事业单位改制中的国有资产管理问题研究，本文主要内容关键词为：事业单位论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会生产力的发展、市场经济体制的建立、社会资源配置方式的转变、以及经济发展模式和管理模式的改变，传统的事业单位承担的职能、管理体制和管理模式及其运行机制已不适应形势发展的需要。如何根据新形势的要求改革事业单位管理体制成为当前我国经济体制改革中不容回避的一个紧迫问题。事业单位改制过程中涉及的问题很多，但核心问题主要有两个：一是资产管理和资产处置问题；二是现有人员的身份转变和安置补偿问题。本文以国家国资委所属事业单位为分析背景，重点探讨事业单位改制中的国有资产管理问题。
事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，在履行政府职能、加强公共管理、实施宏观调控、推动经济建设等方面一直发挥着重要作用。随着我国社会生产力的发展、市场经济体制的建立、社会资源配置方式的转变、以及经济发展模式和管理模式的改变，传统的事业单位承担的职能、管理体制和管理模式及其运行机制已不适应形势发展的需要。如何根据新形势的要求改革事业单位管理体制成为当前我国经济体制改革中不容回避的一个紧迫问题。事业单位情况复杂，管理体制和运行模式多样，其中既有纯公益性单位，也有经营性单位。从行业来看，大致涉及了文化、教育、卫生、科技、出版、旅游、服务等多个行业。由于环境的变化，这些单位都面临着改制问题。事业单位改制过程中涉及的问题很多，但概括来讲主要有两个：一是资产管理和资产处置问题；二是现有人员的身份转变和安置补偿问题。本文重点探讨事业单位改制中的国有资产管理问题。
一、改制单位国有资产管理中存在的问题
事业单位国有资产由于其形成、构成、使用情况的复杂性，长期以来一直实行的是“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制。资产存量不清、账实不符、资源配置不合理、使用效率低下、流失和浪费严重以及“小金库”和苦乐不均等问题较为普遍。近年来，各事业单位根据新的形势和各自的特点，有针对性地进行了一些大胆的改制和改革，使政企分离、政事分离、企事分离的趋势更为明显，事业单位的分类管理逐步完善。但各单位改制中仍然遇到了一些问题，特别是资产的处置和人员身份的转变，成为进一步深化改革的焦点。具体表现为以下几个方面：
（一）家底不清。近年来，各主管部门按照国家统一部署对其直属事业单位的国有资产进行了多次清产核资，取得了初步成效。但由于单位国有资产形成渠道的复杂性和基础管理工作薄弱等原因，客观上存在着家底并未彻底查清的问题。
（二）分类不准。对事业单位进行科学的分类和职能定位是加强管理的基础。但随着社会经济发展、政府职能的不断调整，各事业单位的工作性质、业务范围也在不断发生变化。其中的一个显著特点是：这些单位同时在为政府和社会发展的不同职能提供服务，公益性业务和经营性业务交叉。由于职能定位不明确，致使资产分类缺乏标准，管理缺乏针对性。
（三）配置使用效率低。事业单位国有资产主要通过财政拨款形成。随着政府机构的改革、政府职能的转变和市场化程度的提高，各事业单位原本合理的资产配置因工作任务、工作职能的转变而变为不合理。在很多单位，相同性质和职能的资产存在着严重的重复配置现象。而现行事业单位国有资产管理体制又不具备资产的再调剂配置功能，因而必然出现一些单位资产闲置浪费，另一些单位资产短缺，不能很好地满足工作需要，从而造成了国有资产的整体配置使用效率不高。
（四）政策制度不健全。近年来，尽管国家相继制定和颁布了一系列加强国有资产管理的规章制度，但对事业性国有资产的产权界定、资产处置、“非转经”资产的股权结构、收益分配以及人员安置、社会保障等方面的一系列重大问题，仍缺乏科学合理、周密配套、操作性强的规章制度，改革政策不到位，管理制度不健全，缺乏整体协同。
（五）管理不规范。目前，在一些事业单位的国有资产管理中，仍然明显存在着重资金管理、轻资产管理；重增量管理、轻存量管理；重财务合规性管理、轻资产绩效管理等倾向。同时，由于管理基础不扎实，会计核算混乱，财务信息失真，信息化程度低，也影响了资源的合理流动和有效配置。
（六）身份转变迟缓。事业单位改制必然出现人员的流动和身份转变问题。原来，各事业单位的工作人员享受着国家提供的优厚待遇，其身份基本等同于国家公务员。然而，随着单位改制，原有资产的性质发生了变化，相应的，人员也必须随之进行调整和分流。这个过程直接影响到其身份、地位及工作福利等各种待遇。如何从原来意义上的准公务员转变为市场经济中的竞争者和自主择业者，成为各单位改制中普遍遇到的一个难题。而现行的改制政策在这方面没有具体明确的规定，致使分流人员的利益不能得到有效的维护和保障，影响了身份的转变。
（七）思想观念落后。长期以来，事业单位基本上是比照行政单位的工资福利政策进行分配的。这种“铁饭碗”和平均主义的分配制度以及缺乏激励和竞争的管理体制，形成了一种因循守旧、惧怕竞争、等待观望、不思进取、包容性差、不愿承担风险的思想观念。由于思想观念落后，难以形成共同的价值取向，不但制约了资产的管理和整合以及运营效率的提高，也严重影响了事业单位改制改革的进程。
二、事业单位改制的目标、思路和措施
（一）事业单位国有资产管理改革的目标。针对事业单位改制中存在的问题，进一步深化事业单位国有资产管理改革的目标是：建立一个适应社会主义市场经济要求的事业单位国有资产管理模式和用人机制，妥善解决好改制中国有资产的处置问题和人员的身份转变问题，提高公益性资产的利用效率和经营性资产的保值增值能力。
（二）改制的思路和步骤
1.根据国务院关于进一步加快国有资产管理改革的整体部署，在全面理解国家现有改革政策的前提下，按照市场化原则，首先对各事业单位国有资产的存量、规模和结构进行一次彻底的清产核资，按照其市场价值重新进行资产评估，摸清家底，完善和补全资产产权变更手续，为高效、规范地管理及盘活国有资产创造基础条件。
2.对现有事业单位进行科学分类，根据其性质和承担的职能，把事业单位分为公益性事业单位和经营性事业单位。
3.对不同性质的国有资产实施不同的管理体制和运行机制，对纯公益性国有资产，可成立部门直属的资产管理公司，统一政策、统一配置、调度和管理国有资产，也可采用承包、租赁等方式，用好用活这部分国有资产；对经营性国有资产，首先跟原单位脱钩，然后严格按照建立现代企业制度的要求，进行以股份制为主要形式的资本运作和管理，确保国有资产的保值增值。
4.根据资产的不同处置方式和路径，妥善解决好现有人员的身份转变问题。人员的安置要跟着资产走：属于公益性的资产，应按照现有事业单位的人事管理制度进行人员安置；而经营性的资产，则应做好思想动员工作，使其尽快实现从国家公务员向企业职工或自主择业者的转变。
（三）经营性资产改革的具体措施
1.建立以股份制为主要形式的现代企业制度。党的十六届三中全会明确提出了完善社会主义市场经济体制，建立健全现代产权制度的总体要求，确立了使股份制成为公有制的实现形式的战略部署。事业单位单位改革也要与时俱进，坚持事业单位社会化发展的方向，在总结经验的基础上，按照建立现代产权制度和股份制改革的总体思路，积极推动有条件的经营性事业单位进行规范的股份制改革，最大程度地发挥市场配置事业单位资源的基础性作用，提升事业单位社会服务的专业化水平。
经营性事业单位可以参照国有企业建立现代企业制度的做法，将原事业单位改造为股份制公司，使所有权和经营权有效分离，明确界定所有者与经营者之间的责权利关系，降低代理成本。根据各事业单位的特殊情况，股份制改造的主要形式应是国家控股的股份有限公司。建立新型的产权关系，推动事业单位国有资产管理从管单位、管实物、管生产经营向管资产、管价值、管资本运作的方向转变。实现经营者、劳动者与资本的有机结合，最大限度地调动各类性质产权主体的积极性。明确责、权、利，解决国有资产“非人格化”所导致的产权“虚置”和低效问题，真正形成“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的格局，加速国有资本的合理流动，实现资源优化重组，促进国有资产的融通，促进国有资产的保值增值。调整和优化事业单位单一的产权结构，通过吸收社会资产，推动产权主体多元化、社会化。
2.解决出资人缺位、管理不到位问题。
(1)进一步完善产权制度，解决出资人缺位的问题。党的十六大报告提出了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的论述，为深化国有资产管理体制改革指明了方向。按照现代产权制度的基本要求，设置国有资产管理机构。对国有资产进行授权经营，确保出资人到位是落实国有资产管理“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”原则的关键。授权经营既要保证所有者对企业拥有最终控制权，所有者权益不得损害，又要使授权企业作为出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营者权利。对经营性事业单位，要成立专职的资产管理部门来代表国家履行出资人所应具有的权利和职责，明晰产权，真正实现出资人到位。国资委代表国家行使所有权，国有资产的占有权、使用权、收益权和处置权可由统一的国有资产管理公司行使。通过产权改革，健全国有资产出资人制度，同时引进其他投资主体，通过共同持股和交叉持股，形成多元化的投资主体和利益主体，建立一种以产权关系为核心的新型国有资产管理体制。
(2)建立统一规范的管理制度，解决管理缺位问题。建立统一规范的管理制度主要是为了加强国资委作为政府的代表履行对国家所有事业单位的管理职能，其改革的着重点是完善各项政策的制定和加强监督调控。国资委代表政府对事业单位的管理应从宏观角度着手，明确事业单位管理目标是有效地向社会公众提供公共产品的同时保证投资于事业单位的国有资产能得到有效的利用，防止国有资产流失。要在明确政府与事业单位关系的基础上进行统筹规划、分类指导。制定统一的法律法规来规范各事业单位的行为，对事业单位的股份制改造进行分类指导，重点加强和规范对事业单位改制中资产评估、处置、变现的管理。
加强管理的另一个层次是，事业单位自身必须有紧迫感和使命感，要加强内部管理，实行股份制改造后，真正实现所有权和经营权相分离，建立现代企业制度。要建立与之相适应的财务管理制度，实现股东价值与财富最大化，提高运作质量与竞争力。建立新型的国有资产管理机制，其职能是制定国有资产管理细则，检查、监督国有资产的保值和增值，决定国有资产的处置、转移等。
3.整合优质资产，实现规模效益。目前，事业单位隶属于各个部门，各自为政，导致各个事业单位规模都很小，人员设备重复配置，没有规模效应，办事效率低下。为此，迫切需要将原来混为一起的资产进行统一规划和重新分类，对于那些职能性质相同或相近，并分散于各个单位中的优良资产集中起来进行统一管理，以求实现规模效应。为避免重复设置，提高资源的配置效率，应打破部门界限，整合各事业单位的优质资源。通过横向联合，明确国有资产产权主体，出资人到位。规模扩大了，才能有效行使国有资产经营决策权，利用国有资产优势，发挥整体效益，获得更多国有资产收益。对于被分离出来的劣质资产，决不能任其自流，可以以拍卖等手段进行处理，以防止国有资产流失。
4.加强事业单位国有资产的审计监督和资产评估。要加强对各改制事业单位的审计监督工作，通过与审计部门以及社会中介机构的合作，对事业单位的资产状况和经营活动进行客观公正地评价。同时，按照“真实、科学、公正、合理”的原则，委托具有法定资质的资产评估机构对拟改制事业单位进行资产评估，出具评估报告，同时承担评估结果的法律责任。改制单位在审计、评估过程中要积极配合中介机构做好改制过程中财务审计和资产评估工作，对提供有关资产情况的真实性及合法性负责。
三、改制中应妥善处理好的几个问题
（一）存续资产与改制资产的关系问题。目前，在各事业单位改制过程中，大都采取了“主体改制，存续保留”的模式，把那些市场价值大、保值增值能力强的资产推向了市场，而部分存续资产仍在履行原来的职能。相应的，人员的配备也跟着资产的转变而进行了调整。这样在一个单位内部就出现了两种性质和功能的资产、两种身份的人员。如何处理好其中的关系，寻求各方利益的平衡点，就成为改制单位的一项重要任务。
（二）在岗人员与下岗人员的关系问题。事业单位改制的主要目的之一，就是建立与市场经济相适应的用人机制，把原来的机关事业单位公务员转变为企业员工或具有自主择业能力的“自由人”，从体制上实现以职能定编制、以项目养人和以资产养人的转变。事业单位改制中，必然会出现有人在岗和有人下岗的问题，如何贯彻“以人为本”的思想，协调好二者之间的工资、福利、待遇等利益关系，维护社会稳定，也是改制单位必须着力解决的问题。
（三）资产评估值与市场值之间的关系问题。事业单位改制过程中，必须进行资产评估。问题是，有些单位可能会出现资产评估值与其实际售价之间不一致。大部分情况是市场值低于评估值。这期间固然有政策性因素，也受评估方法的影响，当然也有许多人为的因素，如对原有资产价值的认识问题。如何处理资产的评估值与实际售价之间的平衡，也是改制单位应该注意的问题。
（四）角色转换与关系协调问题。由原来的事业法人或社团法人改制为企业法人，这是事业单位改制过程中必须面对和处理好的一个重要问题。角色的转变，必然带来管理理念、管理制度、管理方式、财务制度、用工制度等方方面面的变化。同时，单位改制后，与工商、税务、物价、城管、银行等各主管部门的关系也将发生根本的变化。这就要求改制单位必须及时调整工作思路，明确工作目标，加强与各主管部门的联系和沟通，合法经营，照章纳税，增强风险防范意识，为自身的发展创造良好的氛围。
（五）股权结构的安排问题。股权结构的合理与否对于调动各方面的积极性、促进改制单位的健康发展具有重要意义。在设计股权机构时，既要充分发挥员工的积极性，鼓励员工持股，又要调动经营者的积极性，给予相应的激励措施，坚决杜绝平均主义。要建立激励机制和约束机制，允许管理者持有较多股份，适当实现股权集中。同时，要充分发挥市场机制的作用，面向社会发行股票，实行股权结构的优化。
（六）企业文化建设问题。事业单位改制成功与否，与能否形成先进的企业文化和共同的价值取向有密切关系。先进的企业文化具有极强的凝聚力和向心力，有普遍的认同感和集体荣誉感，能极大地提高竞争力和战斗力。着力培养一种积极向上、求真务实、勇于创新、追求卓越的企业文化，也是改制单位的一项重要而紧迫的任务。
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