实施增值税改革相关问题的分析和研究，本文主要内容关键词为：增值税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，随着我国经济状况发生深刻变化，如何进一步完善我国现行增值税以更好地发挥其功能，成为理论界和实际部门讨论的一个重要议题。现已达成共识，即我国增值税改革的总体目标是：进一步扩大增值税征税范围，并将“生产型”增值税向消费型增值税转化（简称转型扩围）。在增值税改革总体目标确立的基础上，围绕着目标的实现，一方面要解决制度设计问题，另一方面必须分析和研究影响增值税改革实施的因素和相关问题，把握增值税改革的时机，保证增值税改革积极效应显现。本文将就实施增值税改革相关问题进行探讨和研究。
一、影响增值税改革实施的因素分析
（一）我国政治体制和政治制度的影响。
政治体制和政治制度包括宪法、中央政府与地方政府的关系以及法律制定的程序等。政治体制和政治制度对财政政策制定的影响是毋庸置疑的。这种影响集中在中央政府与地方政府之间关系处理上。我国是中央集权制国家，在中央、地方两级政府的权力分配上，法律明确赋予中央一级机构具有税收立法权，即全国人大拥有税收立法权，国务院经人大授权，可以制定和实施不与法律相抵触的法规、条例。
此次增值税改革的税收立法权、税种解释权、税收收入划分权主要集中在中央，在中央集权制体制下，一方面能够保证增值税改革措施的时效性，保证把握有利时机，适时推进增值税改革的全面进行，提高改革的效应。但另一方面，由于地方目前财力过少，当增值税改革触及其既得利益时，必然会形成改革的阻滞，甚至不排除在改革方案讨论和进行中，地方政府和中央政论讨价还价，甚至产生抵触情绪，暗中设置阻挠。
（二）宏观经济发展状况的影响。
宏观经济发展状况直接影响一国在一定时期采取的财政税收政策。在市场经济条件下，税制优化理论要求税收尽可能不干预市场对资源的配置，尽可能将效率的损失降到最低，但并不反对用税收政策刺激经济增长。
我国现行增值税是在1994年税制改革时形成的。当时政府主要经济目标是致力于抑制投资膨胀。现行“生产型”增值税与当时经济背景下抑制投资的经济政策相一致。但经济状况并不是一成不变的，我国经济目前面对的不再是通涨的压力，而是投资和消费不足。从1998年以来，我国实施了积极的财政政策，通过增发国债、扩大投资、调整财政支出政策等措施拉动经济增长，取得明显效果。但目前我国经济回升的基础不够稳定。另外，我国加入WTO以后，以及目前全球性经济紧缩的传导效应，使我国出口具有不确定性。这些问题表明，在当前经济形势下，运用财税政策刺激我国经济增长任务依然艰巨。因此，在我国政府实施积极财政政策的前提下，增值税改革的方向应和宏观经济政策相一致。
（三）政府财政状况的约束。
一国政府的现实财政状况，直接影响税制改革的时机和进程。增值税改革将对宏观税负进行调整，这必然会影响政府即期财政收入。如果政府正在经历严重财政困难时期，在短期内不能放弃一部分税收收入，则意味着不得不延缓税制改革。
我国目前经济发展速度稳定增长，财政收入以每年超过1000亿的速度增长，这为增值税改革提供了物质基础；但同时由于我国宏观经济近年出现了紧缩局面，为拉动内需国家实施了积极的财政政策，使财政支出呈刚性增长，我国每年不得不采用增发国债的形式来平衡预算，财政风险现实存在。在这种情况下，增值税转型的改革将造成即期财政收入的下降，给政府财政带来一定压力。
二、降低实施增值税的改革成本
（一）降低现行增值税改革的制度成本。
降低现行增值税改革中产生的成本，就是要降低改革中正面效应的损失，减少改革的负面效应，保证现行增值税改革目标的实现。在我国现行增值税改革中，从降低制度成本角度，应包括以下两方面内容。
合理把握改革时机，提高改革效应。在增值税改革目标基本确立的前提下，如何把握时机，适时出台和实施改革政策，直接关系到改革的成效。准确地把握增值税改革的时机，将会降低改革成本，提高改革的外部效果。现行增值税给经济带来的负面影响决定增值税改革的迫切性：我国客观经济和财政状况提供了增值税改革的必要条件。一是，我国目前经济发展保持稳定增长的态势。近年来，虽然遭受各种不利因素的影响，但我国经济发展一直以8%左右的速度增长，特别是从去年下半年到今年上半年各项经济指标回升，经济发展呈良好态势，财政收入连年增长，在这种宏观经济背景下实施税制改革，不会给经济带来大的震荡。二是，近年税务系统加大增值税征管力度，出台一系列有效的征管措施，特别是“金税工程”的实施，使增值税的征收管理更加严密，为增值税的改革打下良好的基础。由此可以得出结论：我国现行增值税改革已迫在眉睫，实施增值税改革的各项条件已基本具备。因此，目前是增值税改革的大好时机，增值税改革势在必行。
减少改革过程中中央和地方利益“博弈”造成的效应损失。增值税改革虽然是制度的改革，但改革深层次的矛盾和阻力将来自于地方。现行增值税是共享税，目前按比例在中央和地方之间进行分配。在1994年分税制改革后，近几年我国中央和地方的财政分配格局已基本稳定。实施增值税扩大范围的改革，将现行属于地方政府收入来源税种营业税的一部分征收范围扩大为增值税，减少地方政府的税收收入，必然引起中央和地方政府利益的重新分配，引起中央和地方政府在利益调整中的“博弈”，在“博弈”中可能造成的损失，一方面是中央政府做出让步，加之增值税转型的同时实施，会造成中央财力的下降；另一方面，地方利益受到影响，地方政府在目前税权高度集中的政体下，为解决本地区的问题，只能继续增加收费项目和提高收费标准，这将使已经非常严重的财政收入结构的“费大于税”的问题不能得到有效控制，纳税人的税外负担加重，国内外投资者积极性减弱，使社会经济的发展受到抑制。要减少中央和地方政府“博弈”中的损失，必须推行财税体制全面改革。由于增值税改革涉及到中央、地方利益的重新分配，必须和财政税收体制改革全方位同时推进。当前应配合财政收入结构改革中的“税费归位”，重新合理划分中央和地方的财力分配，在大致不影响双方利益的基础上，完成增值税的改革，这将减少改革的制度成本。
（二）减少现行增值税改革的管理成本。
减少现行增值税改革的管理成本，意味着改革实施中以尽可能少的人、财、物的耗费，获得更大的改革效果。
从降低增值税改革运行成本角度合理划分小规模纳税人和一般纳税人。影响增值税改革运行成本水平的关键问题是确定增值税管理对象的数量和管理对象的水平。而降低运行成本关键是确定增值税起征点水平和合理划分小规模纳税人和一般纳税人。对增值税纳税人管理上应采取的方法是：第一，合理确定增值税起征点。从我国目前征管水平的实际出发，在增值税改革过程中，应选择适当提高增值税的起征点，将一部分收入额较低的零售环节的小商贩和个体经营者排除在增值税管理之外，减少对这部分收入极小、税源极不稳定的纳税人征管的物质耗费。第二，合理划分增值税一般纳税人和小规模纳税人。考虑到我国“金税工程”已经全面实施，增值税专用发票监管措施到位，小规模纳税人和一般纳税人划分应按行业确定标准，将财务会计核算制度健全的生产或批发企业尽量纳入一般纳税人管理范围，使其规范化；将小规模纳税人尽量限制在商业零售和劳务服务行业。即将生产型纳税人划分标准调低，解决增值税链条中断问题，对商业和劳务服务行业纳税人标准调高，以减轻征管压力。合理确定小规模纳税人的税负，通过降低小规模纳税人征收率，解决税负不公问题。
从提高税收征管效率角度，加强增值税税收征管。税收管理成本降低的途径也可以在现有人、财、物投入的基础上，通过采取科学的管理手段和管理措施实现。第一，树立“管账与管票”相结合的观念，变被动管理为主动管理。由于我国现行增值税管理中的问题大多数通过增值税专用发票表现出来，所以在增值税征管中，基本上采取“以票管税”的方法。实际上专用发票表现出来的问题，只是深层次问题的表现形式，而不是问题的本质。增值税专用发票问题的大量发生，实际是增值税实行凭专用发票注明税额抵扣制度以后，将原来反映在账簿上的偷逃税，转移反映在发票上。随着增值税改革的深入进行，增值税征税范围的扩大，更多的纳税人纳入增值税管理范围之内，这将进一步提高增值税的征管难度。现实的征管选择是，在已实施“金税工程”和增值税专用发票的监管已基本到位的基础上，应进一步转变增值税管理理念，将重点转移到管账方面，即通过加大对增值税纳税人的稽查力度，控制和监督纳税人不开专用发票业务，防止税源流失。第二，完善增值税纳税申报制度，提高管理效率。随着增值税改革的实施，在新的《税收征管法》颁布实施的背景下，提高增值税征管质量的主要手段是提高申报质量，主要措施是科学取得纳税人有关经营内容的信息，即在纳税人纳税申报时，增加与企业账务处理有直接关系、反映企业增值额真实状况的数据，采集更有价值的数据资料，保证对纳税人纳税申报资料逻辑审核的准确性。二是对纳税人进行分类管理，在纳税申报上体现灵活、简便的原则。即对少数中小型企业按季或半年申报，既可保证国家税收收入及时入库，又减少企业纳税成本，同时使税务机关工作从事务性工作中解脱出来，加大稽查力度。三是进一步提高税务干部的业务素质，提高增值税征管的效率和质量。
三、建立实施增值税改革的良好社会环境
由于增值税改革和我国社会环境之间有着密切联系，良好的社会环境将会促进现行增值税改革目标的实现。因此，必须采取积极有效措施，推进增值税改革良好社会环境的形成。
全面推行财税体制改革。增值税改革的关键，是彻底解决中央与地方之间利益分配问题，这必须配合财税体制全面改革同时进行。即中央、地方政府在事权划分、财力划分上应明确各自范围，同时在集权制体制下应适当给地方下放一定权利，减少利益摩擦带来的效应损失。
全面推进市场经济的进一步深入。市场经济是增值税产生的重要经济根源和必要条件之一。在市场经济发达的国家，增值税更接近于理想模式。我国目前市场经济状况表明，一方面，由于我国市场经济的建立和不断完善，为推行增值税改革提供了良好的背景；另一方面，我国目前市场经济正处在发育阶段，各项制度和法规还没有建立健全，市场要素的流动和资源配置经常处于无序状态下，这将使理想的增值税模式在实施过程中出现与制度设计的偏离。在推进市场经济为增值税改革创造良好环境的过程中，首先，要建立完整的市场，即建立完整的商品市场、技术市场、金融市场、劳动力市场、房地产市场和各种服务市场，满足增值税扩大范围的要求。其次，提高市场交易的无纸化程度，减少现金交易和实物交易，使税务机关能准确对各种交易行为和金额进行确认，减少纳税人偷逃税机会。再次，使交易行为置于规范和成熟的法律法规约束之下，在严密规范的约束条件下，纳税人配合增值税运行的可能性会加大。
提高纳税人的素质。理想的增值税应建立在纳税人自动申报的基础上。这要求纳税人首先应该熟悉并正确适用税法，从而保证应纳税额计算的正确性：其次应密切配合税务机关正确使用、鉴别作为扣税凭证的增值税专用发票，从而保证增值税机制有效运转。在我国近年进行广泛税法宣传的基础上，我国纳税人的素质有一定提高，但仍存在许多问题，比如基本核算水平不高，偷逃税问题普遍存在，这将使增值税运行效果大打折扣。纳税人素质提高主要通过两个途径，一是通过税法宣传，提高纳税人依法纳税的自觉性，二是通过加大违法打击力度，提高纳税人违法成本，减少纳税人违法动机，从而使纳税人遵纪守法。