对民营科技企业政策落实难的制度性思考——以陕西为例的实证研究，本文主要内容关键词为：陕西论文,为例论文,民营科技论文,实证研究论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民营科技企业能整合科技和经济资源，推动科技经济一体化进程，是科技优势转化为现实生产力的载体，构成中观高新技术产业的微观基础。陕西与东部经济的差距之一在于民营企业发展的滞后，而陕西的比较优势之一又是科技优势。将陕西的高科技嫁接于民营企业形成的民营科技企业群，是陕西民营企业中的精华，它的发展壮大，将成为陕西新的经济增长点，直接关系到科技兴陕战略和陕西实现跨越式发展。本文研究的虽然是陕西民营科技企业政策落实难问题，但凸现出来的却是有关西部欠发达地区和全国投资软环境的共性问题，触及到深层次的制度性障碍，因此，此项研究无疑具有普遍的意义。
一、问题的提出
多年来，国家和西部各省区政府高度重视民营科技企业发展，出台了一系列扶持其发展的政策法规。国家且不谈，例如陕西省1995年为配合开放带动战略出台了7个配套性文件， “两个决定”（注：“两个决定”指由陕西省委、省政府1997年12月4 日制订出台的《放开搞活国有小企业的决定》和《大力发展非公有制经济的决定》。）后各部门又陆续出台了15个配套文件；省政府于1992年、1993年和1996年先后3 次召开全省民营科技企业工作会议；1998年至今，又颁布了十几个有关支持民营科技企业发展的政策法规。就制订政策法规水平的角度看，陕西出台的政策法规全面、细致、优惠力度较大，其水平与其他省区相比都是较高的，甚至不亚于东南沿海的政策水平，被东南沿海称为“政策”大省。但是在调研中发现，在陕西民营科技企业发展的投资软环境中，当前的主要矛盾已经不是没有优惠政策和政策优惠力度不够的问题，也不是发文件的问题，而是贯彻执行落实不到位的问题，并且越到基层，执行落实中的问题越严重。
首先，开发区内的一些优惠政策得不到落实，在有些开发区内，“三乱”现象屡禁不止；一些区内认定的高科技企业应享受的减免税收的优惠政策如同虚设，不予执行；“先征后返”在渭南和宝鸡开发区，常常是有去无回；有关下岗职工办企业和招收下岗职工本应享受的优惠政策，却在临潼马额镇的西安现代绿色食品有限公司得不到落实……。问题的严重性还远不止优惠政策的落实问题，在一些开发区内，甚至连国家制订的基本政策法规也在执行中扭曲变形。宝鸡有的税务部门将一些企业的个人所得税以500元为起征点， 渭南甚至出现所得税‘寅吃卯粮’的现象……，利益驱动已经到了无法无天的地步。需要指出，这里描述的还是开发区内的问题，而在区外和边远地区民营科技企业政策落实问题的严重性是可想而知的。
对此，民营科技企业家们反响强烈，陕西章晓慧服装设计公司总经理说：陕西能扎扎实实地落实“两个决定”就相当不错了。宝鸡开达化工有限公司刘总说：我们的要求并不高，不指望能享受优惠政策，只希望税务部门能按国家税法执行落实就心满意足了……
调研中大量的证据表明，当前民营科技企业发展面临的最大风险还不是市场风险，而是政府的政策风险。在政策风险中，一方面是政策之间相互矛盾，缺乏连贯性和稳定性，但更大的风险是政策落不到位或执行中严重走形。政策法规执行中落空，直接影响政府声誉，败坏政府形象，使投资者形不成稳定的预期，会导致两个严重后果：（1 ）境内外投资者望而生畏不来了，生怕误入以“优惠政策”为诱饵的陷阱，来了以后“关门打狗”；（2）已落户的外商和本地厂商撤资迁走， 陕西众友化工公司就是因三千万贷款额度得不到落实等原因离陕迁沪的，要知道民营科技企业撤资要比国有企业容易得多。
如果在政策法规执行落实环节上的这种“政府失效”现象得不到根治，不仅西部和陕西多年来精心制订的支持民营科技发展的一系列优惠政策法规效应将付之东流，而且国家给予和将要给予的有关各种优惠政策也面临冲减或失效，直接影响实施西部大开发的战略进程，现已到了非认真分析解决不可的地步。
二、若干制度性思考
要改善和优化民营科技企业发展的投资软环境，首先需要明确，投资软环境主要是由何主体，具体通过什么手段和形式营造的。众所周知，影响投资软环境的主体较多，如企业家的素质和企业形象，市民和农民的素质等，均不同程度地影响投资软环境和政策法规的落实。但投资软环境主要是由政府这一最大行为主体，通过制订和执行政策法规营造的。这样，我分析的视角主要集中在政府行为上。
在经济社会运行中，由于存在市场失效，于是政府干预成为必要。但是传统政府干预理论的合理性建立在以下前提之上：①政府是理性的，是社会公平、公正和公共利益代表的“道德人”；②政府在制订政策调节经济时全能全知，能掌握完全的信息；③政府公信程度高，言必行，行必果，说话算话。然而现代公共选择理论揭示，政府是抽象的，现实中具体由部门和官员构成，他们也同样是各有其部门和个人利益的“经济人”；同时，各国经验表明，政府对信息的掌握是有限的，而且也会出现政策法规执行落空，失信于民的现象，因此，政府各部门及官员存在利用现行体制上的缺陷去追求局部和个人利益最大化的冲动和可能，一般是通过制订和执行落实政策法规这两种形式来实现的。
在西方发达国家，分利集团的利益主要是通过院外游说活动等，去影响政策的决策和立法过程，重点放在政策法规的制订环节上；而在我国和许多发展中国家，由于部门利益对中央政策和地方政策决策的影响甚小，对政府政策法规的制订无法施加直接的影响，因此，“主攻方面”只能放在影响政策的实施上，使之在执行中扭曲变形，以满足其既得利益的最大化（贺卫，1999）。这次对陕西民营科技企业调研的结果更加有力地证实，当前投资软环境的主要矛盾已不是改革开放初期的“无法可依”，而是部门和地方政府利益驱动下的“有法不依”和“上有政策，下有对策”，它构成体制转型期的“特色”之一，其中最典型的仍然是“三乱”屡禁不止，以基层处（县）以下执法部门，垄断行业和挂靠行政部门的社会中介组织最为突出。正因如此，这里分析的重点又进一步聚集在各级政府执行落实政策法规出现偏差背后的体制和机制因素上，侧重利益关系的制度分析（冯家臻、曾昭宁，2000）。
在政策法规落实问题上，这次调研中涉及到公安、工商、城管等许多职能部门，但矛盾最集中的是税务部门（重点是地税），存在的问题较典型，可从中举一反三，窥视整个投资软环境的现状。因此，我将地税方面存在的问题作为分析的切入点。
据不少民营科技企业反映，从表像上看，不仅有关税收方面的优惠政策得不到落实，而且还不同程度地存在以下问题：
第一，从财政支出出发，层层下达超负荷的税收任务，税收增长幅度往往超过经济增长速度。宝鸡1993年以来税收增长一直高于经济增长水平，2000年宝鸡GDP增长10.2%，税收却增长14%，2001 年某税务分局税收任务比去年同期增长28%；渭南临渭区近年税收年均递增25%左右。如此重负压在企业身上，这属“杀鸡取蛋”，企业苦不堪言。
第二，在下达重税任务的同时，各级又在税收量上层层加码。有些税务部门出于自身利益考虑，通过乱罚款等，充实自身小金库，使税务部门与企业的矛盾火上浇油。
第三，多重收税。宝鸡开发区企业就有被两家税务部门重复收税的现象；在渭南开发区内，曾出现一家企业一天接待6 家税务部门的情况。各税务部门争税源、争利益，企业哪一家都不敢得罪，往往无所适从。
第四，税务代理事务所的乱收费。作为社会中介组织的税务代理事务所，税务代理应是自愿原则，代理费用应在1%—5%之间协商收取，但在宝鸡、渭南等开发区内，自愿代理成为强制代理，往往企业不让代理就办不成事。还有光收费不代理和不按标准乱收代理费，在宝鸡甚至出现代理费张口要40%的现象。税务代理中的混乱是这次调研中企业民愤最大的问题。
第五，一些税务部门个别干部素质太差，吃、拿、卡、要、敲诈勒索现象时有发生。在渭南开发区内，甚至出现个别税务人员要企业包吃、包玩、包小姐的严重违法行为。更严重的是，一些税务部门雇佣所谓“协税员”等社会闲散人员去执法，到企业胡作非为，影响恶劣，严重败坏执法部门形象，企业怨声载道。
上述现象深刻地缘于：
1.陕西作为欠发达地区，经济发展长期缓慢，财政拮据，人均收入水平低，失业下岗较严重，官本位意识强，由此导致更多的人争吃“皇粮”，削尖脑袋往政府机构钻，造成政府机构庞大、重叠，官员众多，陕西各级政府官员收益低廉，在责任增大的条件下，要解决收益与责任的不对称，只能选择机构扩张。因此，政府自身利益需要借助机构膨胀的形式来实现，因为机构扩张可把更多的领域控制在政府管辖的范围之内，可给部门和地方政府及官员带来更多的利益，如行政级别升级可使行政权力更大和预算的最大化（更多的可支配经费，包括用于公款吃喝、公费旅游及出国等）；货币收入和非货币收入的最大化（如豪华轿车、高档办公用品、设备及场所等）；更多的官员承担工作和责任可使每个人工作量最小化和决策者风险的分散化等。陕西政府机构呈金字塔型，机构改革仅完成省一级，越到基层，机构越臃肿，冗员越多，这使得陕西有限的财政收入难以支撑各级政府巨大的运作成本，一些地区甚至连“吃饭财政”都包不住，为维持和补充政府日常运作开支，“三乱”孕育而生。欠发达地区“通病”表明，越是贫穷落后的地区，工商、税务、公安、城管等执法部门的各种直接和间接乱收费就越厉害，可谓“穷凶极恶”，这是陕西整治“三乱”不到位以及各级税务部门为完成任务而不执行优惠政策和一般性政策法规的原因所在。于是陕西经济便陷入这样一个怪圈内恶性循环：贫穷—机构庞大—财政上入不敷出—高税赋和“三乱”—竭泽而渔，抑制经济发展—税源减少—更加贫穷。
严格讲，陕西层层下达超过经济增长幅度的税赋和层层加码，主要责任不在税务部门，各级税务部门仅仅是执行者，因为税收任务是税务部门考核的重中之重，宝鸡规定当年未完成税收任务待岗，连续两年完不成下岗。重税赋主要是由地方政府最高决策层下达的。客观地分析，地方政府最高决策层也有不得已的苦衷：陕西财政压力太大了，机构如此庞大和重叠，财政上入不敷出，行政经费短缺，全省60%—70%县区的干部不能按时发工资，如果广大干部基本生存问题得不到解决，就会影响政府的日常行政运作和社会基本稳定，这是地方政府最高决策层不能不考虑的重大现实问题，同时地方政府还要考虑多上项目和实现经济跨越式发展问题，税收任务指标自然也只能主要从现实财政支出去考虑。这样，政府行政运作的高成本只好向企业转嫁，鉴于国有企业的大面积亏损，财政压力也就更多地向民营企业挤压，于是，又进一步强化陕西怪圈的恶性循环，这个问题在欠发达的西部具有普遍性。
2.政府权力过多过大，权力使用方式的随意性和缺乏透明度。在我国，政府是市场的主导力量，政府具有很强的行政垄断能力，控制着企业的生存和发展环境。陕西民营科技企业家们反映政府权力太大，行政性审批太多，执法管理部门三天两头来检查、收费，企业家们每天不得不把相当多的时间花在应付政府上，对企业干扰实在太大。“三乱”现象的产生和屡禁不止，是因为政府权力太大引发的对市场和企业管制和垄断所致，不削减政府过多过大权力，整治“三乱”措施就无法落实。
各级政府有关部门之所以能超负荷地压税收任务和下达各种罚没任务指标，并层层加码，甚至违法违规操作，正是由于过大的权力失去监督而产生的权力行使上的随意性。一些开发区内有关优惠政策得不到落实，部分原因是有关政府部门出于利益考虑，垄断信息资源，行政执法缺乏透明度，如对企业搪塞有关文件发至县团级等，封锁优惠政策信息，造成政府和企业信息不对称，企业不知道有何优惠政策或得不到真凭实据，当然也就谈不上争取享受优惠政策了。政府垄断政策环境，政策越不透明，部门和官员的权力就越大，也就越容易黑箱操作，以权谋私，获取租金，加剧腐败。
这里要指出“三乱”现象当前的一个倾向。随着治理力度的加大，“三乱”部分由直接性转为更加隐蔽的间接性，例如有关执法部门已由直接去企业乱收费改为乱报发票等，其中最典型的是税务代理，它属于社会中介组织的专项代理，税务代理事务所之所以敢在操作中违法违规，原因在于它与税务部门在利益上有着千丝万缕的联系，一般税务代理事务所的人员均来源于税务部门。宝鸡税务代理费用中，18%上交上级税务代理中介组织，20%交税务部门。共同的利益使税务代理事务所实际上成为税务部门的派出机构和间接乱收费的创收形式，二者联手共同盘剥企业。
3.体制上未理顺，具体表现在以下三个方面：
①多重收费源于机构改革中的机构重复设置。1994年地县一级的机构改革，地区改为现在的市，县或县级市改为现在的区，比较普遍地存在机构设置重复，职能交叉现象，于是容易出现多头收费，多一个机构，多一个环节，自然多一个腐败的机会，不仅税务部门争相“扒税”，抢税源，其他如公安、环保、技术监督等同样存在类似问题。例如，渭南市城市卫生一度有18支队伍在收费；大市、临渭区和开发区三家环保部门重复收取排污费等。这是“三乱”治理落不实的体制性障碍。
②条块分割的体制矛盾仍然阻碍优惠政策的落实。开发区制订的许多政策，有些优惠力度是较大的，但具体执行中还需要条条管理的工商、税务等执法部门来落实。近年来，体制上的条条管理似乎有强化的趋势，出于利益驱动的考虑，作为块块的开发区制订的优惠政策在操作中条条部门经常不买帐，根本不去执行。这个现象在全省开发区中都不同程度地存在。当然，还有块块之间的利益冲突，如开发区与当地区、乡政府的矛盾等，这在开发区征地过程中较为突出。
③有些优惠政策得不到落实的原因之一是一些地方和开发区制订的优惠政策法规与国家现行的政策法规不一致，甚至相抵触，操作中条条管理部门自然无法执行落实。这说明地方性政策法规的制定与国家职能部门沟通与协调不够，结果使政策缺乏严肃性。
4.干部管理制度改革的滞后。从现象上看，落实问题表现为执法部门个别领导和干部的素质和政策水平太差，例如宝鸡素质差的地税人员有一部分是接班子弟。从所周知，发展软环境是由人造就的，部门和地方政府在执行政策法规过程中的利益驱动行为具体是通过干部，特别是领导干部操作的。毛泽东同志有句话极精辟：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。而干部素质高低的关键取决于干部管理体制，在于是否有公开、公平和公正的选人用人机制。
在干部选拔机制上，目前还存在不少缺陷，还不能以制度的形式保证将素质好、有开拓能力的人大胆地选拔到领导岗位上，在组织路线上还存在认乡党、干部子弟、帮派、后门、关系等不正之风；在用人机制上，对干部的评价、升迁和罢免还缺乏有效健全的客观约束考核机制，主要体现在现行的政治体制和行政体制下，对决策失误，用人失误损害投资软环境等方面产生的重大恶果不承担或少承担责任，没有利益上的关联性或关联性较小，由于干部的政绩不与其利益挂钩，那么也就很难保证投资软环境的优化和优惠政策的落实。
5.对政策落实难现象作进一步透视，在一定程度上是一个寻租问题。改革开放以来，由于对各级利益主体规范滞后，使得部门和地方政府的公共目标淡化，局部利益逐渐强化，各级政府执法部门更多地带有设租和寻租的动机。行政执法部门的乱管理、乱检查和行政审批等，属于权力设租行为，设租的目的是寻租，即设租是为乱收费、乱罚款、乱摊派为代表的“三乱”这一典型寻租行为创造充裕的寻租空间，并降低寻租的风险成本。因此，不触动政府设租和寻租的权力基础，整治“三乱”措施无法落实。
从寻租角度分析，高税赋也是一种寻租行为。政府部门下达高税赋任务和各级层层加码，实际上构成对企业实施的第一轮寻租。但这是一种迫于财政紧约束压力下的被动性寻租行为，某些税务部门和税务代理事务所联手借“税务代理”向企业乱收费，则是第二轮主动性寻租。至于个别税务人员和编外人员的胡作非为又引发第三、四轮寻租活动。对企业来讲，它要同时应付税费两方面的寻租行为，各种巧立名目不合理的“费”，往往涉及对企业“现管”的权力部门的既得利益，逃避难度较大，于是企业“避租”更多地移向“租税”，被迫投靠权力中心，采取行贿等方式偷、漏税，反过来向政府寻租，其结果使部门和官员致富，政府财政收入受损。为平衡财政收支，各级政府只能强化权力结构，继续增加税赋任务和费用征收，导致一些执法部门趁机进一步搞“三乱”。政府税费越重，企业越逃避税费，政府越加重税费负担和强化征收，政府与企业之间相互寻租的互动关系，使寻租行为进入互为因果的循环圈，促使寻租规模升级。同时在这一相互寻租的循环过程中，政府和企业都要投入巨额的稀缺资源，在经过一段时间的运行“磨合”后，二者会达到某种均衡。然而，“当我们把社会作为一个整体看待时，从事这种相互抵消的活动是一种纯粹的浪费”（塔洛克，1967）。
开发区内普遍实行的优惠政策之所以带有“政策含金量”，实际上是一种“政策租”。在我国，政府为扶持某产业或区域发展，通常的作法是通过优惠政策将租金留在产业或开发区内，以提供租金的形式支持其发展。在高新技术产业开发区内，租金既留给高科技企业，又留给开发区内的政府管理部门，区内企业享受租金是不言而喻的，对开发区内管理部门和干部而言，工资和工资外收入、住房、办公设备、出国等现实利益较区外干部是相当优厚的，同时在优惠政策下营造的良好投资硬、软环境，使开发区内政府在招商引资、拉动经济增长、增加地方财政收入等方面政绩显著。这些都是区外政府部门，特别是区外条条管理部门无法比拟的。在这种利益格局下，一些区外条条管理部门抽取不到优惠政策带来的租金，便出现在管理和执法中对块块内优惠政策的不予认可和不予执行。这样，集中在优惠政策落实难问题背后的条块矛盾实际上演变成争夺有限租金的利益再分配矛盾，故条条执法部门对区内优惠政策的认可执行权便成为一种寻租权力。这就不难理解为何众多开发区管委会为“护租”而积极争取执法权的缘故了。
这里要强调指出寻租空间的一个变化趋势。随着近几年国有企业的较大面积亏损，“抓大放小”政策的实施，国家对国有大中型企业管理乃至审计的加强以及所有制结构的调整，寻租主体对国有企业的寻租空间在缩小，寻租活动在空间上开始更多地转向民营企业，特别是转向民营企业中以“高投入、高风险和高回报”为特点的民营科技企业，创业成功的民营科技企业的高收益，经营业绩突出，使其存在的租金空间急剧膨胀，导致“租税”和“三乱”在这里蔓延，已经严重影响民营科技企业的进一步发展。这一现象在优化投资软环境过程中必须引起政府决策层的高度关注。
6.政策法规落实难的根子可追溯到政府对市场和企业的高度管制。如果说部门和地方政府的利益驱动使政府管制具有必要性，政府权力过多过大使管制具有现实可能性，那么政府在市场经济中的定位偏差则提供了管制的合法性。
当前，我国政府定位上仍存在一个相当普遍的误导，这集中在政府在市场经济中微观领域的第一位功能究竟是管理还是服务上，在计划体制中，社会经济运行主要依靠政府的行政指令，因此政府理所当然地是资源配置的主体，是全社会的管理者，也就必然逻辑地引伸出对社会经济生活的高度管制。在一定的意义上，政府在微观上对管理职能的强化即是管制，而企业则是被动的算盘珠子，拨一下动一下。在市场体制中，政府的开支由纳税人提供，是纳税人养活政府，而政府要为纳税人服务，因此作为纳税人的企业和公民成为主体，政府公务员则是公仆，政府自然被主要定位在为社会提供“公共服务”功能上。在我们社会主义市场经济国家，党和政府的职能可用“为人民服务”来高度概括，这当中也包括为企业服务。
不可否认，在市场体制下，政府在微观领域仍有部分管理职能，如反垄断和打击不正当竞争，对企业税收的征管等。但在我国体制转型期，随着体制的市场化，管理由计划体制的首位功能降为次要功能，而服务却上升为第一位功能，政府微观管理职能更多的让位于服务职能，政府微观服务功能将进一步强化，微观管理职能将逐渐弱化。当然这里还包括一部分管理可通过高质量的服务来替代。如果将此问题作一极端性表述，那么针对我国当前投资软环境的现状，我认为以服务统管理要比以管理统服务更好。
由于当前政府微观层次第一位功能仍被错误地定位在管理职能上，只要现实中政府对企业以居高临下的管理者身份自居，就会出现我们调研中企业家们普遍反映某些执法人员对企业高频率使用的口头禅：“老子收拾你”（逻辑上源于“我管你”），以及执法中借“管理”之名，行“抢夺”之实。这是权力设租、寻租久禁不止和“企业傍政府”现象层出不穷的根源，也是投资软环境的改善至今不尽人意的原因之一。相反，西安高新技术产业开发区和西安经济技术开发区泾河工业园区之所以政策法规能扎扎实实地得到落实，成为全省优化投资软环境的“飞地”，就在于微观层面由管理型政府向服务型政府的转换。东南沿海投资软环境优于西部和陕西的一个最重要的根本点，就是政府在微观领域由管理转为服务这个定位上。在那里，政府模式为“小政府大社会，小机构大服务”，而上海的经验概括为：服务是第一资源。因此，政府微观第一位功能定位不转变，政府与企业谁为主体的角色不颠倒过来，政府职能转变无从谈起。
综上所述，从影响民营科技企业政策法规落实不到位的原因分析，无论是涉及政府机构重叠、庞大、政府权力过多过大和干部管理体制，还是设租、寻租和政府职能转变等，都已超出经济体制改革的范畴而进入行政体制改革的层次。我们这次在关中高新技术产业开发带范围内的调研，最初是本着如何推动民营科技企业改革的目的下去的，但调研的结果却发现制约民营科技企业发展的主要矛盾集中在企业外部环境的政府行为上，触及到了利益再分配这一敏感的社会政治神经，问题之严峻不得不使我们对总体改革的阶段和进程进行反思。
三、对策建议
针对民营科技企业政策落实难的深层原因分析，对策建议本着标本兼治的原则，侧重从利益的约束上“出招”。
西部各省区要在加快经济体制市场化的同时，进一步加快政治和行政改革的步伐，明确政府在市场经济中的定位，转变政府职能，削减政府过多过大的权力和改革行使权力的方式，精简机构，裁减冗员，提高政府的办事效率和服务水平，在制度上规范好各级行为主体的利益行为，克服部门和地方政府的利益驱动，在体制上建立健全对政府各部门，特别是对权力执法部门的监督制约机制，缩小乃至消除寻租空间。这乃是优化投资软环境、解决政策落实难的治本之法的对策大思路。
1.在当前体制转型期，政府职能转变的最后一个顽固堡垒，集中在政府微观层面第一位功能是管理还是服务上，这也是解除政府管制合法性的最大障碍。因此，当前要把政府微观领域由管理者向服务者的转变作为政府职能转变的突破口，明晰政府这一定位，将此融入政府各项工作和考核中去。政府职能转变要提速，要大力强化政府微观的服务意识和服务功能，尤其是对企业的服务，通过服务来实现省级中观调控。要把东南沿海“小政府大社会，小机构大服务”的政府模式作为政府改革的目标模式。在微观上政府职能要将以管理为中心转向以服务为中心，只有这样方能改善投资软环境。
2.削减政府权力，减少权力行使的随意性并提高其透明度。削减政府权力就优化投资软环境而言，当前的主要任务之一是大幅度减少不符合市场规则和WTO原则的行政性审批。 行政性审批是计划经济的产物，是政府控制资源的主要方式，虽然在计划体制中起过重要作用，但由于审批环节复杂、程序多、速度慢、极不适应市场经济条件下企业的发展。不久前，国家经贸委宣布技改项目审批制将向备案制过渡，表明国家改革审批制的决心。
由于行政性审批是政府的“设租”权力之一，直接导致“寻租”行为，所以精减不可避免地遇到部门利益的阻力。例如，陕西下达精减省级行政审批事项40%的任务，但在自查过程中，目前仅完成4%。 因此，在精减行政性审批的执行过程中，要将任务指标按部门层层分解，落到实处，将此列入有关主管部门领导的考核内容之一。同时，减免审批工作要细化，要有具体的实施细则，并且要规范操作程序。对需要保留的行政性审批，在数量上要根据市场化程度减至最低水平，并且要程序公开、手续简便，杜绝乱收费。在权力行使过程中，对企业有关的政策法规要细化，杜绝模糊性和伸缩余地，实行行政服务公开制，做到信息公开，执法公开，防止黑箱操作，便于监督落实。
3.由于高税赋源于机构扩张导致的财政上的高支出，因此，打破西部欠发达地区经济恶性循环链条上的关节点和突破口无疑应该选择精简政府机构，裁减冗员，进而压缩行政（包括事业单位）开支上。可以说，西部各省区能否尽早打破经济怪圈，步入良性循环，主要取决于当前政府机构改革的进程和绩效。现在省一级机构改革已经完成，地、市正在进行，县区和乡镇计划年底完成，但是越到基层，机构越庞大，改革越困难。因此，西部各省区一定要按照中央要求，按时完成机构改革的任务，包括大面积地清退基层的非公务员，从源头上抑制各级政府巨大的财政需求。通过机构改革，将行政和事业单位开支坚决压下来，一方面有利于企业减负和落实有关政策法规，对企业“放水养鱼”，扩大税源，使经济步入良性循环；另一方面只有大量裁减冗员后，才有可能实行高薪养廉，提高政府的办事效率和服务质量。
4.为提高政府职能部门的执法水平，将政策法规落到实处，要在体制上建立健全公开、公平和公正的干部选用机制。
在选拔机制上，必须将素质好、政策水平高、务实的人选拔到领导岗位，这对执法部门尤其重要。在现阶段，对县以下基层领导干部，在基本条件具备的情况下，按国家规定可全部实行直接选举（但要以打击基层黑社会和恶势力，防止插手直选为条件）；对县（区）以上党政机关领导干部考虑采取透明度大的“招标”方式，在试点的基础上逐步推行以公开推荐与考核相结合的考任制，并逐渐缩小任命制范围，扩大考任制范围，力争在3—5年将考任制推广到除个别需要任命制之外的包括正职在内的全部领导干部（刘文义等，2000）。
在用人机制上，在领导干部任期内，每年考核评比一次，根据考核的状况来决定领导干部的升迁和罢免，将政绩与其利益紧密挂钩。政府的主要职能不是直接参与经济活动，而是保护产权，为各经济主体提供良好的投资硬、软环境，维护市场公平和市场秩序，具体是通过制度建设和扶植培育市场环境实现的。因此，在干部考核指标序列上，考核地方政府第一位的指标不应是经济增长速度和财政收入，而应该是优化市场环境，提供公共服务的绩效。这一点必须调整，并量化融入领导干部的责任目标和考核的首位内容中去。
5.当前要加大落实治理“三乱”力度，除了国家和西部各省区已出台的措施外，还要考虑：①落实治理“乱检查”这一设租行为，急需依法建立对企业检查的登记许可制度，同时明确规定开发区内企业由区内有关职能部门负责检查，除特殊情况外，区外有关职能部门不得进入区内检查。②各级地方政府财政再拮据，对行政执法部门的经费都要全额拨足，编制也要给足，以杜绝执法部门因经费不足而违规收取如“办案费”等有偿服务和雇佣如“协管员”等社会闲散人员去执法等“逼良为娼”的现象，如果这样做了，执法部门还一犯再犯，屡教不改，就可从重处理。③挂靠各级行政机关的审计所、会计所、律师所、评估机构、行业协会等社会中介服务机构应继续与行政部门彻底脱钩，减少不必要的中间环节，特别是税条代理事务所必须在利益上切断与税务部门的脐带，彻底解决“明脱暗不脱”问题，并严格规范其操作程序。④实施西部大开发战略以来，西部各省区政府都高度重视投资软环境的改善，并且在优化投资软环境上形成一种竞争态势，例如陕西省委、省政府将今年确定为投资环境整治年，并下了极大的决心，但调研中我们发现不少民营科技企业对这次环境整治预期不乐观，在对软环境问题的揭露上有所顾虑和保留，怕执法部门“秋后算帐”。这就要求政府在继续整治“三乱”中不能采取“一阵风”式的整顿和搞运动的形式，而要保证整治措施的经常化和制度化。
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