摘要：从规划管理的角度讨论新版用地分类标准的适用性,提出其在我国土地和规划制度背景下存在的若干问题。本文就市场经济下的城乡规划资源配置优化途径进行了简单的分析。
关键词：城乡规划；资源配置；优化途径
1 推动土地要素市场改革，改进土地资源配置效率
中共“十八大”以来，围绕如何使市场在资源配置中起决定性作用的问题，要素（资本、土地和能源等）市场化已成为今后深化市场改革的重要目标。其中，深化土地市场改革就是要打破束缚资源有效配置的旧秩序，建立土地集约化利用的新规则。2015 年1 月国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，国家在多地展开了以乡镇企业用地为主的集体经营性建设用地入市的试点工作，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。例如，作为农村改革前沿的苏州市，较早开展了以建立城乡统一土地市场为目标的集体建设用地流转的试点改革。近十年来，在尊重农民宅基地使用权和村集体对乡村企业用地使用权、收益权的基础上，通过宅基地的异地置换推进农民集中居住；通过经营性建设用地置换，推动乡村工业集中发展。
在此过程中，基层政府、村集体和农民三者实现了利益的共同演进：从农民的角度，在享有宅基地使用权的基础上，其居住条件和环境得到了全面的改善；从村集体的角度，劣质区位上的经营性资产转化为优质区位上的资产，不仅保留了村集体的发展权，还实现了村集体资产的增值和与国有土地同权同价的目标；从基层政府的角度，推动了乡村建设用地的集约利用，而且通过城乡建设用地增减挂钩政策，获得了大量城镇建设用地指标。按现有政策，只允许集体经营性建设用地入市，但从长期看，对于符合乡村规划和用途管制的乡村居住用地，可以通过放开宅基地使用权市场、推动乡村建设用地流动的方式，同时辅以价格机制
和竞争机制，实现城乡建设用地集约化利用，提高土地利用效率。同时，大幅度提高农用地征收补偿标准，通过高额的征地成本形成一个倒逼机制，有利于解决行政划拨等非市场转让土地的粗放利用问题。
2 改进城乡用地分类，应对市场下土地开发控制需求
城乡用地分类是城乡规划引导、控制土地开发的最重要的技术工具。城乡规划通过土地分类实现对土地开发市场的管制，并保障城乡公共政策的落地。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆现行《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137—2011）》在分类体系结构、分类划分方面较上一版《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）》有了较大的改进，但仅以土地功能属性为唯一标准的树枝状分类结构没有得到根本上的改变，计划经济思维仍在继续，与市场下不断涌现的新业态、不断增加的土地混合功能不适应，在阻碍土地资源市场配置的效益的同时，也给规划管理带来了诸多困惑。
市场经济下土地使用的功能复合性与灵活性，要求对同一空间表达多重规划意图和控制目标，这需要建立一个多维的城乡用地分类体系，以综合反映城乡规划的公共政策引导、开发控制和土地管理等多项职能。在宏观的总规层面，伴随规划公共政策属性的凸显，引入政策性分类标准，兼顾功能分类，对涉及生态环境保护、水土资源保护、基本农田保护、战略性交通网络和分区空间管制等方面，坚守规划刚性，弥补市场失灵，保障社会公共利益。在微观的控规层面，以功能分类为主，兼顾政策导向，对于经营性用地，简化规划编制阶段过细的土地用途分类，依据“负面清单管理模式”理念制定地块用途的“负面清单”，减少对地块单一功能的限制，适度放宽对具体地块的用途管制，通过提高土地利用的市场自由度，提高土地资源的配置效率。
3 建立多维、弹性的规划管理方式，提高城乡规划对市场和社会需求的应变性
基于有限的信息，城乡规划在对经济社会发展做出定性研判和对人口等信息进行有限预测的基础上，对未来某一时间节点的空间结构和土地利用进行表述。由于产业发展和人口流动的不确定性，经常使预测结果与实际存在很大差距。规划能否适应不断变化的外部环境，不仅决定了规划的可操作性，还在很大程度上决定了规划的生命力。在实践中，为提升规划对市场的应变能力，应逐步形成并应用灵活的技术方法和规划管理方式，以缓解刚性规划与市场建设行为间的矛盾。
在总规层面，从编制、审批、实施及其后的监督、评估和反馈，再到修编，规划是一个永无止境的“试错”过程。在此过程中，通过阶段性的规划修编，调整规划决策；通过滚动式开发，提高规划对市场的应变性；通过网络化的组团结构，提高规划对外部环境的适应性。在控规层面，从各地控规实践看，地块利用性质和容积率、建筑密度等经济技术指标的调整最为频繁。对于一时难以确定性质的土地，基于土地使用相容性原理，可设置多个备选功能；对于需要市场调节用途的土地，可借鉴新加坡的“白地”等规划理念，规划在明确禁止土地某类用途后，对其他用途不作具体规定，而是留给市场来调节；对于容积率等经济指标，采用容积率奖励方式，建立规划调整的弹性管理机制；对于需要按照社会需求来修正的公共服务、公共设施的配置，采用“单元规划”的方式，在对单元整体用地规模、建设容量和公共服务设施等严格控制的基础上，允许单元内空间资源自由流动，赋予规划更大的弹性。当然，无论采用何种弹性规划管理手段，都应在规划法律法规的许可下操作，并按照一定程序依法行政。
4 推动分权化治理，提高公共物品供给水平及效率
根据波兰尼的“双重运动”（DoubleMovement）理论，市场在配置资源中越“有效”，需要政府在市场失灵领域越“有为”，积极承担保护社会的职责。公共物品供给属于市场失灵范畴，却是城乡规划职能的主要体现。公共物品市场化的本质是市场对政府职能的僭越，是市场经济下对政府理性的背离。在公共物品供给短缺的当前，分权化治理是提高公共物品供给水平及效率的有效途径。首先，在立法和财政上，推动中央与地方分权。由于在获取地方公众需求偏好方面，地方政府比中央政府更具有信息优势和成本优势，在公共物品供给方面地方政府比中央政府更有优势。其次，推动政府与社会分权。伴随着行政管理由“管制”向“治理”的改革，城乡规划民主化、社会化是一个必然的趋势，不仅可以对地方政府供给公共物品施加压力、提高公共物品供给总量，还可以大幅度降低公共物品供需双方（地方政府和公众）间的信息不对称程度，避免公共物品错配，更好地满足社会多元化需求，推动公共物品配置的有效性和合理性。
结束语
城乡规划是嵌入在特定社会经济及制度场景之中的，其在资源配置中的作用随“政府—市场”关系、社会治理变迁而不断变化。“政府—市场”关系及社会治理变迁决定了城乡规划在资源配置中的角色变迁。土地资源配置中市场发育不足和公共物品供给市场化，是转型期城乡规划资源配置存在的主要问题。对此，通过深化土地要素市场改革，提高城乡规划中的土地资源配置效率；通过改进城乡用地分类，满足城乡规划对市场背景下土地开发控制的需要；通过建立多维、弹性的规划管理方式，提高城乡规划对市场和社会需求的应变能力；通过分权化治理和民主机制，提高城乡规划公共物品供给及配置效率。
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论文作者:程浚灿
论文发表刊物:《基层建设》2016年15期
论文发表时间:2016/11/7
标签：市场论文; 城乡规划论文; 建设用地论文; 土地论文; 资源配置论文; 物品论文; 城乡论文; 《基层建设》2016年15期论文;