的发展，劳动力从农业转向工业，必然会出现大规模离村进入首都大城市现象，尤其是经济增长的初期阶段。人们称这是一种依附性的城市化发展，源于工业化的先进经济对这个地区的资本主义渗透。现在的问题是，城市在发展的初期，人口容量具有很大弹性，吸纳能力强，城市问题不容易一下子暴露出来，到了中后期，当产业向高级化过渡时，制造业的重要性相对下降，粗放的加工业雇佣工人转化困难，由于文化和技术水平的限制，下岗工人只能游离于城市，从事一些既没有多少产出，又不大赢利的小商小贩活动，造成社会失业和半失业人口增加，再加上大城市的多方面优越性，吸引外地人不断流入，出去的少，进来的多，导致种种不平等和贫困的出现。
贫富不均最明显表现是城市布局两极化，市中心居住空间越来越少，几乎全被商业和金融建筑所占，出现摩天楼、购物中心、豪华宾馆以及消费社会的一切现象，原有的传统居住区环境越来越恶化，而郊区大片农田被破坏，工业园地和卫星城镇无秩序地混建，象曼谷、雅加达那样，市区附近已超过市区本身发展，变成“泛大城市化”地区，这种新老城区之间的冲突，集中反映在负面外部效应的冲突上，诸如水的污染、公用设施短缺、交通拥塞、贫民窟扩散等问题。除新加坡、香港稍好以外，目前东南亚地区大部分城市功能基本被扭曲，无不被城市病所折磨，危及地区社会的存在基础。实际上，这是一种财富与相对贫困并列共呈的现代化城市现象，成为当代世界城市化的一个组成部分，它具有相当的脆弱性，一旦发生经济危机，城市总是首当其冲，带来极大的社会风险和政治风险。
城市问题在当今这场全球性的经济竞争中的地位越来越突出。我国在推进城市化发展的经验上是成功的，随着改革开放的深入，1997年底城市化水平达到30%，18年来年均上升0.6个百分点，应该说已经是一个快速增长的速度了，但总体上仍然是低水平城市化国家。有资料预测，我国总人口到本世纪末将接近13亿，2010年可能突破14亿，到2050年达到16亿左右，此后才能实现负增长。在这一发展过程中，城市化比重将随着经济发展而逐步提高，50年后城市人口预计在7-9亿之间，城市化水平在50%以上。由于农业、土地、环境、水资源和基础设施条件的制约，我国的城市化进程，特别是未来的一、二十年，将会是一个平稳的逐步递进趋势，而不是一个快速增长阶段，更不象东南亚国家那样超常规速度发展。这是由于，我国的城市化速度关系两个因素：(1)要等待国营企业问题的好转和经济结构全面调整后，城市才能有足够容量吸纳农村人口转入城市；(2)农业现代化问题没有得到基本解决之前，城市化只能依靠乡镇工业发展，促进农村小城镇的建设，解决大量的农村剩余劳动力的转化。正是这两个方面原因，把我国城市分成城市的城市化与农村的城镇化两大步骤来实施，最终再统一成一个标准型的城市化目标。控制大城市仍将是我国的城市发展战略决策，鉴于当前我国大城市的产业结构正处在转型时期，城市的发展将不再取决劳动密集型加工业的增值，而取决于技术密集型工业的扩大，我国城市人口面临双重就业问题，既要安置调整下来的下岗职工，又要接纳高技术产业需要的新兴技术工人，在这样过去与未来之间的时空中，发达地区的大城市、特大城市人口必须实行控制政策，决不能任意开放，把大城市人口继续增长到最高极点，但中西部地区一些经济不发达的大城市，应适当放宽政策，根据产业发展的需要，扩大人口规模，以带动落后地区的经济发展。这可能是适合我国“赶超型”经济增长的一种城市化模式。
启示之三：加强城市规划干预职能，促进城市发展的完整性
从东南亚金融危机的一个侧面看到，在金融全球化的背景下，这个地区的原有城市特性正在逐步消失，城市增长和演变的主宰权逐步被国际资本所左右。80年代时，城市的发展是由其所在国家和地区的空间经济内部所产生力量推进的，经济力量主要依靠商品生产及其流通。进入90年代，由于产业的过度扩张，产业资本开始由内源转入外源，外源资本的一个重要方面，就是国际资本多方向流入。也就是说，当前资本流动成了世界潮流的主体，跨国资本输出入交叉快速流动，私人投资明显上升，使国际间经济冲突的主要形式，已经从80年代的贸易冲击让位于金融动荡。冲击影响着社会各个方面，也影响着城市特征的变化，主要表现在：
第一，职能上的演变，城市由过去被动地从经济增长中获益，改变为创造外部条件的组织者和经济发展的推动者，使外向型的经济战略在城市得以全面落实。
第二，功能上变化迅速。在进入出口导向型战略扩张以后，产业换代节奏越来越快，城市不断增加新的功能，要求城市在布局形态和基础设施上，不断地调整自己的位置。
第三，不确定因素加深。全球资本化的出现，打破了原来一个国家和地区的城市体系概念，改变了过去传统城市的因果发生规律，对于制定城市发展政策和预测未来，增加了许多不可知因素。
第四，整体性衰退。城市整体性包括经济效益、社会效益和环境效益的统一，在全球资本统治下，城市总是以经济利益最大化为原则，城市的历史性、地方性和文化性逐渐丧失。
上述城市特征的转化，集中反映在城市规划的战略构思上，给城市发展目标和实施手段带来了新的难题。因为，现代城市规划的核心，是通过规划技术实现目标和手段的双层体系。即，一是目标的明示性，编制城市的总体规划，从战略上提出政府、团体和私人多方面共同利益的综合发展目标；二是手段系统性，通过政府职能多层次的规划介入，透过土地利用和空间规划促进城市资源合理配置，建立一个既有竞争又有公平和效率的城市环境。但是，当国际资本投资热潮涌来时，投资者成了城市发展的主要导向，土地资源完全为土地经营者所控制，城市规划失掉干预监督权力，反而为某些资本“所有者”提供了获取高额利润的机会。现在看来，即使这种投资对于解决就业问题和资本匮乏有一定效果，但从宏观经济和城市全局分析，这种短期效应不稍经过几年，当土地资源逐步变成资产后，城市的这笔宠大财富就无形地全部流入私人资本口袋，给政府留下的是债务负担和支离破碎的一堆城市混乱。那就是，城市功能失掉控制，威胁着整个城市的社会福利，并损害了市场经济发展的基础。这在东南亚的曼谷、雅加达、菲律宾的一些城市中，城市问题是早已暴露无疑的。
而香港、新加坡一些城市，由于政府一直重视城市规划的干预职能，在这次金融危机中，干预给城市带来的稳定局面，是缓解危机侵袭的一个不可忽视的作用。香港，危机中暴露出来的泡沫经济现象，主要是高地价、高通货膨胀和高工资的“三高”政策造成的。但是香港的地价一直处在政府控制之下，政府利用规划干预，在优化每一块土地的同时，强调规划与土地制度衔接。香港全部发展用地都经政府出租或批租给业主，业主在批租期内必须依据地契的规定条款利用土地，政府把投资者利用土地的使用权力限制在最低点，使政府可以根据经济增长和呆滞的变化，控制和引导城市总体发展，保持城市的稳定，以应付随时而来的经济危机性挑战。正是由于有了这些手段，香港金融危机带来的地价和楼市暴跌，得以维持在危害最低程度。新加坡城市规划在实践中形成了自己的体系。新加坡把制定概念规划作为城市发展的战略目标，但他们要重视有实践操作意义的总体规划和发展指导规划两个层面，政府在这两个层次中负有极大的干预权。在新加坡，规划干预保证了政府产业政策在空间上的落实，通过规划预定设想，鼓励发展新兴技术产业和高增长值的工业企业，防止污染工业泛滥城市，有利于生产的正常秩序，有助于金融的稳定，因此也是这次金融危机中受害最小的一个国家。
反观我国的城市规划干预手段，远远落后于香港和新加坡的管理能力。我国城市规划20多年来不断改进，但都集中在规划编制方法上，对于市场经济条件下的政府规划干预职能，则放到了极其次要地位，造成城市功能近年来连续不断削弱的弊病。当前，建设项目盲目发展和重复建设已经妨碍了城市正常生活质量的需求，过高的建设标准和建筑容积率加重了城市拥挤的压力，并给基础设施带来超负荷的负担，这一切，表面上看起来是城市繁荣的创举，却隐藏着城市支撑脆弱性的潜在危机，而最终可能危害经济。这种情况应该立即加以纠正，纠正办法之一，就是城市规划强有力的干预，是城市政府当务之急的大事，而当前应该注意的问题是：
1.要分清政府与市场的界限。城市规划是政府行为，但并不等于一切都是政府说了算，在市场经济条件下，政府要为市场运行腾出更大空间，并严格规定政府的作用、权利和职责。可是现在规划管理体制中，存在着市场与政府界限不清的现象。例如，城市的基础设施建设，一半以上依靠所谓“以房带路”等条件，附加于房地产开发所带动起来的，而房地产企业2/3均为国家所有，城市基础建设和房地产开发同属一个“老板”。这等于市场风险集中于政府，政府也由于市场的抑制而不能严格规划干预制度。所以，加强城市规划干预，意味着全局性的体制改革，政府职能要完全转向为市场提供关键的服务，建立健全的机构和制定可信的规划政策，以支持市场的独立运行，这些职能包括建立健全的法治，提供可以确保稳定城市环境的体制框架，和根据需要在市场急需的领域进行干预。
2.消除政府官员任意决定的权力，建立一支有能力的、廉洁奉公的规划公务员队伍，有助于遏制官员产生腐败行为的诱导。要做到这一点，应建立一种使城市规划过程中具有更大的透明度和更能反映公众要求的体制。政府办事程序越透明越合理，产生腐败的机会就越少，透明度有助于政府官员对其行为负责，这已是国际间规划干预经验所证明了的。
3.迫切需要修订国家《城市规划法》。这个法已实施9年，从实际情况看，该法的运作情况较差，其中一个主要原因是关于实施规划的内容较少，核心部分“两证一书”只是提出框架要求，缺乏具体内容和相应操作规定，其它有关管理条例，也过于笼统而不便于执行。总之是纸上的法规远不同于具体实施要求，急需根据多年来实施经验和教训，修订规划法，应该突出管理内容，增加管理条例，总体上要从城市规划编制转向以规划管理为重点，体现政府干预决策的倾向性；构思上要从城市规划系统本身扩大到城市化范围的运作体系，反映改革开放精神的全局性，这对于加快和发展我国的城市规划事业，有着极为重要的战略意义。
（本文在撰写过程中得到周建明同志的大力支持，特表谢意。）
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