振兴国家财政的六大问题，本文主要内容关键词为：大问题论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理顺分配关系，规范收入管理
振兴国家财政，不应只简单地强调提高财政收入占国民收入的比重，而是应以财政制度、管理模式的创新为根本目标。就财政收入而言，数量与规模无疑是重要的，但更重要的恐怕还是收入分配关系的理顺和运行机制的完善。目前，预算内财政收入占GDP的比重虽逐年下降， 理论界和实际部门的许多同志都强调要提高其比重，以加大调控力度，但这只是问题的一个方面。问题的另一个方面是，当前财政收入分散、流失的情况相当严重。政府（而不只是财政）部门手中掌握的财力，既有预算内收入（这是财政可直接控制的），又有预算外收入（这是财政越来越难以控制的），更有预算外的预算外收入（有人称之为“制度外收入”），这是财政基本上不能控制的。后两部分在整个政府收入中所占比重越来越大，名目也越来越多，并且越是发达地区，越是基层政府，预算外及预算外的预算外收入越多。各个部门、单位都打着“创收”政策的招牌（有些地方还美其名为“替代财源”建设），使用多种手段，通过各种途径，大搞“创收”，“小金库”日益膨胀。这些财力有很大一部分是从财政分流出去的（不包括一些乱收费、乱摊派、 乱罚款）。 1992年仅地方财政和行政事业单位预算外资金就达976.33亿元，相当于预算内收入的24.75%，〔1〕而预算外的预算外收入相当于预算内收入的60-70%。〔2〕据对四川某市个体、私营经济所交杂费的调查， 在35种收费中，有22种收费的政策法规依据不详，有25种收费使用的是收费单位自制的收据，而没有采用行政事业性收据。〔3〕政府部门掌握的非预算内收入，尽管有些也具有正面效应，解决了一些地方和单位急需解决的问题，但它们终究是一种没有纳入现行财政制度约束的财政性收入，其决策和实施往往不通过一定的法律程序，其征收和支出往往也缺乏应有的会计核算和会计监督，是导致地方政府盲目建设、重复建设的重要支撑力量，漏洞很多，浪费很大。更为严重的是，它还容易形成部门独特的利益和价值观，也是腐败的根源。对于非预算内的政府收入，不能简单地限制或取消，而是要从体制上、制度上加以规范。首先必须从理论上加以明确，即凡属以政府作为主体，运用政权力量取得的收入都是财政性收入，应纳入预算统一管理。既要统筹安排，统一使用，提高使用效益，更要防止化公为私，成为消费性支出而流失。而预算内收入，由于制度上的缺陷和征管不力，以及越权减免等，收入流失现象相当严重。我国税收年流失额（偷税、漏税和骗取出口退税等的总和）占实收额的比例较大，有人估算可能达50%左右，〔4〕并且欠税情况也较为严重。因此，如何完善税收制度，加强征管工作，协调财政与税务中央税务与地方税务机构之间的关系，也是振兴国家财政迫切需要解决的问题。
二、转换财政职能，优化支出结构
振兴国家财政，从支出方面讲，根本要求就是结合市场经济体制下财政职能的转换，重新确定和及时调整财政支出范围和结构，把该管的管起来、管好，从不该管的领域退出来。近年来，由于国家集中性财力严重匮乏，必要的、最低限度的支出需要难以保证，对于社会的稳定、国家机器的正常运转、社会事业的正常维持和发展，都造成了日益严重的困难。财政性投资支出迅速下降，使社会基础设施、基础产业发展严重滞后，给国民经济的持续、快速、协调发展造成了威胁。财政原有的职能范围在缩小，而新的职能范围又无力扩大，使财政在国民经济中的地位和作用受到削弱。一些迫切需要管起来的事情，如社会保障问题并没有管好，这在很大程度上阻碍了国有企业经营机制的转换和市场经济体制的建立进程。据1993年统计，我国享受社会保障（并非规范性的保障）人数总计为19239万人，占总人口比重16.2%，社会保障支出为17 50亿元，占国民生产总值的5.6%，〔5〕程度非常之低。 还有前面述及的收入分配混乱问题，非预算内收入出现和膨胀的直接原因就是支出需要的压力。在非预算内收入中，很大一部分都是用于本应由财政预算内负担却又无力负担的支出，如教育、卫生、交通、基础设施等。这些正常的支出，财政无法保障，只得“放任”各部门、单位自行组织收入，于是收费、摊派、集资……层出不穷。而对那些不该管或应少管的事情，并没有逐步放弃。压缩机构、精减人员、节约支出，喊了多年，却一直没有取得实质性进展，财政供给的人员数量不断增加，行政经费不断膨胀，楼堂馆所建设、公款旅游消费愈禁愈烈。企业各种价格补贴和亏损补贴在财政支出中仍占有很大比重。由于财政承担了许多与其职能不相称的支出，再加上受集中性财力不足的制约，使财政赤字逐年增加，债务依存度不断提高，表现在支出上便是债务还本付息逐年增加。因此，振兴国家财政，就要求适应市场经济的内在要求，兼顾效率与公平，本着精减节约的原则，对财政支出的范围和结构重新审定。对应由财政承担的逐步承担起来，如保证国家政权行使职能的支出。有些支出则可分开负担，如教育支出，对于其中的九年制义务教育，国家应根据财力，逐步承担起来。对于高等教育、职业教育和成人教育等非义务教育，由于受教育者本人及其家庭能直接获益，具有私人产品性质，因而应逐步实行缴费上学择业自主的办法，同时完善奖学金、贷学金制度，财政的负担也能大大减轻。再如住房、公费医疗等，也应从国家统包的负担中解脱出来，实行国家、单位、个人三者共同负担的模式。
三、加强国有资产管理，转换企业经营机制
国有企业向来是国民经济的支柱，它们的兴亡成败，对整个社会经济的发展举足轻重。因此，转换企业经营机制，加强国有资产管理，便成为振兴财政所面临的一大问题。加强国有资产管理，首先要明确不同领域国有资产的性能而采用不同的管理方式。从国有资产的分布看，一部分由行政事业单位所拥有，一部分由国有企业所拥有。在后一部分中，也有一部分活跃在市场机制不能充分发挥作用的领域，主要包括能源、交通、通讯等基础设施，剩下部分则活跃在市场机制能充分发挥作用的领域。对于分布在市场机制不能充分发挥作用的领域的国有资产的管理，主要是解决如何提高资产使用效率，避免损失浪费的问题，这涉及企业具体组织制度和管理模式（是股份制、租赁制还是承包制等）的选择问题。对于可以由市场机制调节的这一部分国有资产，首先要解决的恐怕是它还要不要国有的问题。我们主张通过变卖等形式，尽量使其退出这一活动领域，不与民争利。理由是政府委托—代理关系比私人委托—代理关系更复杂，初始委托人的界定更困难，由此而支付的“信息租金”以及整个委托—代理成本将更大。〔6〕除非市场上没有人愿意承担的，或者说产业具有成本递减的规模效益特征的产业，由政府承担可以取得社会性效益或规模性效益，因而能抵消其委托—代理成本过高的不足，否则，只要市场上有人干的，政府就不要强制替代。当然，国有资产的这种结构调整涉及面广，风险较大，要创造条件，逐步推进。如果国有资产过快从这一领域中完全退出来，将很可能出现以下问题：第一，造成国有资产的流失。虽然说资产变卖，只是从实物形态转变为价值形态，不会导致资产流失，但这里隐含的条件是等价交换。如果一窝蜂地出卖国有资产，则在现有监督机制尚不健全的情况下，必使国有资产折价而估，从而导致流失。第二，导致财政收入下降。从现有的财政收入来源看，非国有经济的直接财政贡献明显小于国有经济，在收入分配政策尚未调整到位的情况下，国有与非国有资产结构比例的改变必然影响现实的财政收入，使财政更加捉襟见肘。第三，在短期内还将加剧分配不公的问题。因为一部分国有资产退出竞争性领域，非国有资产份额增加，必然会使更多的人能凭借生产资料所有权获得收入，从而加剧本已突出的分配不公现象。
我们提出国有资产退出竞争性行业，是从如下角度考虑的：首先，在市场经济条件下，国有资产主要应当投向弥补市场缺限的方面，这些方面是私人不愿意投资而又为整个社会经济发展所必需的。国有资产投向这一领域而放弃竞争性领域，虽然直接盈利减少（其实目前介入竞争性行业的许多国有企业是亏损的），但它有利于社会产业结构的优化，能增进社会总福利，而这正是政府目标与企业目标的不同之处，是政府的主要职能所在。其次，如前所述，国有企业的委托—代理关系更为复杂。作为国有资产真正所有者的全体公民，无论是作为一个整体，还是其中的个人，都不具备代理理论中的委托人所必须具备的行为能力，无法直接向代理人行使委托权力，这样便缺乏初始动力。实际情形是，国有企业的委托代理层次往往非常之多，代理人和委托人目标函数的背离通常较大（主要是监督更加困难），因而交易费用就更为高昂。最后，作为全民代表的政府，它总是具有双重行为目标——政治目标和经济目标。这两重目标往往存在着冲突，特别是在竞争性领域中表现得更为突出，如通常所说的效率与公平的矛盾。要追求市场效率，往往就会失去社会公平。如果由政府从事竞争性经营活动，则极可能出现为达到政治目的牺牲经济利益的情况，这实际上也是导致国有企业亏损的原因之一，特别是政策性亏损。因此，国有企业退出竞争性领域，是经济效益最大化的客观要求。
对于暂时不能退出竞争性经营领域的国有企业，以及承担非竞争性产业的国有企业，主要是研究如何转换其运行机制的问题。公司制改造无疑是重要途径之一。从国有企业的现状和不同的公司制的要求看，有限责任公司应是主要的形式，它相对股份有限公司而言，要求较宽松。改组成股份公司，尚不具备条件，如没有完善的生产要素市场、经理人员市场等。这实际上已经使实行了股份制改造的企业收效甚微。对有些国有企业，可考虑继续采取承包经营的方式。承包制仍有它的一定优势，关键是要完善承包基数的确定方法。在公司制比较发达的法国，其国有企业就有不少实行承包制。对于暂时滞留在竞争性领域的国有企业，政府只能以资产所有者的身份，通过委托—代理或承包制等形式，将国有资产交给代理者自主经营。这类国有企业，应与非国有企业在同一经营环境下展开竞争，优胜劣汰，而不能借助于政治权力加以保护。不能为公有制而公有制，以致对一些效益不好的企业，宁愿坐视其亏损而不许其破产或变卖，结果只会使国家的利益损失更多。
四、完善财政政策，加强宏观调控
长期以来，我们奉行“发展经济，保障供给”的财政总政策，在战争年代和社会主义建设初期发挥了一定的作用。但用市场经济的要求来衡量，这一政策已明显过时，可新的财政总政策又没有明确提出来，这就使财政改革没有一个总的行动方向和指南，改革处于一种“摸着石头过河”的状态，这虽有正常的一面，但由此导致改革出现盲目和反复也是不可轻视的。〔7〕要振兴国家财政， 必须明确制定财政工作的总政策，从而使各种具体的政策实施有一个总的方向，才能形成合力。其次，财政政策应保持相对稳定，政策多变会使执行者无所适从，并且，多变的政策可能还会自相矛盾，互相抵消，使政策的作用得不到有效发挥。财政政策也是一种重要的经济资源，它调节着政策对象的物质利益，利用、遵循此种政策，接受调节者便能从中获利或避免损失，与直接投资相比，有时甚至是更重要的资源。按照市场经济的要求，财政政策选择，根本上是要营造一种合适的环境，有利于各个活动主体公平竞争。从已实行的一些具体财政政策看，有些政策还没有做到使政企真正分开，没能使国有企业卸下负担和摆脱过多的干预（完全没有行政干预对国有企业来说是不可能的），仍然没有跳出传统计划经济的模式，侧重点、落脚点还没有完全适应市场经济的要求。例如提出所谓经营型财政、效益型财政，然后围绕其制订一系列政策，这就极容易强化旧体制中政企不分的因素。所以，财政政策的落脚点要实现转变。保持政策的稳定，营造公平竞争的环境，并不意味着财政政策无视客观形势的变化，总是一成不变，也不是说财政政策没有足够的功能性和主动性，只能坐视经济的波动，而是应当随着经济阶段的推移和供求总量与结构的变化作相应的调整甚至较大的变动，以调整产业结构、理顺分配关系、熨平经济周期，实现宏观经济目标。除此之外，在制定财政政策时，还必须注意财政政策目标与政府工作目标之间的一致性。
五、完善财政体制，调动两个积极性
我们已经按照市场经济体制的要求搭起了新的财政体制的框架。然而，新的分税制财政体制还很不完善，如税收制度不完善，支出需要量仍采取基数法确定，事权与财权不对应，规范的转移支付制度尚未形成等。分税制与完善的转移支付制度应是密不可分的，没有规范的转移支付制度作基础，分税制便是先天畸形。完善分税制，是振兴国家财政所必须解决的一个重大问题。振兴国家财政是振兴整个财政，不仅仅是中央财政。中央财政是主导，地方财政则是基础，必须同时调动两个积极性，这就涉及到中央和地方的关系问题。历次财政体制改革，始终没有跳出“分钱”的框框，没有在明晰事权上迈开实质性的步伐，担心给地方权力就会出现诸侯经济，甚至错误地把地区封锁、行政“割据”等问题归结为是中央财政向地方财政放了权。其实，诸侯经济的出现，并不是权力下放得太多，而是权力下放得不规范，特别是下放的权力没有用法律加以保障，使地方产生“有权不用过期作废”的思想和行为。海南是我国目前唯一有立法权的省，却并不是诸侯经济最严重的地方，相反，1988年海南一建省就取消了对岛内产品的各项保护政策，并取消了国有企业享有的各项不规范的税收减免。联邦制的国家，各州都有立法权，可其统一的大市场发育却相当成熟。当然，对地方放权，也要考虑地方行使权力的客观条件与能力，要稳步推进。中央财政收入究竟应该占多大比重要与转移支付制度相结合，要与各级政府的事权划分相结合，其比重只能是随着这些基础性工作的完善而逐步提高。财政体制改革要解决的根本问题是怎样才有利于生产力的发展，而不只是解决上下级谁多谁少的问题。体制改革，还要注意协调中央财政和中央各主管部门的关系。中央各部门大都拥有一定的财力（或称为专款），并且从条条利益出发，对地方和行业发挥调节作用，直接改变着中央与地方以及各行业间的利益关系，在一定程度上影响了财政体制的统一性与行业之间的公平竞争。
六、加强财政法制建设，依法理财
市场经济是一种法制经济，它与“权力”（指行政权力）经济和主观随意性是不相容的。市场机制是在一定的法制环境下发挥作用的，没有完善配套的法制体系，市场机制就不能发挥作用或只能扭曲地发挥作用。振兴国家财政，就要求制定一系列适应社会主义市场经济体制要求的财政法规，使财政活动有章可循和照章而行。加强财政法制建设，并不意味着所有的财政法规制度都要以法律的形式出现，办法、条例也是法律的组成部分。法制建设是否落后，关键是看法律体系是否适应经济发展形势，是否完善配套，而不在其表现形式。进一步的问题是，加强法制建设，核心在依法行政（对财政而言就是要依法理财），对法律体系内的所有法规，都必须严格加以执行，对违法者必须依法追究责任。〔8〕美国经济学家、 诺贝尔经济学奖获得者米勒在谈到中国的改革时就郑重指出：“……迄今为止，我只能说中国才刚刚开始，还有很长的路要走。你们需要《破产法》和其它能够实施的法规，局外人能将其作为依靠的法规。这不是指你们的法律印成本本就了事，不是这么回事！”〔9〕他的这番话对我国财政法制建设应该有着同样重要的指导意义。在财政法制建设过程中，法规制订、依法行政（理财）、执法监督必须既自成体系又相互联系，才能真正保证财政活动的健康开展。
注释：
〔1〕资料来源：《中国统计年鉴》（1994年）。
〔2〕〔4〕米建国、倪红日：《财政收入下滑的原因及对策》，《国务院发展研究中心调查研究报告》1994年第11号（总第259号）。
〔3〕陈井安：《经济体制改革》1994年第6期。
〔5〕资料来源：《经济研究资料》1995年第9期。
〔6〕张春霖：《存在道德风险的委托—代理关系：理论分析及其应用中的问题》，《经济研究》1995年第8期。
〔7〕梁尚敏、郭代模：《论财政总政策》，《财政研究》1995 年第11期。
〔8〕参见阮崇武：《社会主义市场经济必须坚持依法行政》， 《人民日报》1995年4月4日。
〔9〕《诺贝尔经济学奖得主专访录——评说中国经济与经济学发展》第18页，中国计划出版社1995年。
标签：国企论文; 国内宏观论文; 预算执行论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 财政制度论文; 预算收入论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 国有资产管理论文; 经济学论文; 财政学论文;