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传统集体经济深化改革的根本前提是产权清晰，必须通过产权界定，清晰集体企业产权，才可消除传统集体经济的诸多弊端，建立起现代企业制度。所以产权界定是集体经济改革和发展的奠基工作。
一、集体企业产权关系形成的分析
改革以来，城镇集体经济发展迅速，已成为城镇中仅次于全民所有制经济的第二大经济力量。但是，与其他经济成分相比，集体经济的产权最为复杂。其原因主要是集体企业的形成渠道和资产来源的多样性。集体企业的形成渠道有以下十个方面：（1）50 年代公私合营发展起来的集体企业；（2）由手工业合作社发展起来的集体企业；（3）各级供销社由集体改国营，又由国营改集体建制转来的集体企业；（4 ）国家与地方政府投资，以集体的名义注册的集体企业；（5 ）由国家和地方政府承担贷款风险，靠银行贷款形成的集体企业；（6 ）靠城镇居民劳动积累发展起来，并为安置回城知青做了贡献的集体企业；（7 ）根据国家有关政策，各单位为了安置待业青年和富余人员兴办的“厂办厂”型集体企业，如劳动服务公司等；（8 ）为安置残疾人就业兴办的社会福利型集体企业；（9）以勤工俭学名义兴办的各类校办工厂；（10 ）各种形式的民营科技企业。这十种形式还难以全面包容集体经济的整体，集体经济本身就是在一个没有确切含义的概念下发展的，加上早年对其有多种政策优惠，地方政府、国有企业、社会团体及个人都以各种形式举办了以集体企业为名的企业，其间的产权关系异常复杂，这给产权界定政策的制定增添了困难。根据上海的情况，我们大致把集体企业归为以下几类：一是城镇老集体企业；二是劳动就业服务企业；三是“三产”企业；四是民营科技企业；五是供销社企业。在其它城镇再加上街区企业。产权界定政策不可能一企一策，这样归类可使政策的制定有针对性、可行性。
城镇集体企业的资产来源形式多样，可以概括为七种情况：（1 ）职工、非职工个人投资入股；（2）联社、社区经济组织、 社团等投入；（3）国家为安置待业人员向企业提供的安置金；（4）全民所有制企业、机关和事业单位的投资或扶持资金、实物等；（5 ）国家的政策性扶持，比如税前还贷和各种减免税等；（6）借贷资金；（7）企业长期积累形成。资产来源的多元化加上历史沿革，形成了集体企业内部和外部、集体性质的资产和非集体性质的资产、企业和职工个人、企业和各投资者各类主体间的矛盾冲突，导致了长期关系的复杂性，使产权界定政策的制定和政策执行困难重重。
二、集体企业产权界定的基本原则
从上面集体企业的形成渠道和资金来源，我们大致可以看出集体企业的资产一般有三类主体：一是国家及各级政府；二是职工及非企业职工个人；三是集体企业职工集体或联合经济组织范围内的职工集体。界定原集体企业的产权，涉及到国家的有关政策和规定。因此，在产权界定时，应根据邓小平同志提出的“三个有利于”的标准，坚持“谁投资、谁所有、谁收益”的原则和从实际出发协商处理的原则，根据不同情况，弄清原来的投资来源，后来的经营者和投资者以及劳动者变动情况，尽可能做到公正客观。
首先根据“谁投资、谁所有、谁收益”的原则。明确各个投资主体，将其投资及其收益形成的资产划归投资者所有，其中凡国家投资及其收益形成的资产，其产权归国家所有；集体企业联合经济组织投资及其收益形成的资产，其产权归集体企业联合经济组织范围内的劳动群众所有；其他法人投资及其收益形成的资产，其产权归该投资法人所有；职工个人投资及其收益形成的资产，其产权归职工个人所有；集体企业劳动群众自愿组织、自筹资金及其积累所形成的全部资产归集体企业劳动群众所有。能够明确投资主体的应实事求是、不打折扣地将投资及其收益形成的资产划归投资者所有。对投资主体不清和企业历年公共积累以及捐助、赠与形成的资产划归企业劳动者集体共同享有。
其次，集体企业有多个投资人时，也可在协商一致的基础上，按当时投资所占比例划分产权。向投资者划属产权时，其投资收益部分通常按投资时的有关规定和协议进行确定，当时没有协议约定时，可参照国家有关规定及企业当期资金利润率等方面的因素进行协商确定。
除了产权界定的基本原则外，还应兼顾尊重历史的原则。集体企业的有些资产由国家投资扶持、政策优惠等形成，但许多是国家作为社会管理者为解决社会问题而提出的政策支持，并不是作为投资行为。在对这部分资产及权益进行界定时，应尊重当时历史，实事求是地进行界定。关于劳动积累原则，在进行产权界定时，也应予以高度重视。一方面，有的集体企业是合作制企业，以劳合为主，界定这类企业的产权，仅按谁投资、谁所有的原则是不够的；另一方面，许多集体企业以借贷或贷款作为初始投入，企业资产主要以劳动积累为主，对这类产权的界定就难以用投资得益的原则进行界定。上海市在进行集体企业产权界定时还提出了宜粗不宜细、宜宽不宜紧、宜放不宜收的原则，也具有很强的适用性。尤其是在处理国家和企业、国有资产和集体资产的关系问题上，更应遵循这条原则。
三、集体企业产权界定中应关注的几个问题
由于对集体经济的研究相对落后，在政策、法律和管理上也比较薄弱，使其改革与发展中的许多实际问题长期得不到解决。从目前的情况看，集体企业产权界定中应该注意处理的问题包括：
1、正确划分“出资”与“投资”界限问题
“出资”可以包括“投资”，但并非一切出资均是投资。如单位和个人的借贷性出资、贷款和贷款担保就不是投资。这里关键问题是，出资在什么情况下是投资，在什么情况下不是投资。从法律关系看，判断的依据主要有四点：一是明确投资主体，即谁是投资主体，是哪一个具体的单位和个人；二是明确投资目的，即是为了投资收益、利润，还是其他目的；三是明确投资法律关系，即投资者的权利、义务、责任均按法律要求而定，特别是涉及投资有关合同的各方面均需明确各自的法律责任；四是投资手续齐备，即有关投资的各种手续文件必须是完备的，文本和程序也是符合法律要求的。这四个问题都明确了，出资是投资还是非投资的界限也就清楚了。但在过去相当长的一段时期里，特别是80年代前、中期，一些国有单位对开办集体企业进行资金扶持时，缺乏法律意识，没有办理协议手续。处理这类历史问题，主要依据是前一、二项。出资行为是为了社会政治目的或社会公益目的的，如馈赠、无偿支援，则属于非投资行为；为了完全的经济收益目的，如以本求利、以本生利，则是投资行为。
2、正确划分国家政策行为与国家投资行为的界限问题
国家政策行为是国家作为社会管理者而施行的行为，国家投资行为是国家作为国有资本所有者而施行的行为。这里的分歧主要集中在减免税形成财产的产权归属问题上。减免税是各国政府普遍施行的政策，我国过去有，现在有，将来还会有。国家对企业的减免税优惠和税前还贷优惠，是国家政策行为，其目的是为了鼓励和扶持某类产业、某类企业自身发展，从而促进整个社会经济的发展。现在的问题是，税收优惠形成的财产是归国家，还是归受惠企业。纳税是企业的义务，减免税就是减免企业的义务。如果政府要向企业追索税收减免形成的财产产权，实际是要企业重新尽纳税义务，这与减免行为是自相矛盾的。因此，减免税形成的财产应归受惠企业。在实际工作中，有关管理部门从来不向三资企业、乡镇企业、私营企业要求税收优惠形成的财产的国家所有权，但在有的地方却向城镇集体企业追索税收优惠和税前还贷形成财产的所谓“国家产权”。这一问题已在基层引起了强烈反应。这样处理问题，实际是混淆了国家政策行为与投资行为的界限。
3、正确划分国有单位的扶持行为与投资行为的界限问题
80年代初以来，为解决上山下乡知识青年和城镇新增待业青年的就业问题，许多国有厂矿、机关和事业单位扶持开办了各种类型的集体企业，主要是厂办集体，后来称为劳动就业服务企业。目前这类企业产生产权纠纷较多。主要原因是在判定国有单位扶持行为的性质及其带来的财产关系的认识上存在重大意见分歧。国有单位的扶持主要有两类：一类是社会行政性扶持，如帮助集体企业办理开办手续以及投资项目和经营有关手续，并在某种程度上代表政府管理集体企业；一类是经济性扶持，如出垫底资金，出旧设备、工具、厂房、场地，派管理人员、技术人员以及为集体企业进行担保贷款等。从产权法律关系看，社会行政性扶持行为不属投资行为，与产权无关，不应由此向企业索要产权。经济性扶持行为要具体分析：（1）凡当时或后来明确为无偿划拨、 馈赠和借用、租赁、借贷关系者，也不属投资行为，不应追索产权；但在当时或以后明确投资关系者，属投资行为，应追索产权。（2 ）对于担保贷款，若国有单位确实负责了担保贷款还款连带责任者，应当向集体企业追索清偿，若集体企业已还款，借贷与担保关系已结束者，原担保者不应向集体企业索要产权。（3 ）对于至今未明确经济性扶持行为是馈赠、借用还是投资者，双方应按有关规定，本着尊重历史，实事求是，照顾双方合理利益的态度，妥善处理双方经济关系。
4、正确处理“假集体”问题
近年来各地城乡都出现了一些“假集体”企业。主要有两类：一类是一些企事业单位（多为国有单位）用小金库资金或其他资金以集体经济名义开办的企业；一类是私人出资以集体名义开办的集体企业。“假集体”企业已经运营了相当长时间，内外关系比较复杂，处理产权问题切忌简单化。有人主张完全以实际投资利益性质划分产权，即单位投资者，企业产权完全划归该单位；个人投资者，完全划归该个人。这样处理忽视了企业职工的集体利益，可能引发职工群众集体对抗，激化矛盾。处理“假集体”产权问题必须两者利益兼顾，原始投资者（包括单位和个人）对原投资份额拥有产权，企业集体积累（资产增值）可按一定比例在原始投资者与企业职工集体间进行分割。具体比例应视历史情况和双方现实利益关系合理确定，若产生纠纷应由政府有关部门协调解决。
四、集体企业产权界定的深化
当前正在进行的集体企业产权界定，主要目的是为处理历史上遗留的问题，界定初始产权，并主要在国家、职合经济组织、劳动群众集体和个人四大主体之间进行。从集体经济改革的长远目标来看，这一界定并不具有终极意义，许多方面尚有待于深化。
1、集体企业国有产权的处置
我国的集体经济，最初是从所有制角度去定义的，基本内涵是一定范围内劳动群众共同共有，实质上是小范围的“全民所有制”。事实上，无论是哪种类型的集体企业在资产关系上与国有企事业单位都存在着复杂的关系，只是程度不同而已。过去集体企业均实行“二全民”管理模式，这是由大环境决定的。改革开放后，我们提出还集体经济以合作经济的本来面目，在相关的几个法律和政策性文件中均明确了集体企业不受政府干预的市场主体地位。但是，由于传统的影响，加上集体企业与国有企事业单位在资产关系上千丝万缕。这样，政府以及国有企事业单位往往以政策提供者和资产所有者的面目对集体企业予以各种干预，即使进行了集体企业的产权初始界定，也不能保证集体企业独立于政府和国有企事业单位而成为“四自”企业。所以，在弄清资产原始来源，明确所有者权益的基础上，集体企业中的国有资产要进一步处置。笔者认为基本原则应该是：保证国有资产不流失，保证国有资产合理退出。最好由集体企业出资将其置换成集体资产或者由集体企业以支付资产占用费的方式使用。总之，政府及国有企事业单位一般不再以产权主体的形式存在于中小集体企业，而是在保证国有资产不流失的情况下从中小集体经济领域中退出。
2、联合经济组织所属资产的处置
联合经济组织是由所属范围内的集体企业自愿加入，共同组建的经济机构，对集体企业负有指导、维护、协调和服务等管理职能。联合经济组织从字面的职能定位来讲，本应属于社团法人，而事实上却因历史原因而成为经济组织，名义上既不是社团法人又不是财团法人，我国法律并未对其明确定位。联合经济组织因在历史上承担了某些政府职能，依此向所属企业收取管理费和合作事业基金，据此有了自己的资产，联合经济组织将这部分资产投入所属企业或投资兴办直属企业，从而使自有资产不断扩张。我们把联合经济组织的资产定义为联合经济组织范围内的劳动群众所有的资产，但实际生活中这一定义并无实质意义。联合经济组织事实上成为产权主体，而这部分资产的真正所有者则被高度抽象掉。我们认为，联合经济组织的资产应进一步予以界定，要弄清其资产的最初来源，明确其下属企业上缴的资金数额，并依其数额所占比例分享联合经济组织的产权及收益。在此基础上赋予联合经济组织企业法人的身份，使其成为中介法人组织。由于联合经济组织存续时间很长，历史上具体职能多有变化，这样的处理方式难以做到绝对公平，但必须使这部分最初产权主体具体化，否则不利于经济发展。
3、劳动群众集体占有资产的处置
劳动群众集体所有是集体所有制经济的核心概念，是计划经济下所有制形式升级换代的条件下形成的，这种所有制形式提供的产权安排已经完全不能适应市场经济的需要，理应按照市场经济的要求将劳动群众集体所有化为劳动群众具体所有。劳动群众集体所有是一种高度抽象的所有状态，既非企业法人所有，又非集体成员个人所有，而是一种悬空的所有制状态。这种产权安排势必使集体成员难以作为事实上的产权主体在其产权意识的支配下促使企业形成有利于实现自身利益的法人治理结构，产权的悬空状态只是为政府干涉集体企业的经营活动提供了方便。这种人人所有、人人没有的产权形态必然会导致“搭便车”、“道德风险”，并使企业丧失效率，从而成为早期的行政权侵犯所有权和近期经营权侵犯所有权的基础，劳动群众共同共有事实上演化为政府所有制和厂长（经理）所有制。最近几年来，集体企业纷纷改制成股份制或股份合作制企业，但为维持其所谓的集体经济特征，均在股权设置中保留了集体股。集体股的界定和权利的处置，很象国有企业改制前的情形，名义上为全体所有，但实际上无人负责，还容易给有关部门干涉企业经营提供机会。集体股产权主体的虚置，很容易造成其他股东“免费搭车”现象，即人们可不付代价地享有该资产的产权。这对现代企业制度的真正落实，调动企业职工的积极性都会产生消极影响。因此，我们认为：“自然人所有权作为企业的终极所有权基础是企业有效运行的必要条件”。对于劳动群众集体所有的这部分资产，其处置方法归纳为如下四种。
第一种做法是：由于许多集体企业当初是在地方政府（县政府、乡镇政府）主管之下建立的，集体企业的厂长经理也是地方政府委派的，因此，在集体企业改制时，地方政府既有可能认为这笔已形成的集体资产应归地方政府所有，从而地方政府公开地把集体资产折成“地方政府股”，也有可能以比较隐蔽的方式，使这笔资产成为“集体股”，实际上则由地方政府支配。这种把这笔资产公开地或隐蔽地由地方政府支配的做法，是不妥的。除非在该集体企业建立与发展过程中确实有地方政府投资，否则没有理由把这笔资产划归地方政府。第二种做法是：把这笔资产以集体股的名义保留着，不归地方政府支配，而由企业领导层支配。企业领导层实际上把这笔资产当作“厂长基金”或“经理基金”。这种把这笔资产实际上由企业领导层作为“厂长基金”或“经理基金”运用的做法，也是不妥的。如果这样做，一来职工们会有意见，影响他们的积极性，二来易于导致贪污腐败或挥霍浪费集体资产，这无论对企业还是对企业领导层都是不利的。第三种做法是：把这笔资产以集体股的名义保留着，既不归地方政府支配，也不由企业领导层支配，而由职工选出的某个机构支配。等于把这笔资产当作企业的公共福利基金或发展基金。这种把这笔资产实际上由职工选出的机构作为企业的公共福利基金或发展基金运用的做法，要比前面两种做法好些。一方面，这符合于这笔资产的集体所有的性质，另一方面，这对于企业的发展与职工生活状况的改善有利。第四种做法是：不保留这笔资产，也就是说，不设立集体股或类似名称的股份，而是把它们分配给职工，使之成为职工个人持有的股份。显然这种做法也要比前述第一种和第二做种法好些，它有利于调动职工的积极性，使他们更关心企业的发展。但实际操作有难点。
因此，可行的做法是：把上述第三种与第四种做法结合起来。在企业已经形成的集体资产中，凡是能够落实到职工个人，就落实到职工个人；如果因为各种困难，不易落实到职工个人，就参照第三种做法，作为企业的公共福利基金或发展基金。
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