农村税费改革试点的进展、难点及思考，本文主要内容关键词为：难点论文,试点论文,农村税费改革论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是减轻农民负担、进一步保护和解放农村生产力、密切党群干群关系的重大举措。对于维护农村改革、发展、稳定的大局，加快农业和农村社会的现代化建设都具有重大而深远的影响。这项工作关系到各方利益，十分复杂。目前，改革的试点工作已进行了一年。本文拟以安徽省南中北10个乡镇的调查为基础，介绍试点工作的进展和遇到的难点，并就新设置的农业税与乡镇财政的关系、农业税与农村全民义务教育投入的关系以及村级组织的建设等问题进行探讨。
一、改革试点进展顺利并已初见成效
安徽是中央确定的农村税费改革试点省份，全省多数地方已按新的农业税征收办法组织2000年的农业税征收，实行“三个取消、一个逐步取消、两项调整、一项改革”，即：取消生猪屠宰税，取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，兴办集体生产和公共事业所需资金实行一事一议，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不得超过15元。调整农业税政策，以第二轮土地承包面积作为计税面积、以1998年前5年平均粮食单产作为计税常产、以7%为地区差别比例税率上限、以国家主要粮食收购保护价加权平均综合测定计税价格，计算确定每个农户的农业税应征税额。调整农业特产税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额征收一道税，在农业税计税面积耕地上种植的农业特产？不允许与农业税重复征收。改革村提留征收和使用办法，以农业税的20%为上限征收农业税附加作为村提留，在征收农业税时遇时征收。农业税和农业税附加一定几年不变，征收办法则由粮站在农民售粮时代扣。
从试点情况看，农民负担明显减轻。从表1可以看出，10乡镇平均起来，一般每人减轻负担29.7元，每亩减轻17.9元。特别要说明的是，除了表上反映的负担减轻情况外，农民实际减少的负担还包括免征的教育集资和各种乱收费、乱摊派。因此，广大农民对税费改革十分欢迎，所调查的乡镇都出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现象。征收办法比较规范，由粮站收粮时代扣，税费征收成本低，使广大乡村干部从过去繁杂的收费中解脱出来，农民对应缴税费十分明白，通过宣传教育增强了农民依法纳税的意识，大大减少了矛盾，密切了党群干群关系，乡村干部也有更多的精力投入发展经济，必将有力地促进农村经济的发展。税费改革得到了广大农民群众的拥护和基层干部的赞成，取得了初步成效。
二、试点工作遇到的主要问题和难点
农村税费改革是物质利益的重新分配，减轻农民负担必然会使乡村和国家利益相应减少。试点工作中遇到的最大难点就是在收益减少后，如何确保乡村基层组织的正常运转，当然也还有农民间负担是否公平等矛盾。具体来说有这么几点：
（一）村级组织收入大幅下降、运转困难 税费改革以后每村平均减少收入3.32万元，比改革前平均减少63%，年平均收入只有1.99万元，最少的村只有113万元。据测算，一般规模的村，每年的开支大约为：村干部补贴需要1.1万元，包括2名固定补贴干部的报酬5000元左右、2名定补干部报酬3000元左右、村民组长补贴2800元左右，五保户补助大约2000元左右，办公费用2000元左右，必保的开支约为1.5万元左右。对于大多数没有其他收入的村来说，税费改革以后有一半难以维持正常运转，在一些乡已经出现村干部不愿干的苗头。
（二）乡镇财政增长无望，平衡困难 这次税费改革使多数乡镇减收并不很多，但多数乡镇的财政本来就十分困难，农业税占乡镇财政收入的比重平均为47.1%。但有一半乡镇这个比重在50%以上，平均达73.4%。这些乡镇的收入主要依赖农业税费，而农业税将在一定时期保持不变，这就是说半数乡镇财政在这个时期难以实现有效增长。这就使刚性增长的财政支出，特别是财政支付人员的工资增长将成为无本之木。至于目前业已存在的债务、拖欠的工资，更是难以偿还。
（三）农村教育及公益事业的发展将受到影响 停止教育集资后，农村中小学的基本建设投资受到严重影响，必将使农村教育的发展受到限制。而一事一议，也将影响农村公益事业的投入。特别是“两工”取消后，农田水利基本建设的组织十分困难，因为有些工程并不能使每个农户受益，甚至不一定能使大多数农户受益，一事一议就有难度，尤其是一些跨小流域的水利工程将更难实施。其他如修路、造桥、卫生及文化事业等都会受到影响。
（四）税费改革方案还不很完善，执行中难以把握 一是农业特产税的据实征收仍旧很难做到。由于其种植面积、销售价格及销售量都是变数，据实征收难度太大。二是税负不公。农业税按承包地面积征收，就使得种地越多的农户上缴税费越多，那些从事二三产业等较高收入的农户反而上缴得少，而且乡村间也因此形成较大的税负不均。少数地方原有的计划外耕地和税费负担不好落实。三是粮食价格低，加上一些品种退出保护价收购范围，使得不少地方农民的售粮收入抵不上应缴税费，仍然要上门征收，形成新的矛盾。
三、对税费改革有关几个问题的思考
针对试点中出现的问题和难点，安徽全省上下都在努力探索解决的办法，并采取了一系列有效措施，多数问题已得到妥善处理。但有些问题必须作较为深入的分析，找出其深层次的原因，才能得到科学合理的解决。
（一）关子新设置的农业税的用途与乡镇财政 减轻农民负担是这次农村税费改革的主要目的，税改方案主要着眼于如何减轻农民负担，对新设置的农业税的目的考虑不多。从农业税的计征依据看，新的农业税具有所得税的性质，但其相对稳定的特征又可将其归作资源税类。从目前农业税的用途看，新的农业税一般为乡镇财政收入的重要来源，成为乡镇财政供养人员工资的重要来源（工资支出占总支出的约60%）。也就是说，征收新的农业税在一半乡镇主要是为了解决乡镇财政人员的工资。按照税收的财政原则，农业税就必须确保乡镇财政人员工资的正常支出。这就与减轻农民负担的税费改革目标相矛盾，造成了乡镇财政增收无望、平衡困难。
事实上，乡镇财政困难已有时日，几乎大多数乡镇都有债务，并拖欠教师、干部工资甚至离退休人员的养老金。这些困难本来就存在，不是税费改革带来的，按理说是与税费改革无关的。但由于税费改革后，新的农业税成为乡镇财政收入的主要来源，乡镇财政困难就成为农村税费改革绕不开的难题，改革后乡镇财政收入比原来减少不多，但乡镇的总收入明显下降，主要是封住了收费的口子，再也不能象以前那样缺了就向农民收，把乡镇干部逼到了死角，如果留下资金硬缺口，必然会重开收费之门，减轻农民负担便成为空话。
目前，安徽省在试点中强调，税费改革的关键在于减人，在于减少乡村支出，并出台了相应的政策。与此同时，从中央到省、市、县都拿出一部分资金支持乡村，搞转移支付，即用减人减支和转移支付的办法解决这个难点。通过减人减支和转移支付，也许能够确保乡镇财政的即期平衡甚至有余，但由于新农业税一定几年不变，如不解决乡镇财政的增长机制，则仍无法解决乡镇财政的困难，难以从根本上消除增加农民负担的隐患。从理论上讲，乡镇财政的增长，必须主要依靠发展经济，不断增加地方工商税收的收入来解决。但经济的发展决不是一蹴而就的，必须有个过程。在这个过程中，乡镇财政的增长恐怕只有依靠转移支付来解决，即对乡镇财政的转移支付必须是逐年增长的，以满足呈刚性增长的乡镇财政支出所需。而只有真正建立起乡镇财政收入的增长机制，摆脱其入不敷出的困难局面，才能从根本上解决农民负担问题，取得农村税费改革的全面成功。
（二）关于农村全民义务教育与农业税 目前，乡镇财政支出中最大的一块是中小学教师工资，教师工资占乡镇财政总支出的比重平均为44.8%，占财政供养人员工资总额的比重平均达75.2%。这就表明，在多数农村乡镇财政收入以农业税为主，农业税负担的人员工资主要是教师工资，农业税成为农村全民义务教育的主要资金来源，形成了农民不仅要负担子女的学杂费，还要负担教师工资，主要依靠自己来办农村义务教育的局面，显然不够合理。
首先这是对农民利益的剥夺。农民对基础教育进行大量投入，培养的各类人才（包括那些有一定文化并长期外出经商务工者）基本上不再从事农业或与农民利益有关的工作，而且绝大多数人（特别是大中专毕业生）不再回到农村，他们所创造的价值全部贡献给了二元结构中的城市经济，农民不能从对教育的投入中得到应该得到的回报，形成了城市经济对农民利益的剥夺。一个最简单明了的例子是：农民对基础教育的投入，是各级各类中高级职业教育的前期投资，是构成职业教育产业利润不可或缺的一部分，但农民却得不到应有的回报。
其次是利益错位加重农民负担。从理论上说，农民支付农业税是为了支付其经营农田所必需付出的社会公共成本，除了上层建筑的成本分摊外，农民必需得到相应的公共管理服务，而现在却成为得不到应有回报的义务教育的主要投入者，必然使其应该享有的公共管理服务难以到位，造成利益错位，付出的付出了，应该得到的却得不到。
最后是投入主体的能力有限，制约着我国全民义务教育的普及提高，制约着国民素质的提高。由于接受义务教育的对象主要在农村，农村义务教育的水平决定着全民义务教育水平。显然农民的投入能力是有限的，新的农业税也缺乏增长机制，全民义务教育也就难以不断提高，甚至难以长期正常维持。应该建立对农村义务教育投入的转移支付，最好是由中央财政统筹解决义务教育的投入，哪怕是使用长期国债，使其真正成为全民的义务教育。这样便可以严格规范农业税的使用方向，较好地解决乡镇财政困难和减轻农民负担。这也是加快提高全民义务教育水平和国民素质，推动现代化建设的关键，是许多国家加快发展的一条成功经验。
（三）关于农业税附加与村级组织建设 与农业税不同，农业税附加收缴的目的和用途十分明确，就是解决村级组织的开支，问题是改革方案规定最多只能收取正税的20%，形成了农村税费改革中的第一难点，即村级组织收入大幅下降、难以为继。其直接原因是在方案设计时，过多地考虑乡镇的利益。多数乡镇在测算时，把改革前“三提五统”中被乡镇占用那部分资金全部作为乡级收入，把原来的农业税额与之相加，作为新的农业税基数，然后再与现行税率、计税面积、计税常产的测算结果相平衡。这就把本来属于集体经济组织内部的统筹款，而且有的是必须返回到村里使用的款项，通过税费改革变成了国家税收，侵占了集体经济组织的利益，造成了村级组织的大幅减收。
稍作分析还可发现，目前的税费改革试点不只是忽略了村级组织的经济利益，而且削弱了村级组织的政治地位，将影响村级组织建设的走向。根据目前的法律和制度安排，村级组织是农地的所有者，应该有权取得农地的所有者权益，因其与农户是承包关系而不是租赁，故不收地租但收取一定的公共管理费用是合情合理的。村级组织又是村民自治组织，其经济收支应由村民大会或村民代表大会作出决定。税费改革试点把村里收取的管理费作为附加税，剥夺了村级组织自治的权利，看似控制了村里的收费，实际上也剥夺了农民在这一问题上的发言权，侵犯了农民的民主权利，同时也否定了村级组织作为农地所有者的法律地位。这种思路仍然沿袭过去计划经济条件下的传统思维，把村级组织看作是乡镇的附属物，显然落后于发展社会主义市场经济的新形势，不利于新时期加强村级组织建设的各种探索，不利于农村经济体制改革的进一步深化。此外，虽然农业税附加的征收只是规定上限，但大多数村几乎全部以20%为准（因为即使这样还不够），客观上形成了一刀切的局面，而且村与村之间因农业税额不同，附加税额也大不一样，太不平衡。总而言之，解决村级组织减收太多的办法，在于纠正乡镇侵占村级利益的错误做法，把原来应该用于集体经济组织特别是必须返回给村里的款项仍然返回到村里使用。同时要鼓励各地在实践中大胆探索既有利于减轻农民负担、又有利于村级组织不断完善的新路子，真正落实村级组织是农地所有者的法律地位，落实村民自治的政治地位，尊重广大农民的首创精神，让他们在实践中大胆探索适合各村实际的管理费用收支和管理办法，而不是搞一刀切。
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