浅谈地方税税种结构优化
刘飞扬
(中国财政科学研究院，北京 100142)
摘要： 1994年分税制改革以来历经20余年，中国的经济已经发生天翻地覆的变化，现行的财税体制显现出与当前经济发展不相适应的态势。地方税体系中的税种大多税基窄、税源不稳定、增长潜力不大，很难为地方政府日益增加的财政支出提供保障，催生了地方政府盲目开发、滥用土地、违规融资等各种问题发生。针对这样的现状，笔者认为优化地方税的税种结构，配置与地方政府财政支出相匹配的税种至关重要。
关键词： 地方税税种结构；主体税种；结构优化
经由1994年的首次分税制改革以及多次改革，中央税体系和地方税体系逐步建立。分税制改革将有利于宏观调控和有利于经济发展的税种直接划归至中央政府，这些税种大都是具有税基稳定、税源广泛、易于征管的特点；地方税体系税种与之相反。地方政府需要承担越来越重的基础设施建设、教育、医疗等关乎地方的社会和经济事务，随着分税制改革的逐步推进，形成了“财权上移、事权下移”的财政体制，这种事权与财力不匹配的现象造成地方财政收支缺口加大。
品牌理念设计是确定品牌的目的、意图、存在的意义、肩负的责任，制定品牌目标，设计品牌口号，并将品牌文化融入到品牌价值观和品牌精神中。制定品牌理念就是要清晰品牌的存在价值和使命，明确要做什么、如何做，在品牌价值观的指导下，发挥品牌精神，实现品牌目标。
目前增值税分享比例调整只是权宜之计。中央政府为了资源优化配置、促进经济发展，迟早将再度调整，如何弥补营业税消亡后的地方税税收减少就成为亟待解决的问题。在后“营改增”时代，税种设置不合理、税种结构不健全、主体税种缺失、地方税收规模急剧减小等问题也逐渐凸显。上述问题凸显我国的地方税体系建设相对薄弱、地方税税种结构存在不合理之处。为了解决上述问题，如何推动地方税体系的完善成为当务之急，优化地方税的税种构成是完善工作的重中之重。
Interval-Number Evaluation for Sustainable Level of Small and Medium-Sized Shipping Companies
一、地方税的含义及现行地方税体系
1.地方税的含义
地方税”与“中央税”是对于税收按政府层级的一种划分，这是一个复杂且综合的概念，关于其涵义目前尚未形成定论。在国际上，西方国家根据地方政府承担的职能，划分相应的归属于地方的税种、税收及税权。在我国，地方税包含了三个层面的意义：一是收入归属地方政府的税种；二是征收管理权归属地方政府的税种；三是立法权归属地方政府的税种。地方税是支撑政府职能支出的来源，因此，组织税收收入是地方税的根本，即使部分税种的收入由中央政府进行分成，但仍然不能将其剔除；地方政府充分行使地方税的征收和管理；由于非彻底分税制的存在，税收的立法权并非地方税的必要条件。因此，笔者认为，地方税是由中央或地方设立，由地方政府支配或使用的各税种的总称。
2.现行地方税体系。
据中国财政部资料统计，2014年、2015年、2016年、2017年各年的地方共享税占比分别为75.48%、68.55%、71.74%、73.58%，而地方独享税收为24.51%、31.44%、28.25%、26.41%,共享税在地方税种结构中的占比高，占据了地方税的绝对主体地位。2017年地方财政支出共173471亿元，地方税税收入91448亿元，其中独享税的税收为17381亿元，占地方财政支出的比例为10%，换言之，地方政府独立的税收自给率仅达10%。
二、我国地方税税种结构的现状
1.地方共享税比例较高
目前，我国现行地方税体系是由14个税种构成，按照税收是否具有地方性质，大致可分为两大类，具体如下：第一，地方专享税种，包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、车船税、烟叶税、船舶吨税、环境保护税，收入固定且全部归属地方政府。第二，中央与地方共享税种，包括增值税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、资源税。其中一些税种地方政府按照相应的比例分成，海洋石油企业缴纳资源税的归中央，其余资源税归地方。到目前为止地方税体系总体运行良好，但是由于经济迅速发展、居民社会福利要求的提高、地方政府支出责任增多、营改增等原因，现行地方税体系催生“土地财政”、地方政府债务风险等一系列问题。为了解决上述问题，地方税税种结构亟需重建。
一定程度上，分税制改革是以中央政府为导向，旨在实现稳定中央税收、提升宏观调控能力的目标。从体制设立最初，对地方税体系建设的重视就不够，随着经济的发展，税种结构的弊端逐步凸显。地方专享税中土地增值税、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税都是土地与房地产直接相关，分别对于房地产建造与持有环节征收，而在房地产买卖时也会涉及契税。2018年我国土地增值税5642亿元，耕地占用税1319亿元，房产税2889亿元，城镇土地使用税2388亿元，契税5730亿元，土地与房地产相关税收共计17968元；2018年新开征的环境保护税151亿元；车船税、船舶吨税、烟叶税等税收收入992亿元，2018年地方专享税总计19111亿元，土地与房地产税相关税收占94%。2018年耕地占用税同比2017年下降22个百分点，除印花税收入略有下降，其余各个税种均有不同程度的上升，这个现象不得不让人深思。
地方税税种结构的优化关系着利益如何在中央与地方政府之间分配，同时也关系着中央政府的宏观调控力度，关系着地方政府如何利用税收来促进经济建设、组织财政收入。因此，地方税种结构的优化需要具备完整的框架，需要科学、合理的具体方案，在适度假设的基础上逐步寻求最优化的方案。下面，笔者将提出优化的方向：地方税系主体税种优化建议。
2.地方专享税种设置情况
地方共享税的比重较高，反映出地方政府缺乏稳定、独立的财政来源，同时也反映出共享税在我国税收体系中存在的必要性。经历改革开放初期，中央政府财力占比下降，中央政府向地方政府“借钱”，因此加强财政方面的中央集权成为应有之义。与地方共享税相对应的地方专享税，占地方税收的1/4,这个比例虽然小，但是却很重要，真实这个税种才让地方财政保证一定的独立性，实现自主决策，以此获得更好的财政效率。从上述数据分析来看，我们可以看到地方税收占财政支出的比重约50%，未来财税改革方向应提升整个地方税收占比的自给率，而不是纠结于地方税是否共享。
我国地方专享税种繁多，从收入规模上看，集中在土地与房地产税收，这在曾经为地方财政做出重大贡献，但税种设置结构却不那么合理，有整合改进的空间，如现行房产税按照历史原值或租金征收，城镇土地使用税为一种定额税，他们都不是按照评估价值征收。这些税种是与以前的经济环境相适应的，但是“土地财政”模式经过这么年的发展、变迁，越来体现出其弊病，地方专享税种这些税种亟待进行相应的配套改革。
3.“营改增”后地方主体税种缺乏
从各税种收入的占比分析，营业税在地方税收收入中独占鳌头，一直保持着主体税种的地位，如在“营改增”试点前的2013年，营业税占地方税收入的32.8%，在地方独享税收入中更占到52%，而目前的税种结构中没有任何其余的税种可以取代其位置。营业税已经被增值税所替代，作为地方税体系中的主体税种已然消失，地方税体系已不存在主体税种。主体税种消失将导致以下问题：税源流失，税收规模减少；地方收入不足容易促使地方政府追求“卖地敛财”、扩大非税收入规模、违规举债等行为；地方财力不足以支撑地方提供均等化服务。因此，确立新的主体税种便是当务之急。
问题在于关于确立哪个税种为主体税种，各位学者众说纷纭，一种观点赞同房产税与资源税，另一种观点赞同消费税扩围、转型或者开征零售税。财产税对地方税收的贡献作用不可否认，但目前房地产短时间出台难度大，尚需在全国范围内就具体税制要素、征管细节达成共识，若想达到增加税收规模的目的，需要进一步优化财产税税制。资源税的改革在一定程度上增加了收入规模，不过目前我国的资源税改革仍处于试点阶段，课税范围仍然较窄，并且关于资源税税基的改革正在探索中，当前数据无法说明改革后的资源税税收将达到何种规模以及能否支撑整个地方政府的支出。目前，我国消费税具有15个税目，只对特殊消费品征税，有学者建议将消费税征收对象改为普遍征收，调整征收环节，使大多数消费品的征收环节调整为零售环节，同时提高税率，将消费税改造为地方税系主体税种。同时还有一类方案，双重消费税模式，于零售环节开征新的销售税，与现行特殊商品消费税搭配使用，既筹集财政收入，又起到调节作用。
由表4可知，pH值在8.0时蛋白质的提取率最大，随着pH值再增大，重组胰蛋白酶结构会发生改变，导致重组胰蛋白酶活性减小。
三、地方税主体税种优化建议
矿井采用压入式通风机对掘进工作面供风，新鲜风流由风筒吹出后经过综掘工作面反射后流出，供回风系统近似“U”型，不论是风流在风筒中还是掘进巷道的流动都可视为管道流动。因此本文采用三维稳态不可压缩的Navier-Stoke方程作为整个巷道流场的控制方程，湍流模型采用工程中应用最为广泛的涡粘性模式，湍流流量采用k-ε双方程模型，模型仅考虑动量传递且忽略传热的影响，方程仅求解速度(u)和压力(p)两个因变量。具体形式如下[19-20]：
首先根据沪渝房产税试点中存在的问题，采取假设模拟优化房产税。在此基础上整合现行税制中房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地使用税为房地产税，确立征税对象、税率及扣除等相关税制要素，将房地产税塑造为地方税主体税种。当前沪渝的房产税的试点中，存在诸多问题，如征税范围过窄、计税依据不合理、根据征税对象的不同采取差异化的税率。鉴于上述问题，笔者做出以下假设和调整：①征税范围。在考虑改革阻力的情况下，适当扩大征税范围，同时对城镇的存量房和城镇的新增住房征税；②税基。以房地产市场价值的80% 作为新税基；③税率。税率由1.2%降低至1%。
1.现行房产税体系的优化
各国学者基本确定了主体税种的选择标准：一是税源广泛且丰裕；二是税基稳定且流动性较差；三是便于地方政府征管。增值税不利于资源优化配置，而企业所得税税基流动性大、税源不稳定，易引发税收竞争，两者都无法承担起主体税种的重任。反观房地产税，它满足上述三条标准，可以说房地产税天然就是地方税体系主体税种。我国现行房产税体系主要囊括了房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等多个税种。
牛传染性肠胃炎是肉牛养殖中经常容易出现的一类传染性胃肠道疾病，该种疾病主要是由细菌病毒感染引起的一类传染性疾病。不同年龄和品种的牛都可以感染该种疾病，随着牛日龄的增加，该种疾病所造成的死亡率呈下降趋势，通常对犊牛造成的危害最为严重。造成牛传染性肠胃炎发生的病原主要有牛传染性肠胃炎、流行性腹泻、冠状病毒、大肠杆菌、沙门氏菌[1]。该种疾病具有潜伏期、传染性强的特点。发病初期患病牛食欲下降、体温升高，随后出现呕吐腹泻症状，排出黄绿色水样稀便，粪便中夹杂大量气泡，在粪便中还能发现大量凝乳块存在。
由于存量房的评估价格无法准确计算，本文采用当年的商品房平均销售价格进行代替，新增住房的计算依据是当年全国商品房的销售额，优化后房产税的测算公式为：税额=当期存量房的房产税额+当期增量房的房产税额=[城镇人均房屋建筑面积×城镇人口+当期商品房的销售面积]×当年商品房平均销售价格×(1～20%)×税率。根据上述公式，利用2013年～2017年的数据，本文测算了优化后的房产税税额，结果如表1所示：
表1 优化后的房产税收入变化情况
通过将优化后的房产税收与当期的地方税收收入进行比较，得到新的房产税税收规模占比，结果如表2所示：
表2 优化后的房产税收入占地方税收入的比例
上述的数据结果表明，在税率适度降低的前提下，扩大房产税的征税范围和税基，依然使得房产税收入呈现明显的增收效应。另外，从房产税税收占地方税收收入的比重看，占比基本保持平稳，且与之前的水平相比显著提高。综合看房产税优化后整合其余4个税种后的房地产税税收规模，根据上文的假设，房地产税的占比等于5个税种的占比之和。房地产税的税收规模已经赶超了目前地方税主体税种营业税的税收规模，可见，从组织税收收入的角度出发，在优化房产税的基础上，整合其他涉及房地产的税种形成房地产税，房地产税有成为主体税种的潜力。
2.消费税的优化
从当前消费税改革的实际以及地方政府财力的现状出发，笔者认为，可将现行消费税作为独享税以此补充地方财力。具体的优化如下：一是扩大征税范围，如烟、酒、化妆品、汽车、金银首饰等特定消费品、资源环境类的高能耗、高污染消费品纳入征税范围中，其他一般具有财政意义的商品均纳入征税范围，进行普遍征收；二是将在零售环节征税能够减少成本的部分税目改在零售环节征收，能够导致成本上升的税目如成品油则继续在生产环节征税；三是将按照消费品的类别设置不同的税率，如高能耗、高污染消费品设置为高税率，居民日常消费品设置为低税率。
参考文献：
[1]刘尚希,梁季.税制改革20年:回顾与前瞻[J].税务研究,2014,(10):3～6.
[2]朱为群,唐善永,缑长艳.地方税的定位逻辑及其改革设想[J].税务研究,2015,(2):51～56.
[3]贾康,梁季.我国地方税体系的现实选择:一个总体架构[J].改革,2014,(7):57～61.
[4]王国华,马衍伟.财产税应当成为我国地方税的主体税种[J].福建论坛(人文社会科学版),2005,(3):14～19.
[5]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].中国财政经济出版社,2013.
[6]吴俊培.中国地方政府预算改革研究[M].中国财政经济出版社,2012.
[7]]刘尚希.地方税改革应充分考虑国家治理架构[N].中国财经报,2013.(9).
[8]高培勇.理解十八届三中全会税制改革“路线图”[J].税务研究,2014,(1):3～4.
[9]周克清,项梓鸣.关于我国地方税系建设的若干思考[J].税务研究,2013,(11):15～18.
[10]郝硕博,李上炸.对地方税体系的探讨[J].税务研究,2009,(6):39～44.
[11]赵宁,朱云飞.西方主要国家的地方税体系与经验借鉴[J].经济研究参考,2014,(16):18～23.
[12]张道庆.美国与法国财政联邦主义比较[J].经济经纬,2005,(3):146～149.
[13]崔志坤,胡斯,李菁菁.“营改增”背景下相关税制改革及税种配置策略[J].经济体制改革,2015,(4):136～142.
[14]朱青.完善我国地方税体系的构想[J].财贸经济，2014，(5).
中图分类号： F812.42
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)25-0180-03
作者简介： 刘飞扬，中国财政科学研究院2017级博士研究生；研究方向：财政理论与政策，税收理论。
标签：地方税税种结构论文; 主体税种论文; 结构优化论文; 中国财政科学研究院论文;