“地方政府立法说”辨析，本文主要内容关键词为：地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D901,D035.5
文献标识码：A
文章编号：1006-3889(2000)04-0006-04
本文所称的“地方政府立法说”是指认为“地方政府具有地方立法职权，随着实践的发展，这一权力应当进一步扩大”的一系列观点和看法，在学界又有人称其为地方政府的“职权立法理论”，其核心主张是肯定地方政府具有“立法权”。较具代表性的观点有，一是有的法理学著作认为地方立法的主体是“具有地方立法权的机关”或“地方政权机关”，未把地方政府排斥在立法的主体之外[1]；二是根据宪法第八十九条关于国务院可以制定行政法规的规定[2](10)，推理出地方行政机关也应具有地方立法权；三是根据地方组织法关于地方政府可以制定规章的规定[2](202)，把制定规章与行使立法权等同起来；四是把地方政府在地方立法中提出立法议案、起草大量地方性法规草案的“参与”作用理解成政府代替国家权力机关行使立法权，或是地方行政机关直接行使立法权。
笔者以为，“地方政府立法说”肯定了地方政府在地方立法中的参与作用，不乏合理因素。但如果将这种“参与”作用上升或夸大到“行使立法职权”的意义上，不仅理论上不能成立，而且会给地方立法的理论研究和地方国家权力机关立法的实际工作带来相当程度的困惑与混乱。因此，我们不赞成“地方政府立法说”。
一、地方国家权力机关的立法权不可分割
地方立法权是地方国家权力机关制定、修改和废止地方性法规的权力。依据我国组织法和立法法的规定，完全地方立法权仅省级人大及其常委会具有，部分地方立法权由省会市、较大市和部分民族自治地方的人大行使。
（一）把地方立法权分割给地方政府有违我国人民代表大会制度的本意
人民代表大会制度是我国的根本政治制度和政权组织形式，根据这一制度，人民代表大会是国家的权力机关，人民政府是国家权力机关的执行机关，国家的行政权由政府依法行使；人民法院是国家的审判机关，依法行使审判权；人民检察院是专门的国家法律监督机关，依法行使检察权[2](10)。立法权是国家权力机关的一项重要法定职权，我国的立法权应该由国家权力机关统一行使，这个权力不能任意分割或交由国家权力机关以外的其他机关行使。不把地方立法权随意交由地方政府行使，不仅是为了避免法出多门带来混乱，而且是维护国家权力机关权威的要求，是更好地坚持和完善我国人民代表大会制度题中的应有之义。
（二）把地方立法权分割给地方政府将严重影响地方国家权力机关有效行使法定的监督权
我国地方国家权力机关既要行使立法权，还要行使一项重要的职权——监督权，包括监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。如果肯定地方政府具有立法权，将十分不利于人大对由它产生的国家机关实施监督，除有可能产生地方政府越权行使本应由人大行使的法定职权外，还会出现一旦它所制定的规章与国家法律或地方性法规相抵触时，人大要花更多的精力、克服更大的困难去监督其改正。
（三）认为地方政府享有立法权将产生理论上的混乱
如果承认所谓的“地方政府立法权”，那么推理也应当承认“地方审判机关的立法权”和“地方检察机关的立法权”了。这样一来，立法权就不能独立于行政、司法权之外，就会与行政、司法权混淆，国家机关相互不守已任而去代司他职，民主法制建设就会处于无序状态。
（四）大多数现代民主制国家不把地方立法权交由地方政府行使的做法值得我们借鉴
不受制衡的权力必然导致腐败。现代议会制度起源于欧洲资产阶级革命，建立在“权力分立、三权相互制衡”的理论基础之上。在“三权分立”制国家，议会是唯一的立法机关，立法权主要由议会行使。在现代民主制国家，地方立法权由地方的代议机关行使，地方政府没有立法权成为其具有较高民主程度的重要标志[3]。虽然我们不应也不会全盘照搬其他国家划分立法权限的方式，但却可以也应当借鉴现代民主制国家立法体制中好的做法。我国的体制也设立立法权、行政权和司法权，但我国体制的根本政治制度是人民代表大会制度，三权之上或曰核心是人民代表大会。同西方的三权分立制相比，我国的人民代表大会制度具有其不可替代的优越性，它关于国家立法权限的划分，应当而且也可以做到比三权分立制国家更科学、更合理。西方三权分立制国家不允许也没有分割立法权，在宪法法律的规定上，比西方议会权限更大的我国人民代表大会制度，当然不应包含也不能提倡将国家的立法权分割交由地方政府行使。
（五）承认立法权不可分割与发挥地方政府在地方立法中的重要参与作用并不矛盾
市场经济是法制经济，为了规范、保障和促进市场经济的健康发展，急需制定完备的法律和法规，这给具有地方立法权的地方国家权力机关提出了十分繁重的立法任务。由于地方立法工作队伍的力量严重不足，不能完全适应立法工作的实际需要，在这种情况下，地方国家权力机关通常将立法起草中的一些工作交给地方政府去做，地方政府在地方立法中承担着大量的提交法规案和起草法规草案的工作，发挥着重要的参与作用，这对地方立法工作来说是必不可少和极其重要的，应当充分肯定。但不能将地方政府在地方立法中的参与作用加以夸大，使这种参与作用膨胀甚至走向无序化的方向。
二、宪法没有规定地方政府应当具有立法权
由于宪法第八十九条规定，最高国家行政机关可以制定行政法规，有的同志认为，这可以作为承认“地方政府立法说”的宪法依据。笔者认为，从宪法本意和客观情况来看，这种结论不能成立：
（一）宪法并无用专门的条款规定地方政府可以“立法”
除了宪法第八十九条规定国务院可以制定行政法规外，没有关于其他任何行政机关可以制定法律或法规的规定，可以说“地方政府具有立法权”的说法，没有宪法依据。
（二）依据宪法第八十九条第一项的规定推不出地方政府有权制定地方性法规的结论
就宪法第八十九条第一项关于国务院作为最高国家行政机关具有制定行政法规权力的规定[2](7)而言：
1、这种权力只能为最高国家行政机关行使，它没有传递性，不能传递给作为它的下级行政机关的地方政府机关。
2、从宪法第八十九条第一项规定的文字表述可以看出，即使对国务院这一最高国家行政机关所具有的严格意义上的行政机关的立法权，也只用“制定行政法规”来表达，虽然它与地方国家权力机关制定地方性法规——同是“制定法规”，但两者不处于同一层次，从其中用“法规”而不是用“法律”来加以表达的技巧看，宪法的原意应当在于，即使是最高国家行政机关制定行政法规的权力，也是受限制的，这种权力绝不等于无节制地享有完整的立法权力。
（三）国务院的“立法权”来源于国家权力机关授权
国务院根据最高国家权力机关的授权进行立法，或者根据最高国家权力机关制定的宪法和法律可以进行部分立法（特指制定“行政法规”）活动，这在学界统称为“委任立法权”，也就是说，国务院本身并不具有立法权。所谓“委任立法权”的本意即：此“权”在人大，不在政府。
（四）从发展的眼光看，最高行政机关的“立法权”应当逐步弱化
随着依法治国方略的进一步实施和我国法治的加强，国家权力机关的立法体制逐步健全、力量逐步加强，中国特色社会主义法律体系框架已经初具规模。在社会生活的各个领域基本有法可依的前提下，依法行政、依法办事，执法、守法将必须是行政机关第一位或曰最基本的职责。可以预见，未来我国最高国家行政机关的行政立法权将应当也可以呈逐步弱化直至取消的趋势。至于地方政府，过去不曾被授予过立法权，将来也不会授予其立法权。
三、地方组织法没有规定地方政府应当具有立法权
（一）地方立法权只为特定的地方国家权力机关所享有
地方组织法第七条、第四十三条规定，省级、省会市和经国务院批准的较大市的地方人大及其常委会具有制定地方性法规的权力。地方组织法的规定表明：
1、除特定的地方人大及其常委会有权制定地方性法规外，其他任何机关都无权制定。
2、特定的地方国家权力机关制定地方性法规的活动是国家立法的必要补充和国家立法体系的重要组成部分，但它们无权将立法权交由地方政府行使。从法律对省级人大及其常委会制定地方性法规的规定看，相对于最高国家权力机关的立法而言，要受很多限制，具有较大的局限性。如要将制定的地方性法规报经全国人大常委会备案；较大的市、民族自治地方如自治州、自治县的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，但须经省级人大常委会批准，并非享有完整的立法权；等等。应当明确看到，对于本身被授予的权限就有局限性的地方人大来说，无论是省级国家权力机关还是较大市、民族自治地方的人民代表大会，都无权将立法权传递或授予给地方政府行使。
（二）地方政府参与立法并不等于实际行使立法权
地方政府虽然在国家权力机关行使立法权时，可以提出法规议案和起草法规草案，但这只是参与立法而不是完全形态的、完整意义上的立法，更不是行使立法权。因为提案权可以有多种主体，但提案权并不就等于立法权，可以提起立法案的主体并不都独立享有立法权。如公民和组织也可参与起草法规，但这只是发扬立法民主、拓宽起草渠道和立法走群众路线的一种方式和方法，公民和组织并不因此就享有立法权。我们不能因为地方政府可以提出地方性法规案和起草地方性法规草案，就由此认为它具有立法权，事实上，这是完全不同的两种权能，它们之间也不存在必然的因果关系。
（三）地方政府制定规章不是行使立法权
地方组织法第六十条规定，省级政府、省会市和较大市的政府可以依据法律、行政法规和地方性法规的规定制定地方性行政规章。但这不是行使立法权，因为：
1、从制定地方政府规章的主体看，制定地方政府规章的主体是地方政府机关，由于我国宪法和基本法（如立法法和地方组织法等）并没有规定它可以制定地方性法规。如果我们不否认在地方的规范性文件中只有地方性法规才是“法”的表现形式的话，就可以认为将制定地方政府规章当成是立法是没有法律依据的。
2、从地方政府规章的性质和内容看，《立法法》第七十三条规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项”[4]，即它是根据行政行为的需要制定，是有具体性、技术性和执行性特征的规范性行政文件。相对于规章而言，地方性法规则具有原则性、抽象性和创制性的特征，与其说政府制定规章是在“立法”，倒不如说是在“行政”更确切。
3、从制定程序看，制定地方政府规章体现了行政首长负责制，强调效率第一；制定地方性法规遵循集体负责制，强调民主优先。地方政府规章由政府常务会议或全体会议通过，没有像制定地方性法规那样必须提交地方国家权力机关审议并经集体表决，没有必须履行的制定法规的法定程序。
4、从地方政府规章的实施看，它只在地方有限的范围内执行，不像地方性法规那样在本行政区域内具有普遍适用性和效力。
（四）《立法法》就地方政府规章所作的规定尚需在实践的检验中逐步完善
《立法法》第四章第二节中专门对地方政府规章的制定范围和程序作了规定，这对于规范地方政府规章的制定工作无疑会产生重要促进作用[4]。但《立法法》中关于特定的地方政府可以制定地方规章的规定也在实践中带来了困惑：第一，该法把地方政府规章作为调整对象，等于间接承认了地方政府制定规章可以视同为立“法”，这种“法”必须在制定它的行政区域内得到普遍遵守；但地方法院在审理案件时“规章”只是被“参照”，这与“法”具有必须执行的国家强制力的要求是根本相悖的，也就是说，《立法法》的有关规定承认有的“法”不是非遵守不可的。第二，《立法法》第八十二条规定部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，那么在实际工作中出现相互冲突（或许不会多却必然会有）的时候，将如何处理部门规章与地方规章、部门规章与地方性法规之间的效力关系呢？《立法法》对此没有作出规定。由于对如何解决这些问题《立法法》并没有提供现成的答案，因而对“规章”还不能简单地视同为“法”，上述有关问题需要在实践中逐步解决。
四、把地方立法权交由政府行使不利于权力机关和行政机关顺利行使各自的职权
（一）不利于有立法权的地方国家权力机关倾利行使立法权
把地方立法职权交由地方政府行使，而不只是发挥它在地方国家权力机关行使立法职权中的参与作用，必然会破坏地方人大立法工作的权威性，在地方立法工作中形成多中心的混乱局面，进而使地方人大的立法职权在不同程度上受到削弱或肢解，最终导致地方国家权力机关行使立法权的失职。
（二）不利于地方政府依法行政
在我国，大约有80%以上的法律法规要靠行政机关来执行。各级地方政府在本行政区域内承担着依法行政和依法管理的繁重职责，是重要的执法主体，如果它还要去行使立法权，为自己和管理相对人设定权利与义务，集立法权与行政权于一身，不仅会导致本末倒置，力所不能及，而且难以保障它会公正执法，不可能有效地避免侵犯公民合法权益与自由的现象发生。孟德斯鸠指出：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[5]当然，我们完全有理由相信，孟德斯鸠描述的可怕情景不会在我们这个已进入21世纪的人民当家作主的社会主义民主国家发生。为了进一步贯彻实施依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，地方各级国家行政机关应当根据宪法和法律的规定，理顺与其他国家机关尤其是与地方国家权力机关之间的关系，认清并努力履行好自身的职责，严格依法行政，切实做到既不失职，又不越权。
收稿日期：2000-09-12
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