可持续发展议程设置：国际贫困治理的经验与启示
祁志伟 王俊蕾
（中央民族大学，北京 海淀 100081）
【摘 要】 探索国际贫困治理的样本规律，总结行之有效的经验皆有利于我国贫困治理的推进。通过样本分析与案例比较，进一步将我国贫困治理的问题置于国际化样本经验中进行厘析与考察，分析国际贫困治理的典型做法和优势行为。研究表明，尽管我国在贫困治理领域已经取得了实质性的社会效果，但在贫困治理可持续议程设置与战略文本规范性建设的体系尚不健全。鉴于此，尝试从正确认识主体、提高群众参与度及加强二代改革等方面进一步完善。
【关键词】 贫困治理；议程设置；经验启示
新中国成立70年来，我国贫困治理取得了实质性飞跃，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的印发，1996年东西部扶贫协作的启动、2013年“精准扶贫”的首次提出以及2020年全面建成小康社会的即将实现，这些标志性的成就向世界展示了我国贫困治理的实践成效。近年来，我国在精准扶贫大背景下进行了一系列专项扶贫、脱贫攻坚行动，成就显著，群众“获得感”显著提升，逐渐探索出了具有中国特色的贫困治理方案，为世界贫困治理贡献了中国的智慧和方案。[1]然而，公共行政实践困境、法律服务供给不足、治理“内卷化”以及地方“精英俘获”等现象依然存在。那么，2020年全面实现绝对脱贫以后，贫困地区如何防止返贫现象以及如何巩固现有的脱贫成效等，这些现实问题都是当前我国贫困治理的隐性挑战。纵观国际方面发展中国家的减贫行动，大部分国家亦取得了持续性的减贫效果，那么，域外究竟有哪些可资借鉴的经验？研究以此为切入点，尝试厘析具有参考价值的现代化样板。
一、国际减贫样本典型经验
善治已经成为大部分发展中国家减贫不可或缺的条件。尽管在一些贫困国家，它们的政府机构几乎都是脆弱的，公共组织缺乏必要的资源，行政人员缺乏训练和工作动力等，但这些国家依旧认为推进政府实现善治目标仍然是减贫的有效路径。
（一）战略文件
1.文件内容。政府将善治作为国家改革的重要目标是社会发展的大趋势，也是公共政策的优先事项之一。减贫战略文件列出了政府预处理的问题列表，诸问题中重要的是司法体系的改革、公共管理改革、反腐败、分权以及政府财政管理[2]。对大多数国家来说，这些改革承诺是迈向善治政府的重要一步。在众多的司法体系改革中，部分国家承诺增加司法的独立性，优化人力资源结构，增加公共预算拨款，并修订一些法律法规。关于减轻贫穷或减少穷人数量以及怎样更好地通往法律体系道路等问题上，司法体系层面应该如何去做还没有明确的决定[3]。相反，司法改革和法治作为与所有公民和所有经济部门有关的其他一般目标得到了重视与完善。
公共行政改革也被许多国家视为善治的必要条件之一。所提议的改革往往涉及广泛的范围，聚焦于以功绩为基础的公务员制度或分权政府，例如塔吉克斯坦改进公共行政善治讨论中审议的唯一问题。然而，有些方案比较具体，表明有必要改进薪酬和奖励制度，并优先考虑在某些领域执行，同时，也会加强卫生和教育部的能力，典型样本来自于乌干达。同样，埃塞俄比亚表示为了更好地做到权力下放，及时加强地方一级公民权利的服务[4]。大多数减贫战略文件中均提到了反腐败，这些承诺往往与司法和公共行政改革的讨论结合在一起。例如，马拉维报告强调了改进起诉那些被控腐败行为的人的重要性，并加强政府监测这些活动的能力[5]。总体来看，这些文件认为有必要改进政府程序的问责制和透明度，要特别关注采购、公共信息和议会监督等关键领域[6]。减贫战略文件中关于善治的大多数讨论中亦提到了权力下放。事实上，所有国家政府都致力于实行权力下放。部分国家采取了分权行动，减贫战略文件正在持续加强这一进程[7]。明确政府在贫困治理中的职责，特别是在财政管理和培训各种新任务和责任方面，有助于提高公共财政效率，增加关于对公共财政的资料管理的能力，并促进预算过程的高透明度。与此同时，减贫战略文件中善治也关注了其他问题。如民主化（埃塞俄比亚和越南），政治意愿（马拉维），政府活动信息（卢旺达和赞比亚），改善社会服务（毛里塔尼亚），改革国有企业（越南）以及关于公民监督的创新理念（玻利维亚）。
2.文件战略内容。公共资源的制约和平衡是通过承诺在公共支出和提供信息方面采取以执行为基础的行动予以解决。尽管文件对善治的重要性及其执行程序进行了具体呈现，但缺乏一些贫困问题的明确诊断与相关补救措施。值得借鉴的是，个别国家的政府指出了其国家的具体问题，玻利维亚的世袭主义、卢旺达的暴力和种族灭绝的持久遗产、埃塞俄比亚的民主化需要、圭亚那的权力集中、莫桑比克的腐败等，并承诺消除发展的障碍性因素[8]。然而，任何减贫战略文件都难以预料行动前对所有治理问题的全面诊断，原因在于，文件收集的基础性数据较少，难以取代善治对减贫重要性或关于司法、公共资源管理等方面弱点的陈述。此外，如前所述，极少数改革承诺直接关系到其对减贫的后果或影响。贫困的现实表明，公共部门及其条件影响着穷人的一系列方式，大多数减贫战略文件中提出的治理议程是基于对一般公务员制度改革的承诺，而与贫困群体之间则体现为间接性关系。
2.积极提出其他问题。坚持问题导向为解决贫困问题提供重要的思路，缩小善治的范围。人们普遍谴责裙带关系妨碍了减贫，限制了穷人在与政府的接触中得到倾听、平等对待、或有效地融入政党、工会和其他政治组织的能力，它被批评为个人主义的特征，因此，减贫过程中反腐败的推进要以此为抓手进行改革。关于信息技术的努力往往集中在公务员制度改革、公共开支管理和项目监测系统。然而，裙带关系通常发生在合法性不完全的政治体系和经济体系中，在这些体系中会出现工作机会的稀缺，政治精英能够利用工作机会或其他资源换取政治支持。因此，与公务员制度改革、公共财政管理或各种监测系统相比，为提高政治合法性或使就业机会更广泛地获得可能更有助于根除普遍的裙带关系。
明确政府扮演的角色。任何一个国家都应该被支持善治和减贫的政府所控制，一旦政府没有扶贫的意愿，那么从经济、政治等各个方面都无法使贫困人口有足够的能力摆脱贫困。[9]除了政府在扶贫攻坚过程中起的主导性的作用，社会资本的投资也是帮扶过程中重要的力量来源。脱贫攻坚需要大量的资金作为基础，单单依靠政府会导致政府极大的经济压力，政府最主要的工作是给予脱贫攻坚正确的政治导向、思维导向，除了下发部分财政资金以外，其他的资金来源则要依靠社会力量来完成。因此，要加强扶贫项目对社会资本的吸引，地方政府要创造性地加快多渠道建设融资平台，降低扶贫项目的投入风险，提高政府在项目中的信用，加强上级政府帮扶单位与本地贫困地区的有效对接，地方政府在这一方面要起到称职的连接员的作用。[10]除了政府和企业，社会上的爱心力量也是扶贫的重要一员，地方政府在这方面要做到维持爱心扶贫的秩序，构建并治理好爱心扶贫的渠道，将零散的爱心扶贫力量进行整合，避免碎片化、点多力弱的态势。政府加强扶贫主体之间的信息联动性，整治多头救助、遗漏救助、重复救助等现象。
（二）议程设置
1.思考减贫的回报。诸多善治行为与政策值得认可且要推行与减贫密切相关的改革。公务员制度改革可能提高政府官员的工资和工作条件，甚至可能减少腐败和任用，但可能对穷人没有什么意义。与之相似情境，在穷人中建立有效的政治组织，以确保政府官员公平地对待他们，或者鼓励政府官员以服务为导向的组织文化。权力下放可能会消除决策上的瓶颈，甚至可能使区域和地方官员对当地公民更加负责，但不一定只有这一种结果，权力下放还很容易导致地区和选区之间的不平等加剧。假设忽略对减贫回报的思考，那么，政府将投入更多的精力、资源和政治资本推行减贫不显著的改革。因此，建立良好治理议程的一种方法需要更仔细地评估特定种类的减贫改革回报。例如，穷人是否经常从减少腐败的努力中获益？某些类型的腐败对穷人的影响比其他类型的更大吗？通过这样的分析，可能产生有助于减少议程的信息误差。
3.治理改革的能力和指标。治理与改革统筹推进。完善的公共财政管理和反腐败能力，亦或专业的公共管理与权力下放，这些行为要素间的关系十分紧密。治理改革也需要时间，可能需要几十年才能实现并产生效果。赞比亚的减贫战略文件中明确了治理改革指标的问题，相比其他国家而言更具冒险性，它提出了三个领域的治理指标，即通过协商过程达到决策透明、公共资源管理与司法制度的深度改革。第一类指标，政府提出的措施，如推进权力下放、提高议会成员中妇女的比例、政党领导人对腐败的谴责、重视公众对腐败程度的看法以及审查行政和立法部门的立法等；第二类指标，政府将监测公共支出，公务员委员会选择公务员的程度，公务员福利的货币化程度和减少腐败程度；第三类指标，政府将监督积压的司法案件减少情况，建立新法庭的数量以及公民对犯罪水平的认识。
4.考虑实施减贫战略文件的主体。大多数善治议程都是关于政府需要做什么来提高绩效。所以政府被要求编制减贫战略文件，他们对此作出回应，承诺将其政治、行政和财政部门的秩序进行改善。但是对于一些国家来说面临着政府的合法性受到质疑、改革资源缺乏的问题。即使政府做出了一系列的承诺，但是他们没有足够的能力去兑现这些承诺。近年来的发展实践产生了广泛的创新思想，关于如何通过社区参与、外包、各种形式的授权和私有化来改进服务提供；如何使社区和市政当局参与发展规划和预算管理；如何帮助非政府组织承担政府无力或不愿提供的活动；以及如何在这种情况下找到政府的其他替代者。这些思考应该被放进文件中并得到一定程度的执行。
Therefore,whenthe column ofbecomes equal to zero.In this case,drops rank and the determinant ofis zero.Thustheestimation problem offrequency parameterscan be converted into a peak searching problem,which is given by
马克思指出，人们的“需要即他们的本性”，“你自己的本质即你的需要”。所以说，需要是工程师恪守工程伦理，进行工程创新的动力，是他们实现全面发展的源泉。工程师从事工程活动不仅为了满足自己生活资料的需要，而且也是为了满足精神层面和社会层面的需要。基于此，在工程伦理教育中，要偏重于精神的需要，培养工程师的“普世”情怀，让他们在工程活动中心系“广大民众”，以民众的最大福祉为工程活动的出发点。让他们的心理需要和心理特征与大众融合，让他们的活动迎合社会的基本价值观念，使工程活动在满足人类需要的同时，实现工程最大的“善”，即工程与人、自然、社会的和谐共生。这才是工程伦理教育最终的归宿。
二、国际经验对我国贫困治理的启示
市场经济深入发展过程中成本核算及管理制度的改革具有显著的同步性和协调性特点。尤其核算理论和方式在成本核算及管理制度下有着较大的变化。现阶段制造业产能的调整下机械制造成本核算及管理制度已经机械加工制造业经营管理的重要工作标准，机械加工制造业只有在不断整合优化成本核算、成本管理制度标准的基础上才能更好的进行产品加工、包装以及营销等各个流程。
3.战略性地思考优先事项。既得利益者视角下战略性的思考优先事项。治理赤字的优先级在不同的领域有所不同，例如，政客们更关心不同类型改革的政治影响，可能会优先考虑那些增加其支持者满意度的改革。经济精英们可能会把重点放在改善自身生存能力、创造利润、消除他们眼中麻烦的政府官僚机构、或改善他们做生意时的安全性等方面。相反，穷人可能会优先考虑提供服务和个人安全的基本条件。这些群体中没有一个是同质的，这就增加了应该采取什么和不应该采取什么态度的困难。没有土地的贫穷农村人可能优先考虑一些与有土地的人或城市非正规部门穷人重要关切相冲突的变化。因此，关于优先事项的冲突是不可避免的，政治制度越开放，这种冲突就越有可能被公开和辩论。虽然利益之间可能存在重叠，比如经济精英和穷人都可能担心公共安全问题，但对于哪些是最重要的，哪些应该得到更多重视，可能会有很多争论。从不同利益的角度来区分优先事项是一个政治过程，但是个多方面的工作，是制定战略的难点所在。
（一）正确认识推动扶贫的主体
4.减贫战略文件的价值。制定减贫战略文件与构建部门间协调机制兼行。减贫战略文件实施以来，国家指导委员会（阿尔巴尼亚和埃塞俄比亚）、国家政策委员会（尼加拉瓜）或委员会（毛里塔尼亚）或协调办事处（冈比亚），这些都是较为典型的案例。新组织经常设立一个技术机构或委员会向其提出报告，并设立一个秘书处来管理文件的日常发展。此外，较为广泛的是政府与民间社会组织的协商，尽管这一进程都是由政府发起和管理的，但大多数人都试图引发关于贫困问题广泛的讨论。以玻利维亚为例，国家的对话是通过地方、区域和国家协商分阶段进行；马拉维、赞比亚等国家，则由不同民间社会组织的代表组成的专题工作组进行关于贫穷和减贫问题的讨论，并与地方政府、传统当局和其他一些组织进行协商；莫桑比克、尼日尔等国政府通过一系列会议和讲习班形式传播资料并征求反馈意见；卢旺达和冈比亚则采用了基于参与式农村评价方法的创新性技术来理解贫穷；尼加拉瓜减贫过程中由负责减贫战略文件进程的组织建立网站，传播有关减贫战略文件及其发展的信息。
善治与减贫之间存在着直接或间接的关系，只有正确认识这些关系才能更好地采取行之有效的措施。当前我国贫困治理已经到了决胜阶段，有必要借鉴他山之石的丰富经验，以完善或设置具有中国特色的贫困治理可持续议程。
（二）提高群众的参与力度
群众参与是践行“群众路线”的集中体现。近些年来，政府对公民的重视以及公民社会的兴起，越来越成为各国行政改革所重要关注的方面。人民群众参与到社会治理中，才能够加强政府对民生问题的重视程度，才能够更好地提高政府绩效水平，才能激发政府内在的行政潜力。因此，通过合理、合法的形式来表达自身利益和诉求是实现政府达到善治的这一长期目标的重要途径。人民群众的参与在不同国家程度各异。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，所以，国家治理中强调人民的主体性。在部分公共决策中，应及时听取大众的声音，建立并规范人民群众发表意见的通道。同时，政府应有效地收集来自基层的声音，尤其在扶贫方面，倾听贫困人口对于扶贫实践的反馈，加强基层政府在扶贫一线与上级政府之间的交流与联系，使贫困人口的真实想法能够到达决策者耳中。适当支持公民组织的成立和发展，增加该类组织的权利，并增强其合法性，使其可以更好地辅助政府进行各项民生工作，并推进政府提高绩效的紧迫感。
（三）加强二代改革
全面深化改革是未来脱贫攻坚的关键环节。政府在面对善治以及完成脱贫目标上承担了巨大的现实压力，政府需要提高很多方面的能力以应付这些挑战。以往治理关注于政府结构、制度、规则等一系列的改革，而新时代要正确认识二代改革，即管理、领导组织行为、文化和使命等方面，这些改革对于目标的达成至关重要。对于扶贫工作来说，加强公职人员的责任感和使命感则是完成脱贫目标不可忽视的方面，所有的工作都是由人来完成的，再精良的组织结构也需要配上称职的工作人员才能达到完美的效果。应该加强对公职人员“以人为本”的宣传教育，建立可以量化的使命感培养体系，培育真正“为人民服务”的文化氛围，使基层扶贫人员与贫困人口一条心。思想扶贫还应该体现在贫困人群的身上，基层工作人员要加强对贫困人口思想上的帮扶，在能力范围内尽量多的给予他们产业上的发展指导，使他们思想上能够行动起来，进而行动上紧紧跟上，与配套的精准扶贫相关措施更好的联系起来，更精准地在细节上完成脱贫的目标。
如今，分公司在王经理和他的青年团队带领下，施工任务已经从东北走向华北、走向华东，为了更远的目标，他永远在路上。
国际减贫战略文件的分析从域外视角提供了诸多治理的宏观性思路，其对于新时代我国精准扶贫治理具有一定的理论借鉴与实践意义。针对我国当前贫困治理的新进展输入了可参考的思路，同时，也启示我国地方政府在基层治理中的战略思考：政府在通向善治的努力过程中，各项改革之间存在着很密切的关系，正确认识并利用这些关系可以有效的促进各项目标的达成。善治是一种理想的模式，而脱贫则是这个长远目标过程中必须要尽快完成的优先目标，两者的关系是非常密切，要用辩证的、全局的战略眼光来对待脱贫。
梯度投影算法是求解具有非空闭凸集约束的可微优化问题的重要方法之一，它在信号和图像处理[1-3]，机器学习[4-6]以及运输网络优化[7-9]等实际问题中有着广泛的应用。而如何有效的计算投影算子是应用投影算法的关键。由于计算投影算子本身是一个具有约束的凸优化问题，所以在一般情况下，可通过拉格朗日乘子方法来求解KKT条件方程，进而得出投影算子。如对一些简单的非空闭凸集合(非负集，超平面和半空间等)，它们的投影算子具有显示解。但对于一些较复杂的闭凸集合，它们的投影算子却很难给出显式解。因此，探讨这些集合上的投影算子的计算问题具有十分重要的意义。
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【DOI】 10.3969/j.issn.1009-2293.2019.05.022
【中图分类号】 D669
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-2293（2019）05-0078-04
基金项目： 中央民族大学铸牢中华民族共同体科研项目“南疆地区精准脱贫模式与成效调查研究”（项目编号：GTTZX-2019-06）
作者简介： 祁志伟，中央民族大学管理学院博士研究生。王俊蕾，中央民族大学管理学院硕士研究生。
（责任编辑：许 烨）